我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整面臨的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化思路

陳 龍

（貴州省農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保股份有限公司，貴州 銅仁 554300）

我國(guó)現(xiàn)行城市行政體制具有雙面效應(yīng)，既給城市帶來(lái)發(fā)展空間，自身又受到行政區(qū)劃的限制，特別是在功能布局設(shè)計(jì)上，暴露出一些缺陷及問(wèn)題。城市行政區(qū)劃屬于城市治理和國(guó)家治理的重要內(nèi)容，若是推進(jìn)城市行政區(qū)劃過(guò)程中調(diào)整不合理、處理不及時(shí)，在一定程度上會(huì)與城市發(fā)展預(yù)期目標(biāo)相背離，無(wú)法充分發(fā)揮出城市治理效能。因此，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況，理論聯(lián)系實(shí)際，因地制宜、科學(xué)治理，化解城市治理困境，拓寬城市發(fā)展邊界及空間。

一、我國(guó)城市行政區(qū)域調(diào)整的重要性和必要性

（一）提升城市經(jīng)濟(jì)地位的需要

在貴州省總體城鎮(zhèn)布局架構(gòu)中，省會(huì)城市處在“開(kāi)”字形腹地，地理位置十分優(yōu)越，在近些年的發(fā)展中，很容易受到用地條件的影響，制約了進(jìn)一步的發(fā)展。由于省會(huì)城市中心城區(qū)的關(guān)鍵作用未曾有效發(fā)揮，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)體量小、帶動(dòng)水平低，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。該城市中心度較低，無(wú)法充分發(fā)揮城市集聚規(guī)模效益，尤其是在多元化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)方面有所限制，隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)腹地被分割的狀況。因此，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城市區(qū)域調(diào)整，優(yōu)化集聚式發(fā)展方式，切實(shí)提高城市功能和地位。

（二）中心城區(qū)空間拓展的需要

我國(guó)城市區(qū)劃調(diào)整符合城市快速發(fā)展背景，為緩解經(jīng)濟(jì)利益與空間約束矛盾的主要手段，不僅跳脫出行政區(qū)劃的體制，擴(kuò)充和拓寬發(fā)展空間，而且能夠有效處理城鄉(xiāng)及周?chē)年P(guān)系，優(yōu)化資源配置，不斷滿足中心城區(qū)空間拓展的需要，促進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)程。貴州省省會(huì)城市中心城區(qū)面積小，用地情況十分緊張，需要根據(jù)實(shí)際情況，集中處理城市用地問(wèn)題，科學(xué)規(guī)劃相關(guān)土地政策，為打破現(xiàn)階段的發(fā)展瓶頸，需要積極學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的城市行政區(qū)劃理念及經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“走出去、引進(jìn)來(lái)”的工作方針，運(yùn)用行政區(qū)劃組合及調(diào)整手段，擴(kuò)大中心城區(qū)規(guī)模，增加生態(tài)環(huán)境容量，提升環(huán)境自凈能力，以更好地處理和解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為城市發(fā)展?fàn)幦「嗟钠鯔C(jī)。

（三）縮小區(qū)域城鄉(xiāng)差距的需要

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，需要重點(diǎn)解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模范圍，使一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，增加市區(qū)經(jīng)濟(jì)體量，這是減小區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差距的現(xiàn)實(shí)途徑。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中明確指出了全面縮小城鄉(xiāng)差距的重要意義，尤其是地形條件復(fù)雜的地方，在實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中困難重重，更應(yīng)在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化城市行政區(qū)劃調(diào)整措施，改變城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，集中緩解就業(yè)安置壓力。該方案具有可行性、合理性。

（四）減輕行政區(qū)經(jīng)濟(jì)制約社會(huì)發(fā)展的需要

在行政區(qū)劃的剛性約束下，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)相對(duì)應(yīng)的概念。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，各級(jí)行政區(qū)將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為硬性指標(biāo)，過(guò)度追求利益最大化，必要時(shí)采取強(qiáng)有力的干預(yù)措施，有著顯著的區(qū)域經(jīng)濟(jì)控制性特征。行政區(qū)劃有了政府更多的監(jiān)管和干預(yù)，阻隔經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系，嚴(yán)重妨礙和制約整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)從行政區(qū)劃調(diào)整入手，真正打破行政壁壘。同時(shí)，城市行政區(qū)劃調(diào)整能消除地方保護(hù)色彩和形式主義，協(xié)調(diào)和簡(jiǎn)化地方政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，這是降低行政管理成本的需要，也是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化構(gòu)建良好環(huán)境的有效舉措。最后，《關(guān)于發(fā)展壯大中心城市的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定城市區(qū)劃調(diào)整應(yīng)賦予更多政治效能，彰顯承東啟西的通道作用，基于整個(gè)交通主軸線，極大地推進(jìn)城市連片發(fā)展，所以區(qū)域發(fā)展定位，應(yīng)滿足行政區(qū)域的需要，結(jié)合擴(kuò)大發(fā)展空間、提升經(jīng)濟(jì)總量等相應(yīng)舉措，促使貴州省在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，其間結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)糾正和調(diào)整行政區(qū)劃，使城市行政區(qū)劃調(diào)整更具科學(xué)性和可靠性。

二、我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整的現(xiàn)實(shí)困境

（一）責(zé)任功能定位弱化，城市居民身份認(rèn)同錯(cuò)誤

我國(guó)的城市行政區(qū)劃調(diào)整，旨在空間定位和責(zé)任劃分，其責(zé)任體系包括轄區(qū)內(nèi)的空間管理權(quán)力及責(zé)任，也含有對(duì)轄區(qū)居民的服務(wù)責(zé)任及義務(wù)。如果行政區(qū)劃調(diào)整后，城市未能及時(shí)為市民轉(zhuǎn)換屬地及身份，會(huì)直接影響到后續(xù)的責(zé)任功能定位。值得注意的是，若是對(duì)城市行政區(qū)劃采取一系列優(yōu)化措施，會(huì)出現(xiàn)“族裔飛地”效應(yīng)，即在固定的行政區(qū)域內(nèi)，存在著與其他居民不同的一小塊區(qū)域，表現(xiàn)為不同的風(fēng)俗民情、飲食習(xí)慣及文化背景等，其形成因素是多方面的，如歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地域等，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的產(chǎn)物。比如，在貴州省區(qū)域內(nèi)，還有一些少數(shù)民族至今仍然保留著與現(xiàn)代化都市不同的身份認(rèn)同，這會(huì)為管理帶來(lái)諸多不便，不利于區(qū)域團(tuán)結(jié)和政令統(tǒng)一。也就是說(shuō)，在城市行政區(qū)劃調(diào)整中，很容易產(chǎn)生“地域鴻溝”，除了社會(huì)、地域、語(yǔ)言、經(jīng)濟(jì)等因素外，發(fā)展不均衡、城市不合理擴(kuò)張，也會(huì)加劇“地域鴻溝”。一些城市的發(fā)展管理部門(mén)為擴(kuò)大城市規(guī)模，往往會(huì)將城市周邊縣（市）納入城市中，此舉雖然提升了整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大了規(guī)模，但從居民角度而言，會(huì)產(chǎn)生很多不適應(yīng)性，更多的則是擔(dān)憂今后的生活規(guī)劃。

（二）組織載體功能受阻，城市管理缺位

從國(guó)家發(fā)展大環(huán)境上考慮，城市行政區(qū)劃調(diào)整是推進(jìn)行政管理，在實(shí)際調(diào)整和處理過(guò)程中極易引發(fā)一些矛盾和問(wèn)題，甚至制約城市管理及發(fā)展?！绑w制摩擦”問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是城市行政區(qū)劃管理缺陷，多為“市”與“市轄區(qū)”兩者之間的體制摩擦?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中確立了市轄區(qū)的概念及內(nèi)涵，實(shí)施和執(zhí)行一級(jí)行政建制也是我國(guó)城市的重要組成部分，在城市管理方面，負(fù)責(zé)城市部分工作。需要注意的是，市轄區(qū)與縣和縣級(jí)市的權(quán)力上，前者完整性不足，缺乏獨(dú)立的管理系統(tǒng)，無(wú)法直接管轄和治理轄區(qū)范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，當(dāng)前的縣（市）改區(qū)工作，表明縣和縣級(jí)市不再具有管理職能和決策權(quán)力，而是上升到市一級(jí)，市轄區(qū)也是如此。這樣一來(lái)，很容易出現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)象，市轄區(qū)的重大事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)市一級(jí)審批，實(shí)際執(zhí)行卻是區(qū)一級(jí)主體，難免會(huì)產(chǎn)生“爭(zhēng)利讓責(zé)”的尷尬局面，使得城市區(qū)劃無(wú)法提高城市管理效率，無(wú)法充分發(fā)揮政治效能，反而進(jìn)一步掣肘城市管理。比如，“插花地”類(lèi)型是特殊時(shí)期形成的經(jīng)界不正或者是縱橫交錯(cuò)的現(xiàn)象，主要有“飛地”和“犬牙”兩種形式，這對(duì)城市管理帶來(lái)滯后性影響，會(huì)浪費(fèi)大量的人力物力，加劇城市管理難度升級(jí)。

（三）產(chǎn)權(quán)界定功能突出，城市發(fā)展受限

在城市發(fā)展過(guò)程中，行政區(qū)劃是一種邊界標(biāo)志，也代表責(zé)任及權(quán)力邊界，需要合理規(guī)劃邊界，注重轄區(qū)內(nèi)資源的公平分配利用，實(shí)際行政區(qū)劃中，無(wú)法優(yōu)化所有資源，凝聚發(fā)展合力，使得城市產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題尤為突出。其間受土地因素的影響，距離主城區(qū)較近的區(qū)域會(huì)優(yōu)先發(fā)展，反之與主城區(qū)較遠(yuǎn)的區(qū)域發(fā)展緩慢，為追求更多的經(jīng)濟(jì)效益，城市發(fā)展部門(mén)會(huì)將污染系數(shù)大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或安置在偏遠(yuǎn)區(qū)域，在一定程度上進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距?！凹傩猿鞘谢爆F(xiàn)象在城市區(qū)劃調(diào)整中比較常見(jiàn)，即為將規(guī)模的農(nóng)村土地納入城市體系中，大部分農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，表面上城市化程度大幅度提高，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，未能給城市化發(fā)展及廣大農(nóng)民帶來(lái)好處。尤其是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，失去原有農(nóng)民身份的優(yōu)惠政策，若是市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼不及時(shí)，會(huì)引發(fā)一系列人口矛盾及問(wèn)題。

（四）跨界公共事務(wù)治理面臨困境，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象突出

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下，城市群不斷發(fā)展壯大，城市群的形成與擴(kuò)張，在一定程度上加大了跨界事務(wù)治理難度，各個(gè)城市之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)非常頻繁和密切，期間會(huì)產(chǎn)生諸多跨界公共問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境、土地資源浪費(fèi)、水污染等，且這些問(wèn)題在貴州省治理發(fā)展中比較突出。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃方面，若是公共服務(wù)落差較大，會(huì)加劇人力及資源成本，且會(huì)涉及多個(gè)行政主體的城市管理。而且“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象尤為突出，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，除了市場(chǎng)機(jī)制外，還存在很多非市場(chǎng)因素，加劇異質(zhì)性，逐漸演變?yōu)樾姓^(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊耦合體，表現(xiàn)為地方政府的職能落后、行政手段不創(chuàng)新，政府部門(mén)過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其在發(fā)展中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

三、我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化思路及建議

（一）創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是一種以市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)將城市行政區(qū)劃調(diào)整為兩端的有效方式，使之成為一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的基本類(lèi)型如下頁(yè)圖1所示。貴州省應(yīng)根據(jù)我國(guó)各種形勢(shì)及政策，從實(shí)際情況出發(fā)，準(zhǔn)確定位行政區(qū)劃調(diào)整助推區(qū)域協(xié)同的切入點(diǎn)，堅(jiān)定支持貴州省省會(huì)城市做優(yōu)做強(qiáng)，依托其改革發(fā)展路徑，致力于創(chuàng)建一套長(zhǎng)久高效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城市群發(fā)展，著力解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化和發(fā)展不均衡的矛盾及問(wèn)題。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜和分類(lèi)指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)和分析各區(qū)域發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)難題，采取更具針對(duì)性的改進(jìn)策略，注重系統(tǒng)思維和區(qū)域視角。對(duì)于市轄區(qū)面積較大、中心城區(qū)強(qiáng)度大的城市，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，逐漸推動(dòng)規(guī)模收縮，以結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)優(yōu)化方式，深化行政區(qū)劃和行政體制的創(chuàng)新改革。針對(duì)中小城市應(yīng)制定科學(xué)合理的措施，突出并強(qiáng)調(diào)空間與體制的結(jié)合，切忌打造“單一城”，應(yīng)朝著“城市群”方向邁進(jìn)，從“單一層級(jí)改革”朝著“結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化”的方向轉(zhuǎn)變。此外，還要兼顧我國(guó)城市的兩端，在保持梯級(jí)格局的基礎(chǔ)上，在城市群系統(tǒng)中充分發(fā)揮良性互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而推進(jìn)形成城市行政區(qū)域劃中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

圖1 區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的基本類(lèi)型

（二）以城市行政區(qū)劃調(diào)整和分區(qū)治理為調(diào)控手段

貴州省省會(huì)城市發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，將行政區(qū)劃作為一種調(diào)控手段應(yīng)用，結(jié)合分區(qū)治理措施，協(xié)調(diào)人口集聚和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出問(wèn)題。也就是說(shuō)，應(yīng)根據(jù)本地城市的基本條件，以及自然、人文及社會(huì)等因素，推進(jìn)城市空間治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，豐富并提升相應(yīng)的內(nèi)涵功能，進(jìn)而發(fā)揮城市自然資源的優(yōu)勢(shì)，集成人力資本積累和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，最大化地優(yōu)化配置，賦予更多功能定位及效用，保障城市整體效率不斷提升。由于城市市轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激烈，切忌一味地注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長(zhǎng)，而是應(yīng)兼顧城市發(fā)展短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過(guò)政策調(diào)整的方式，使轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)保持在合理程度。

（三）整合產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整是一把“雙刃劍”，在貴州省省會(huì)城市中體現(xiàn)得較為明顯，因該市競(jìng)爭(zhēng)力總體不強(qiáng)，從同城化視角來(lái)看，需要擺脫對(duì)行政區(qū)劃的限制，充分認(rèn)知其積極作用，整合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件及地理優(yōu)勢(shì)，根據(jù)其歷史文化淵源，為區(qū)域合作創(chuàng)造有利條件，最大化地提升經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度。貴州省在原有的發(fā)展基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行充分的整合，徹底打破行政區(qū)域邊界的沖擊和影響，利用該地大環(huán)境因素，切實(shí)體現(xiàn)各地優(yōu)勢(shì)。例如，貴州省省會(huì)城市在城市區(qū)劃工作中，實(shí)施的調(diào)整措施具體為撤銷(xiāo)若干縣設(shè)區(qū)，其間推進(jìn)同城化，定位市區(qū)發(fā)展軸線，逐步建立起一套豐富完善的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的推廣實(shí)施，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)分析和調(diào)研，表明貴州省省會(huì)城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升，通過(guò)采取安置就業(yè)、擴(kuò)大社會(huì)崗位等一系列舉措，很好地解決了城鄉(xiāng)矛盾及問(wèn)題，也為今后的發(fā)展奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。因此，應(yīng)科學(xué)劃定城市發(fā)展邊界，在對(duì)城市空間的處理上，并不是城市規(guī)模越大越好，而是綜合分析轄區(qū)面積、人口數(shù)量等要素，在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上逐步提升擴(kuò)張性，使有限資源不再拘泥于城市中心，而是轉(zhuǎn)移到中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

總之，我國(guó)城市區(qū)劃調(diào)整在積極推進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，也會(huì)引發(fā)一些負(fù)面效應(yīng)，對(duì)此應(yīng)立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，探索新的發(fā)展策略和管理布局，積極發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。