廣東萬里碧道公共服務(wù)供給模式研究
——以廣州市為例*

楚建樂 余廣豐 資惠宇

生態(tài)文明建設(shè)過程中，河流湖泊是重要的組成部分，它對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是水資源的重要載體，其自身的功能是不可替代的[1]。為使河湖管理保護(hù)這一復(fù)雜又系統(tǒng)的工程取得顯著成效，2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳要求在全國推行河長(zhǎng)制，確保水環(huán)境治理工作有效推進(jìn)。在全面推行河長(zhǎng)制的5年，以廣州為例，全市147條黑臭水體全消除、13個(gè)國省考斷面①國考是指國家考核廣東省中涉及廣州市的斷面，省考是指廣東省考核廣州市的斷面全部達(dá)標(biāo)、劣Ⅴ類水體斷面全部清零②廣州市：開展全面推行河長(zhǎng)制5周年“六個(gè)一批”宣傳活動(dòng)（數(shù)據(jù)來源：廣東省水利廳官網(wǎng)）。治水工作取得顯著成效，群眾也充分共享了治水所帶來的各種效益，但水環(huán)境的治理是一項(xiàng)持久性的系統(tǒng)大工程，需持續(xù)鞏固和發(fā)展治水成果，碧道建設(shè)治水理念應(yīng)運(yùn)而生。

實(shí)踐中，碧道公共服務(wù)供給出現(xiàn)的資金籌集、運(yùn)營維護(hù)等問題，也成了碧道建設(shè)治水理念的一個(gè)短板，本文試圖對(duì)碧道公共服務(wù)供給模式進(jìn)行總結(jié)和分析，為今后優(yōu)化碧道供給模式提供理論依據(jù)。

1 萬里碧道—水環(huán)境治理系統(tǒng)思維理念的形成

2020年8月，廣東省政府批復(fù)實(shí)施《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035年）》，通過系統(tǒng)思維共建共治共享，優(yōu)化廊道的生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局，強(qiáng)調(diào)安全、生態(tài)、景觀和游憩功能的復(fù)合[2]。

1.1 廣東水環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)需求

隨著廣東經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，2021年全省常住人口約1.27億人，城鎮(zhèn)常住人口9 466.07萬人，城鎮(zhèn)化率74.63%[3]。預(yù)計(jì)到2035年，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到82%，城鎮(zhèn)常住人口1.1億人。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中會(huì)吸引更多的企業(yè)、人員涌入，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境也帶來了極大挑戰(zhàn)，尤其是水環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任重大、任務(wù)艱巨。此外，廣東境內(nèi)有2.4萬多條河流水系，總長(zhǎng)超過10萬km，2018年全省水系周邊2 km范圍內(nèi)有耕地16 724 km2（約占全省71%）、建設(shè)用地達(dá)15 023 km2（約占全省82%）、活動(dòng)人群超過8 000萬（約占全省70%）、各類企業(yè)569萬家（約占全省85%）①廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035年）。

1.2 廣東水環(huán)境治理成效顯著

近年來，廣東省高度重視水環(huán)境治理工作，始終將水污染防治放在全省突出位置，經(jīng)過一系列的水環(huán)境治理行動(dòng)，2020年廣東省71個(gè)地表水國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為87.3%，劣V類斷面全面清零，27個(gè)入海河流國考斷面全面消除劣V類，地級(jí)及以上城市建成區(qū)527條黑臭水體全面消除黑臭②廣東省水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃。

1.3 廣東水環(huán)境治理機(jī)制健全

在經(jīng)中央批準(zhǔn)的河湖長(zhǎng)制表彰活動(dòng)中，廣東52個(gè)集體和個(gè)人上榜，數(shù)量居全國之首③全面推行河長(zhǎng)制5周年，廣東發(fā)布十大關(guān)鍵數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來源：廣東省水利廳官網(wǎng)）。通過河湖長(zhǎng)制機(jī)制，以河湖長(zhǎng)為統(tǒng)領(lǐng)，集中力量破解治水難題，采取信息發(fā)布、巡河管理、督導(dǎo)檢查、考核評(píng)估、公眾監(jiān)督、智慧化監(jiān)管等措施，確保河長(zhǎng)履職盡責(zé)。

綜上，正是廣東完善健全的制度保障、全民參與的治水機(jī)制、運(yùn)用信息化技術(shù)等方式，使廣東具備良好的水環(huán)境治理基礎(chǔ)及經(jīng)驗(yàn)，有能力向更高的目標(biāo)邁進(jìn)，不斷帶動(dòng)治水理念升級(jí)。因此，高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)碧道應(yīng)運(yùn)而生。

2 碧道公共服務(wù)供給基本模式

廣東萬里碧道是以水為紐帶，以江河湖庫及河口岸邊帶為載體，統(tǒng)籌生態(tài)、安全、文化、景觀和休閑功能建立的復(fù)合型廊道①。建設(shè)萬里碧道是廣東省2020年新提出的治水理念，因此目前對(duì)碧道的研究相對(duì)較少，且主要從規(guī)劃設(shè)計(jì)方面[4]、水-岸協(xié)調(diào)治理[5～6]等方面開展研究，本文通過對(duì)生態(tài)服務(wù)、水域生態(tài)、濕地生態(tài)系統(tǒng)等相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行查閱，在碧道公共服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，對(duì)廣州碧道建設(shè)效果進(jìn)行總結(jié)分析，重點(diǎn)對(duì)碧道建設(shè)公共服務(wù)模式開展研究，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出針對(duì)性建議。

2.1 廣州碧道建設(shè)概況

2.1.1 廣州碧道建設(shè)情況

2019年至2022年3月，廣州累計(jì)建成碧道超過800 km④數(shù)據(jù)來源：廣東省水利廳官網(wǎng)，碧道建設(shè)采取多部門協(xié)同發(fā)力管理模式，市河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌推進(jìn)碧道建設(shè)，制定總體規(guī)劃和下達(dá)年度建設(shè)任務(wù)，市有關(guān)部門和各區(qū)政府共同參與，系統(tǒng)推進(jìn)水資源保障等五大任務(wù)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)碧道公共服務(wù)各項(xiàng)功能。

2.1.2 碧道建設(shè)獲省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)

2022年，廣東省河長(zhǎng)辦對(duì)2020年、2021年碧道建設(shè)成效明顯的24個(gè)縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)）予以激勵(lì)，并給予2億元的資金獎(jiǎng)勵(lì)，廣州市黃埔區(qū)、增城區(qū)入選省級(jí)激勵(lì)名單⑤廣東省河長(zhǎng)辦關(guān)于2020—2021年度萬里碧道建設(shè)擬激勵(lì)縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)）名單的公示（數(shù)據(jù)來源：廣東省水利廳官網(wǎng)）。對(duì)比深圳，深圳市南山區(qū)、寶安區(qū)同樣也是兩個(gè)區(qū)入選激勵(lì)名單。

2.1.3 碧道建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)

廣州碧道建設(shè)分為4個(gè)階段，到2025年底要建成碧道1 506 km（圖1），以水系為紐帶，構(gòu)建“三縱三橫”的骨干水系碧道網(wǎng)絡(luò)⑥廣州市碧道建設(shè)總體規(guī)劃（2019—2035年）（圖2），對(duì)比深圳市碧道總體規(guī)劃，深圳計(jì)劃2025年完成碧道建設(shè)1 000 km，2030年完成碧道品質(zhì)提升1 000 km，廣州市碧道2025年規(guī)劃規(guī)模比深圳市多50.6%。

圖1 廣州碧道建設(shè)4個(gè)階段目標(biāo)

圖2 廣州市碧道建設(shè)總體布局

2.2 碧道公共服務(wù)功能體系

廣東萬里碧道建設(shè)公共服務(wù)功能體系以五大建設(shè)任務(wù)和一項(xiàng)提升任務(wù)為依據(jù)，共分為6大類22項(xiàng)服務(wù)功能進(jìn)行研究（圖3）。廣州市碧道建設(shè)總體規(guī)劃（2019—2035年）內(nèi)容較為詳細(xì)，并創(chuàng)新提出“廣州碧道十條”，分類制定“高標(biāo)準(zhǔn)、較高標(biāo)準(zhǔn)、基本標(biāo)準(zhǔn)”三級(jí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

圖3 碧道公共服務(wù)功能體系

2.3 廣州碧道公共服務(wù)供給模式

公共服務(wù)模式供給涉及到?jīng)Q策機(jī)制、供給主體、供給方式、籌資渠道、管理運(yùn)營監(jiān)督機(jī)制等多體系[7]，主要包括以下幾個(gè)內(nèi)容：

2.3.1 決策機(jī)制

決策機(jī)制的權(quán)威性和強(qiáng)制性，有利于碧道建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。廣州堅(jiān)持省市區(qū)上下聯(lián)動(dòng)，積極落實(shí)廣東省萬里碧道建設(shè)總體規(guī)劃，編制市級(jí)碧道建設(shè)總體規(guī)劃和建設(shè)方案。市區(qū)雙軌聯(lián)動(dòng)，區(qū)級(jí)層面按照市級(jí)規(guī)劃編制碧道建設(shè)規(guī)劃，細(xì)化安排碧道土地、資金、技術(shù)等資源，制定詳細(xì)實(shí)施計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)對(duì)市域碧道總體規(guī)劃的有效傳導(dǎo)。公共服務(wù)合作治理中，政府最大的功能在于制度的設(shè)計(jì)，以及對(duì)制度實(shí)施效果的監(jiān)督[8]，健全法律法規(guī)，降低其他社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的門檻。

2.3.2 供給主體

碧道建設(shè)和管理為社會(huì)公益性項(xiàng)目，目前廣州碧道建設(shè)主要采用傳統(tǒng)政府投資模式，供給主體以政府為主，政府更傾向于提供上級(jí)考核的、顯性的、經(jīng)濟(jì)性的供給服務(wù)[9]，少量農(nóng)村集體組織參與，從而影響服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量和效率。同時(shí)，碧道市場(chǎng)服務(wù)組織存在專業(yè)化程度低、服務(wù)能力不足、服務(wù)水平不高等問題，導(dǎo)致供給主體單一，這是碧道項(xiàng)目公益性質(zhì)導(dǎo)致的，也是其他城市碧道建設(shè)共同面臨的問題。

市場(chǎng)作為公共服務(wù)重要的參與主體，與政府供給主體相比，可集聚資金優(yōu)勢(shì)，廣州也逐漸開始培育引導(dǎo)其他組織參與碧道服務(wù)，并尊重生態(tài)基底，遵守生態(tài)最小干預(yù)為原則[10]，參與碧道建設(shè)和運(yùn)營。如白云區(qū)寮采村村民集資入股建設(shè)運(yùn)營廣州綠道旅游休閑度假區(qū)，珠江后航道碧道（荔灣聚龍片區(qū)）利用三舊改造，引入國有企業(yè)珠江實(shí)業(yè)，塑造高品質(zhì)濱水空間。

2.3.3 供給方式

碧道公共服務(wù)的供給方式是指供給主體通過何種方式提供服務(wù)。廣州碧道的公共服務(wù)供給方式：一是政府直接建設(shè)，市級(jí)層面統(tǒng)籌碧道布局、建設(shè)任務(wù)、落實(shí)本級(jí)建設(shè)資金，區(qū)級(jí)層面負(fù)責(zé)碧道建設(shè)和落實(shí)本級(jí)建設(shè)資金；二是政府通過補(bǔ)貼、減免稅收支持企業(yè)或集體組織提供碧道周邊公共服務(wù)，充分利用碧道周邊企業(yè)、集體組織等，參與碧道公共服務(wù)設(shè)施供給。廣州市對(duì)碧道周邊企業(yè)建設(shè)紅色驛站、休息驛站等的積極支持鼓勵(lì)是一大特色，如支持周邊企業(yè)將獵德污泥碼頭改造為濱江生態(tài)觀賞驛站，為市民提供歇腳點(diǎn)，并解決飲水、應(yīng)急藥箱、網(wǎng)絡(luò)等基本設(shè)施，發(fā)揮社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作。

2.3.4 籌資渠道

廣州市管河道碧道建設(shè)及維護(hù)管養(yǎng)由市財(cái)政承擔(dān)，其他河道碧道建設(shè)及維護(hù)管養(yǎng)資金由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)，廣州碧道建設(shè)籌資渠道主要為政府資金、集體組織資金、市場(chǎng)渠道資金。其中，財(cái)政資金通過土地實(shí)物投入和運(yùn)用“三舊”改造土地出讓、稅收等籌集資金，以實(shí)現(xiàn)水安全、水環(huán)境為重點(diǎn)；集體組織資金通過村民集資入股形式，分享項(xiàng)目旅游收益；市場(chǎng)渠道資金通過營造水景觀，實(shí)現(xiàn)自有功能增值，營造濱水經(jīng)濟(jì)帶。碧道建設(shè)利用市場(chǎng)和非政府渠道籌集資金還不足，單純依靠政府撥款，預(yù)算資金安排較緊，難以提供長(zhǎng)期、良好的生態(tài)服務(wù)[8]。

表1 廣州碧道公共服務(wù)籌資渠道

2.3.5 管理運(yùn)營

生態(tài)服務(wù)為公益性質(zhì)，由于缺少相應(yīng)的資金、實(shí)施中缺乏具有指導(dǎo)性的政策，出現(xiàn)了如生態(tài)工程建成后續(xù)管理資金缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)效來源等現(xiàn)象[11]。廣州碧道運(yùn)營維護(hù)以各區(qū)政府為責(zé)任主體，實(shí)施屬地管理模式，維護(hù)資金渠道單一，同時(shí)缺乏專業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)，容易造成建成后管護(hù)不及時(shí)、不專業(yè)，造成服務(wù)質(zhì)量下降。碧道公共服務(wù)設(shè)施較為缺乏市民急需的便民服務(wù)設(shè)施，如醫(yī)療急救、停車場(chǎng)等，以及公共交通的通達(dá)性仍需加強(qiáng)。針對(duì)相關(guān)問題，廣州碧道也提出了共建共享的理念——優(yōu)先利用周邊500 m現(xiàn)狀配套服務(wù)設(shè)施，具備一定的可操作性。

表2 廣州碧道公共配套服務(wù)設(shè)施

2.3.6 監(jiān)督機(jī)制

廣州市河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)組織開展省級(jí)碧道實(shí)施評(píng)估與監(jiān)督檢查工作，督促各區(qū)政府加強(qiáng)區(qū)碧道的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作，定期開展碧道建設(shè)后評(píng)估和考評(píng)，考評(píng)結(jié)果報(bào)市政府。結(jié)合河長(zhǎng)制工作要求，加強(qiáng)各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)碧道的日常巡查，建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾監(jiān)管的積極性，有效收集公眾意見。

3 結(jié)果分析

3.1 建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元化供給模式

強(qiáng)化政府供給質(zhì)量和效率，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體、國有企業(yè)、市場(chǎng)不同主體參與供給，探索政府與社會(huì)力量合作，通過土地、資金、人才、智力、技術(shù)等多種合作方式，構(gòu)建碧道從規(guī)劃-設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營等全過程社會(huì)參與體系。

3.2 拓寬資金籌集渠道，保證碧道建設(shè)和運(yùn)營資金的持續(xù)性

在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，拓寬投融資渠道，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，建立多層次、多元化的融資結(jié)構(gòu)，為碧道項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期資金支持，全力做好資金保障工作。

對(duì)經(jīng)營性強(qiáng)的碧道項(xiàng)目，將收益性與公益性項(xiàng)目策劃打包，通過對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)激勵(lì)及稅收優(yōu)惠，引入社會(huì)資本參與碧道建設(shè)，健全碧道建設(shè)社會(huì)捐贈(zèng)制度，通過企業(yè)出資命名、捐贈(zèng)等方式，拓寬社會(huì)資本進(jìn)入渠道，降過度依賴財(cái)政資金。

3.3 串聯(lián)特色景點(diǎn)及現(xiàn)有配套公共服務(wù)設(shè)施，保證碧道網(wǎng)絡(luò)貫通連續(xù)

碧道與景點(diǎn)連通性尚需加強(qiáng)，依托當(dāng)?shù)靥厣?，串?lián)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)、周邊農(nóng)田、自然保護(hù)地、生態(tài)濕地、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)以及重要人文節(jié)點(diǎn)。同時(shí)為降低碧道公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金成本，建議全面調(diào)查研究市民公共服務(wù)設(shè)施需求，充分利用周邊已有的配套設(shè)施，在確保交通通達(dá)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)，保證碧道網(wǎng)絡(luò)與特色景點(diǎn)及現(xiàn)有配套公共服務(wù)設(shè)施貫通連續(xù)，豐富碧道服務(wù)內(nèi)容。

3.4 成立專業(yè)的碧道管養(yǎng)運(yùn)營公司，統(tǒng)籌推進(jìn)碧道線路的市場(chǎng)化、多元化經(jīng)營

碧道規(guī)劃、建設(shè)至關(guān)重要，但碧道維護(hù)運(yùn)營不可忽視，針對(duì)碧道建成后維護(hù)管養(yǎng)運(yùn)營問題，建議采用政府監(jiān)管，制定運(yùn)營管理制度，明確維護(hù)管養(yǎng)運(yùn)營主體，如成立專業(yè)化的碧道管理公司，或引入市場(chǎng)化的運(yùn)營公司，統(tǒng)籌推進(jìn)碧道游憩線路的市場(chǎng)化、多元化經(jīng)營。倡導(dǎo)不同市場(chǎng)主體參與運(yùn)營管理，通過專業(yè)管理公司開展對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小的經(jīng)營性項(xiàng)目，如售賣、游船租賃、承辦水上運(yùn)動(dòng)、體育賽事等活動(dòng)，增加碧道運(yùn)營收入。

3.5 探索建設(shè)碧道濱水經(jīng)濟(jì)帶，吸引高質(zhì)量企業(yè)入駐和關(guān)鍵要素聚集

水環(huán)境提升不僅促進(jìn)人居環(huán)境的改善，也促進(jìn)了文化、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)的聚集。廣州碧道仍需繼續(xù)深入探索與體育、旅游、科技、產(chǎn)業(yè)園等融合，共建生態(tài)活力的濱水經(jīng)濟(jì)帶，促進(jìn)沿線產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，吸引高質(zhì)量企業(yè)入駐，吸納人才、資金、技術(shù)等關(guān)鍵要素聚集，帶動(dòng)濱水經(jīng)濟(jì)帶的創(chuàng)業(yè)和消費(fèi)，為廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。

4 結(jié)語

在省市區(qū)聯(lián)動(dòng)推動(dòng)碧道建設(shè)的制度保障下，引導(dǎo)不同主體參與供給，拓寬碧道建設(shè)和運(yùn)營資金籌集渠道，確保碧道按時(shí)限完成建設(shè)任務(wù)，并加強(qiáng)與既有公共設(shè)施的串聯(lián)，后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)通過成立專業(yè)運(yùn)營公司，吸引高質(zhì)量企業(yè)入駐和關(guān)鍵要素聚集，可實(shí)現(xiàn)碧道公共服務(wù)水資源保障等五大基本功能，并激活濱水經(jīng)濟(jì)帶。但目前“碧道+”仍停留沿線景點(diǎn)聯(lián)動(dòng)上，打造“碧道+旅游”“碧道+創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)”“碧道+特色制造業(yè)”等聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)科研、制造、生產(chǎn)、物流等環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)群落還有較長(zhǎng)的一段路要走。

本文以廣州碧道為案例，基于宏觀層面上分析研究碧道公共服務(wù)供給模式，但尚缺乏微觀的實(shí)證案例分析，對(duì)碧道具體問題尚需深入研究，如，如何打包策劃收益性與公益性碧道項(xiàng)目，如何制定運(yùn)營制度使碧道公司統(tǒng)籌管理，如何開展碧道捐贈(zèng)、碧道冠名等，有待進(jìn)一步深入研究。