治理視域下江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策研究綜述

羅 歡，吳曉寅

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

老年人口的快速增加導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)不斷加重，同時(shí)“反哺式”家庭養(yǎng)老的功能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型逐漸弱化，使老年人對(duì)于家庭外部社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加，政府亟須一種經(jīng)濟(jì)有效的養(yǎng)老方式來(lái)應(yīng)對(duì)老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題，社區(qū)養(yǎng)老由此誕生。近年來(lái)，隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的改變，社區(qū)養(yǎng)老的形式與內(nèi)容由單一走向多元。

一、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策出臺(tái)概況

選取的政策文本來(lái)源于江蘇省人民政府辦公廳、民政廳（局）、人力資源和社會(huì)保障廳（局）、財(cái)政廳（局）、老齡工作委員會(huì)辦公室等的官方網(wǎng)站，同時(shí)通過(guò)訪問(wèn)如白鹿智庫(kù)等政策大數(shù)據(jù)平臺(tái)加以補(bǔ)充。在明確社區(qū)養(yǎng)老的概念的基礎(chǔ)上，先以“養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務(wù)”等與社區(qū)養(yǎng)老直接相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，由于老齡事業(yè)發(fā)展對(duì)社區(qū)養(yǎng)老有重要影響，許多有關(guān)老年人的政策對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老也有所涉及，因此又以“老年人”“老齡”“為老”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。初次檢索所得相關(guān)政策文件有200余個(gè)，為保證所選政策樣本的準(zhǔn)確性、代表性，在政策內(nèi)容上要求所選政策內(nèi)容明確提及社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)措施，剔除泛指社區(qū)養(yǎng)老的政策文獻(xiàn)。政策類(lèi)型上選擇以法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、意見(jiàn)等為主的規(guī)范性文件。截至2019年12月31日，共梳理有效政策文獻(xiàn)樣本20份。

從政策出臺(tái)時(shí)間來(lái)看，江蘇省2004—2012年期間只出現(xiàn)了4項(xiàng)有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策，于2013年起，每一年都會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策，具有連續(xù)性，并于2017—2018年到達(dá)頂峰。就政策發(fā)布頻次來(lái)說(shuō)，江蘇省政府起初沒(méi)有重視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)工作，在2004—2012年的九年間，僅發(fā)布相關(guān)政策4項(xiàng)。于2013年起，政府轉(zhuǎn)變對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的態(tài)度，并自2016年起加速對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)。

從發(fā)文單位來(lái)看，江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策共計(jì)20份，其中19份由江蘇省人民政府發(fā)出，1份由江蘇省老齡工作委員會(huì)發(fā)出。省政府的發(fā)文數(shù)量占政策總量的95%，可以看出，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)過(guò)程中占據(jù)絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，但民政局、老齡辦等協(xié)同部門(mén)的作用相對(duì)缺失。

從文種來(lái)看，江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策以意見(jiàn)（65%）為主，規(guī)劃占20%，通知占15%。以意見(jiàn)、通知為主的政策可以起到一定的引導(dǎo)作用，但規(guī)制性的法律規(guī)章的完全缺失，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐面臨無(wú)法可依的局面。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策分析框架與研究工具

政策工具不僅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，也是進(jìn)行政策分析的重要工具。羅斯韋爾和澤貝爾德則將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三類(lèi)。借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類(lèi)法以及國(guó)內(nèi)已有的對(duì)于養(yǎng)老政策的研究成果，將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三個(gè)維度（X維度）。供給型政策主要表現(xiàn)為對(duì)政策社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的直接推動(dòng)力，即政府通過(guò)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、資金、人才等要素的供給，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展與進(jìn)步。

環(huán)境型政策工具是間接性推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老的政策，即政府通過(guò)金融稅收、法律規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃等政策優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宏觀環(huán)境。

需求型政策工具包括政府購(gòu)買(mǎi)、外包等措施，刺激老年人的被服務(wù)需求，減少社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)中的不確定性，以拉動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)與利用。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容維度（Y維度）的構(gòu)建參照《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等老齡事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性政策，根據(jù)各個(gè)階段的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展目標(biāo)及任務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容劃分為生活照料、醫(yī)療護(hù)理、安全保障、精神慰藉與社會(huì)參與五個(gè)方面。綜合兩個(gè)維度的特征，建立江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策二維分析框架。

在構(gòu)建完成二維分析框架的基礎(chǔ)上，將政策文本的具體條款作為分析單元，按照序號(hào)—具體條款—具體章節(jié)進(jìn)行編碼，并將內(nèi)容分析單元?dú)w入相應(yīng)的框架類(lèi)目中，可以得到社區(qū)養(yǎng)老政策的二維分析圖。

三、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策特征分析

江蘇省政策編碼數(shù)量共206項(xiàng)，如表1所示。從政策工具分布圖來(lái)看，在江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策中，供給型政策工具占據(jù)政策工具總量的絕大多數(shù)，其中又以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策工具占絕對(duì)主導(dǎo)，金融稅收措施缺位。供給型政策工具是一種直接推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的政策工具，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是其中最容易完成的量化指標(biāo)，因此政府采用這種方式推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)無(wú)可厚非，但是在推進(jìn)的過(guò)程中，在完成“量”的目標(biāo)后，其“質(zhì)”的方面是否能符合老年人的真實(shí)需要，需要進(jìn)一步的思考。

表1 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策工具分布表

江蘇省趨向于采取供給型的政策推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，供給型政策占政策總量的75.73%，在供給型政策中，更青睞于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。環(huán)境型政策（21.84%）中大多是策略性措施政策，占比75.56%，需求型政策較少，僅占2.42%，并集中于政府采購(gòu)（100%），外包及貿(mào)易管制并未涉及。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容方面，以生活照料（50%）為主，醫(yī)療護(hù)理（19.42%）、安全保障（16.5%）為輔，精神慰藉（7.77%）及社會(huì)參與（6.31%）則有所欠缺。這說(shuō)明現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老是圍繞社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)部分展開(kāi)的，其主要手段是推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的硬件設(shè)施建設(shè)，以推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)整體發(fā)展，對(duì)于社會(huì)參與、精神慰藉以及安全保障等領(lǐng)域略有涉及，但目前所占比例不大，不是現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的主要推動(dòng)力量。

四、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)養(yǎng)老金融稅收型政策不足

經(jīng)濟(jì)因素制約著社區(qū)服務(wù)組織的良性發(fā)展，稅收減免和利率優(yōu)惠等金融措施是影響社區(qū)養(yǎng)老組織發(fā)展的重要因素，若不能為這些組織提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，其也很難為社區(qū)老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在已有的20份江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策文本中，僅有4份提到有關(guān)政府采購(gòu)方面的政策，外包和金融管制政策則處于缺位狀態(tài)。金融稅收相對(duì)缺失相對(duì)不足，這也會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面成為社區(qū)養(yǎng)老的難題。

（二）缺少對(duì)社區(qū)養(yǎng)老資源的充分利用

需求型社區(qū)養(yǎng)老政策的只要目的是釋放老年人對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的需求，就目前江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，政府提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及設(shè)施很多，但利用率卻很低，如何刺激老年人對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的需求，強(qiáng)化老年人社區(qū)養(yǎng)老的意識(shí)，是下一階段的主要任務(wù)，而加強(qiáng)需求型政策工具的使用，是刺激老年人需求的最好方式。

（三）社區(qū)養(yǎng)老的心理照料相對(duì)不足

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容方面，江蘇省以老年人在社區(qū)中的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”建設(shè)為主要目標(biāo)，圍繞生活照料以及醫(yī)療護(hù)理為老年人提供服務(wù)。江蘇省的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大多集中在生活照料方面，其次是醫(yī)療護(hù)理和安全保障環(huán)節(jié)，在生活照料及醫(yī)療護(hù)理方面的政策傾斜最為顯著，其都以供給型政策工具以及環(huán)境型政策工具為主。江蘇省為實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老生活照料、醫(yī)療護(hù)理目標(biāo)而使用的政策工具共156項(xiàng)。由于社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施全面建設(shè)始于近幾年，設(shè)施安全保障功能較強(qiáng)，因此政策對(duì)于安全保障方面顧及較少，但仍保持持續(xù)推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。精神慰藉及社會(huì)參與方面的政策工具運(yùn)用較少，除了生活照料中有5次需求型政策工具出現(xiàn)外，沒(méi)有需求型社會(huì)參與、精神慰藉、安全保障及醫(yī)療護(hù)理的內(nèi)容出現(xiàn)。現(xiàn)階段的社區(qū)養(yǎng)老政策是圍繞社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)展開(kāi)的，其主要目的是保障老年人在社區(qū)中的基本生活。換言之，重視老年人的生理需求，對(duì)老年人的心理需求關(guān)注較少。

（四）社區(qū)養(yǎng)老政策聯(lián)動(dòng)存在信息壁壘

江蘇省已初步形成以醫(yī)療護(hù)理為主，兼顧老年人安全保障及精神慰藉的社區(qū)養(yǎng)老模式，在長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中，已逐步建立醫(yī)療保險(xiǎn)異地結(jié)算機(jī)制，但在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化過(guò)程中，卻難以形成協(xié)同機(jī)制，主要表現(xiàn)在各地政策聯(lián)動(dòng)水平低、服務(wù)聯(lián)網(wǎng)存在信息壁壘。

五、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)化措施

（一）著重專(zhuān)業(yè)人員培養(yǎng)，走高質(zhì)量發(fā)展道路

江蘇省是教育強(qiáng)省，可著重于解決社區(qū)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人員短缺問(wèn)題，加大專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)力度，有利于社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。為社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其次，在人員隊(duì)伍穩(wěn)定的基礎(chǔ)上加大科學(xué)技術(shù)支持及資金投入，如建立人才隊(duì)伍信息交流系統(tǒng)、開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)論壇、建設(shè)長(zhǎng)三角地區(qū)示范性社區(qū)照料中心等，以促進(jìn)互學(xué)互鑒。最后，專(zhuān)業(yè)社區(qū)養(yǎng)老隊(duì)伍以小組的形式，對(duì)各省市的社區(qū)照料中心（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行督察、矯正，以期提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老心理關(guān)懷建設(shè)

隨著社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，對(duì)于老年人安全保障方面的關(guān)注有所加強(qiáng)，這也與建設(shè)“平安社區(qū)”的目標(biāo)相吻合。精神慰藉以及社會(huì)參與是老年人能夠從“老有所養(yǎng)”向“老有所依”轉(zhuǎn)變的重要因素，亟須政府進(jìn)一步加大這兩個(gè)方面的政策力度。

（三）落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織主體責(zé)任，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織是養(yǎng)老服務(wù)政策的直接實(shí)施者，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈中發(fā)揮著重要的橋梁作用：落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的主體責(zé)任。首先，要使其有法可依，政府需要建立健全相關(guān)法律規(guī)章；其次，在服務(wù)的遞送過(guò)程中，要強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織的治理意識(shí)；最后，加強(qiáng)需求型政策工具的使用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織利益，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、外包等形式，以促進(jìn)其良性發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌布局社區(qū)養(yǎng)老空間，共享社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源

根據(jù)老年人的活動(dòng)路徑分區(qū)域合理布點(diǎn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，提升省內(nèi)各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)便利化水平。目前，省內(nèi)人口流動(dòng)大，存在異地養(yǎng)老的需求，但是在異地醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)結(jié)算、養(yǎng)老補(bǔ)貼等方面仍存在一定阻礙。省內(nèi)需要加強(qiáng)政策協(xié)作與資源整合，建立老年人信息共享系統(tǒng)，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)保障及服務(wù)體系，依托科學(xué)技術(shù)支持，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源覆蓋范圍，共享高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)，打造區(qū)域化高品質(zhì)“智慧養(yǎng)老社區(qū)”。

結(jié)語(yǔ)

江蘇省社區(qū)養(yǎng)老的建設(shè)仍處于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施階段，從現(xiàn)有政策看，省內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建構(gòu)完備，但是，對(duì)于老年人在社區(qū)養(yǎng)老過(guò)程中的精神慰藉以及社會(huì)參與問(wèn)題關(guān)注較少。安全保障、精神慰藉以及社會(huì)參與也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中極為重要的組成部分，根據(jù)馬斯洛需要層次理論，在人的基本生理需要得到滿足以后，人會(huì)產(chǎn)生更高層次的需要，如情感方面的需要、尊重的需要。而這些高層次的需要僅僅依靠生活照料和醫(yī)療護(hù)理是無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的。在老年人生活照料及醫(yī)療護(hù)理方面得到滿足的情況下，如何使老年人的高層次需求在一定程度上得到滿足，是未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，也是判斷社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。另外，高質(zhì)量的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)源于高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，江蘇省可以結(jié)合自身教育優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)與培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人員，使社區(qū)養(yǎng)老獲得更好的發(fā)展。