政策工具視角下中國公共機構節(jié)能政策研究
——基于2008—2022年中央政策文本的量化分析

伍如昕，郎玉函

(中南大學 公共管理學院, 湖南 長沙 410075)

一、引言

目前，我國正面臨著以煤炭為首的能源資源供應緊張的局面。為扭轉這一局面，政府制定和實施了多項節(jié)能降耗政策，如下達“能耗雙控”指標任務,自2021年9月份以來部分省份甚至開始采取“拉閘限電”舉措來緩解能源供應壓力，這反映出我國低碳節(jié)能轉型發(fā)展已刻不容緩。“十四五”是碳達峰的關鍵期，在2021年中央財經委員會第九次會議上，習近平總書記強調:“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標?！痹谖覈?，公共機構處于能源消費端，碳排放總量大且覆蓋面廣，涵蓋黨政機關、學校、醫(yī)院、大型場館等多種類型，對社會的示范引領和輻射帶動作用強，在以點帶面助推全社會低碳節(jié)能發(fā)展和綠色轉型方面責任重大。因此，“十四五”時期也是公共機構節(jié)能降碳的攻堅期和窗口期，作為綠色變革的一個系統(tǒng)性重點領域[1]，公共機構應抓住機遇，主動選擇、應用和創(chuàng)新各類節(jié)能政策工具，協同推進節(jié)能降碳，為生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展做出更大貢獻。因此，推進公共機構低碳節(jié)能、綠色發(fā)展已成為公共管理和公共政策重點關注的領域。

政策工具的選擇和設計是政府實現政策目標的關鍵環(huán)節(jié)，也是政策有效執(zhí)行的媒介[2]。當前，關于公共機構節(jié)能問題的研究，以相關部門的經驗總結為主，理論成果缺乏，也尚未見有研究從政策工具視角考察公共機構節(jié)能問題。因此，在現實的緊迫性和理論研究尚不充分的條件下，對公共機構節(jié)能政策工具進行研究具有重要的理論和現實意義，其不僅能夠從政策工具視角豐富公共機構節(jié)能領域的理論成果，更能夠為新時期公共機構節(jié)能政策制定和實施提供參考和支撐。

因此，本研究以2008年《公共機構節(jié)能條例》(以下簡稱《條例》)的頒布為研究起點，對該節(jié)點及此后頒布的公共機構節(jié)能政策文本進行量化分析，嘗試回答如下問題：第一，公共機構節(jié)能政策工具有哪些基本類型？第二，公共機構如何運用政策工具對公共機構節(jié)能問題進行有效的管理控制？第三，公共機構節(jié)能政策工具在使用上是否存在階段性特征？上述問題的回答，有利于我們科學和系統(tǒng)地把握我國公共機構節(jié)能政策工具的運用現狀，進而提出優(yōu)化建議，推動我國公共機構低碳發(fā)展邁上新臺階。

二、理論基礎和分析框架

(一)政策工具類型學理論

政策工具理論是公共管理與政策科學領域的重要理論機制[3]，是指在一定的政策環(huán)境下，為實現特定的政策目標而采取的一系列具有可操作性的措施、行動、策略、機制等手段[4]，其研究初衷是考察個人或公共組織通過什么樣的方式和途徑有目的地影響和作用于社會進步[5]。當前，關于政策工具的研究已經形成了豐富的成果?；谖覀兊难芯磕康?，本研究著重考察政策工具的類型劃分。對于政策工具類型的研究，最早可以追溯到1964年荷蘭經濟學家科臣，他整理出了64種一般化的工具，但并未進行系統(tǒng)化分類[6]。國內外學者對工具識別和分類研究都十分熱衷，幾乎每個學者都有一套自己的工具箱[7]，因此在政策工具的分類研究上取得了豐富成果。

當前，學界應用較廣、較具有代表性的政策工具分類方法當屬豪里特和拉米希[8]的劃分，他們先列舉出了最常見的10種政策工具，然后將這些政策工具按照有無強制性、政府介入程度高低劃分成自愿性、混合性和強制性工具3類。在Mukherjee的最新研究中，為了提升政策設計的有效性，他特意強調政策工具微觀層面和中觀層面的組合，并將政策工具劃分為實質性和程序性兩類，實質性工具主要指能夠對公共產品和服務的生產、消費和分配活動產生直接影響的工具；程序性工具則是被設想為側重于影響政府自身與決策過程相關的內部行動[9]。而在政策工具研究最為系統(tǒng)和深入的環(huán)境保護領域[5]，研究者一般以市場失靈和政策失靈及其所引發(fā)的問題作為起點,討論應對環(huán)境領域的非競爭市場、外部性、公共產品、信息不對稱等情形的政策工具[3]，并且對工具類型進行了不同的劃分。世界銀行在1997年將生態(tài)環(huán)境政策工具分為環(huán)境管制、創(chuàng)建市場、利用市場和公眾參與四大類(1)《世界銀行1997年度報告》，1997。；B?cher在嘗試構建一個新的環(huán)境政策工具選擇的理論框架時，將有關環(huán)境政治和環(huán)境政策工具的公共話語分為專業(yè)科學話語和帶有政治色彩的公共話語兩類，并據此進行政策工具的劃分[10]。例如，關于環(huán)境政策工具的有效性和效率論述的專業(yè)科學話語屬于經濟工具，而關于放松管制一般論述的公共話語則代表管制類工具；還有學者認為環(huán)境管理中存在命令—控制型和經濟型兩種基本手段[11]；Xie等在研究不同的監(jiān)管手段對我國綠色生產率的影響時，將政策工具劃分為命令控制型、市場激勵型和非正式型三類[12]；Shen等運用閾值模型研究不同類型環(huán)境規(guī)制對工業(yè)部門環(huán)境全要素生產率的影響時，將環(huán)境政策工具分為命令控制型、市場激勵型和公眾參與型[13]；張坤民等按照強制程度標準將中國環(huán)境政策常用手段劃分為四類:命令—控制手段、市場經濟手段、自愿行動和公眾參與[14]；同樣依據強制程度標準，夏翠珍等將環(huán)境治理中的生態(tài)治理工具劃分為強制型、混合型和自愿型三大類[15]；趙新峰等則結合我國區(qū)域大氣污染治理實踐,劃分了管制型、市場型和自愿型三大類政策工具，其中“市場型政策工具”還可細化為“利用市場”和“創(chuàng)建市場”兩個子類[16]；甘黎黎也根據我國的環(huán)境保護實踐，將環(huán)境治理政策工具劃分為規(guī)制性、市場性和自愿性3種[17]。

通過文獻研究，我們發(fā)現“強制程度”是劃分環(huán)境政策工具類別的一個首選指標[18]。節(jié)能政策是環(huán)境保護的一個重要研究領域，在我國大力倡導“碳達峰、碳中和”的背景下，公共機構作為國家各項事業(yè)的“排頭兵”，雖然各部門在實踐中努力推廣節(jié)能低碳舉措，卻尚未見有研究從理論層面對我國節(jié)能舉措進行系統(tǒng)化的梳理和劃分，這使得現有研究既不能為公共機構在我國綠色轉型發(fā)展中發(fā)揮示范引領作用提供理論支撐，也不能滿足全社會綠色低碳發(fā)展的現實需要。因此，未來研究亟需彌補公共機構節(jié)能政策工具理論研究不足的局面，立足中國國情，對其類型劃分和運用現狀做進一步的探討和研究。

(二)公共機構節(jié)能政策工具XYZ分析框架

圍繞本文要回答的3個問題，研究將公共機構節(jié)能政策工具類型作為X維度；將節(jié)能政策工具控制過程作為Y維度；將政策發(fā)展階段作為Z維度，構建起公共機構節(jié)能政策的三維分析框架，嘗試勾勒出2008年以來中國公共機構節(jié)能政策工具的使用圖景，分析框架如圖1所示。

圖1 公共機構節(jié)能政策的三維分析框架

1.X維度：政策工具類型

基于文獻分析，我們發(fā)現政府介入程度或強制程度是眾多組織、個人劃分環(huán)境領域政策工具的重要標準[10]。因此本研究對公共機構節(jié)能政策工具的劃分也使用該標準，將公共機構節(jié)能政策工具劃分為強制性、混合性和自愿性節(jié)能政策工具三類。

(1)強制性節(jié)能政策工具。強制性政策工具，主要是指國家的節(jié)能管理機構和相關政府部門通過規(guī)劃、管制和禁止等行政手段和以政府公共財政為支撐推行的一系列幫助組織和個人達到最優(yōu)效率的方法和手段。Mohr的研究表明，如果政府采用強制型環(huán)境政策工具，設定技術標準，可以實現污染的減少與生產率的提高[19]。強制性政策工具多以法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、行動計劃、行業(yè)標準、禁止條例等政策形式出現。

(2)混合性節(jié)能政策工具。混合性政策工具介于強制性政策工具和自愿性政策工具之間，既有一定程度的政府干預又有市場機制的特征，利用市場經濟信號或創(chuàng)建新的市場達到節(jié)能目標。常見的混合性節(jié)能政策工具手段多樣，如財政補貼高效照明產品推廣、對大力發(fā)展節(jié)能技術的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠并進行政府采購、碳排放交易、節(jié)能培訓班、節(jié)能基礎設施改造等。

(3)自愿性節(jié)能政策工具。自愿性節(jié)能政策工具主要指政府介入程度較低或完全民間自發(fā)的一些節(jié)能行為和方式。與前兩類政策工具不同，這一類政策工具主要是建立在被規(guī)制者自愿基礎上的，一般不具有強制性的執(zhí)行要求，但具有一定的政府導向性，屬于道德勸告性質。在節(jié)能環(huán)保領域，通常表現為政府的一些宣傳活動和自愿協議，比如公共機構節(jié)能宣傳周、節(jié)能科普展、評比表彰節(jié)能單位、簽署綠色出行倡議書等。

2.Y維度：控制過程

僅對基本政策工具進行類型分析不能完全展示不同政策工具選擇使用所體現的政府行為特點[2]。因此，本研究引入了Y維度，在這一維度我們將節(jié)能看做目標事件，探索圍繞這一目標的事件達成，政府在事前、事中、事后控制過程中政策工具選用的特點。節(jié)能事件的事前控制主要是指政府為達成這一目標所采取的預防性手段和措施，如節(jié)能標準制定、技術推廣、節(jié)能宣傳教育活動等，從而將能耗一開始就控制在較低水平上，降低事后整治的成本。節(jié)能事件的事中控制，即是在機構的運行過程中進行實時的監(jiān)督檢查、指揮指導，如年度信息報送、油耗統(tǒng)計、公共機構節(jié)約能源資源工作評估等，方便及時掌握各機構的能耗信息，采取靈活多變的措施實現節(jié)能降耗目標。節(jié)能事件的事后控制是指在掌握各機構節(jié)能基本情況后所采取的措施，即根據收集到的節(jié)能信息對各機構予以反饋，并進行結果通報、原因分析、獎懲認定、經驗總結，最常見的如節(jié)能減排先進集體和個人認定、節(jié)約型示范單位認定等。這一維度下的研究，主要著力于政策工具應用的過程分析，考察在某一特定事件的不同進展階段政策工具的選擇和配置。

3.Z維度：政策發(fā)展階段

政策工具的選擇和使用隨著外部政策環(huán)境的變化而變化[2]。自《條例》頒布以來，中國公共機構節(jié)能政策體系已經歷了十多年的發(fā)展變化。因此，為了更加清晰地展現我國公共機構節(jié)能政策工具使用的變化情況，剖析不同政策發(fā)展階段政策工具使用的差異性，研究設置Z維度，以期通過對政策發(fā)展階段的劃分來展現公共機構節(jié)能政策工具的使用全貌。

三、公共機構節(jié)能政策工具文本分析

(一)數據來源與研究方法

本文以2008—2022年(2)政策收集截止到2022年3月35日。中國發(fā)布的有關公共機構節(jié)能的中央政策、法規(guī)、工作文件及通知為研究對象，從北大法寶以及各中央政府相關門戶網站收集和篩選2008—2022年國家出臺的公共機構節(jié)能政策文本。為保證研究的效度，研究按照以下原則將搜集后的政策文件進行人工過濾及整理篩除：一是發(fā)文部門級別，即發(fā)文機構為中央政府及其各組成部門出臺的具有全國性效力的政策文件，地方政府的公共機構節(jié)能文件多是中央意見反映，內容重復且數量龐大分散，難以確定統(tǒng)計邊界，因此不予考慮；二是政策文件具有針對性，標題和內容需與公共機構節(jié)能密切相關，與節(jié)能相關但與公共機構領域節(jié)能無關的政策文件不在我們考慮范圍內；三是政策類型的廣泛性要求，除了具有宏觀指導性的法律規(guī)章外，能體現出政府政策工具運用的規(guī)劃、計劃、通知、公告、措施、指導意見、辦法等文件也納入統(tǒng)計范圍，剔除重復政策和在其他政策文本中已體現或不適用的政策文本。遵循以上篩選原則，最終梳理出有效政策文本310份，如表1所示。

在確定所要分析的政策文本后，研究對政策文本的內容進行梳理，并按照“強制程度”標準對當前我國常用的節(jié)能政策工具進行分類，為后續(xù)內容分析和編碼奠定基礎，具體工具內容如表2所示。

表1 公共機構節(jié)能政策文本(部分)

表2 中國目前常用節(jié)能政策工具及其分類

由于公共機構節(jié)能政策工具形式多樣、內容豐富且關聯部門眾多，因此本研究同時使用內容分析法和社會網絡分析法進行研究。內容分析法關注政策文本的內容特征，能夠以客觀態(tài)度處理和分析大量且時期較長的數據，將文本內容轉化為量化、可視的表現形式[20]。本文將運用該方法對公共機構節(jié)能政策文本的關鍵詞進行提取，并以此為依據進行政策工具分類和使用情況分析。社會網絡分析關注網絡內部行動者之間的關系結構和密切程度，以矩陣和圖式對網絡內社會成員之間的社會關系進行直觀靈活和量化的表現[21]。本文運用社會網絡分析法對公共機構節(jié)能政策工具使用主體間的關系進行探討，發(fā)現核心主體和邊緣主體，并量化其內在的合作關系。

為方便分析，我們在建立政策文本數據庫的基礎上，將法律法規(guī)類文本按照“政策編號—條款編號—內容編號”的形式進行編碼，對通知類的政策文本則進行逐行編碼。具體而言，首先將文本語義作為三級編碼參考點，再據此提煉出關鍵詞作為二級編碼參考點，然后根據已建立的三維框架將其歸入所屬大類。為盡可能避免編碼結果的主觀性，所有政策文本由4位研究生共同進行分析，編碼的一致性比例達到80%，并最終形成了基于政策工具的公共機構節(jié)能政策文本的內容分析編碼表。部分編碼表內容如表3所示。

表3 中央層面公共機構節(jié)能政策文本內容分析單元編碼表(部分)

(二)政策文本量化分析

1.政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段分析

研究先從政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段3個維度對我國公共機構節(jié)能政策進行從單維、雙維到三維的遞進式交互分析和考察。

(1)政策工具類型單維分析

在建立政策文本內容分析單元編碼的基礎上，研究對公共機構節(jié)能政策文本中政策工具的使用情況進行了頻次統(tǒng)計，結果如表4所示。

從整體來看，中國公共機構節(jié)能形成了強制性、混合性和自愿性政策工具相結合的政策工具體系。其中，強制性政策工具是我國公共機構最為偏好使用的工具類型，占比46.25%；混合性和自愿性政策工具在實際中的運用頻率相差無幾，分別占比25.48%和28.27%。這也表明當前公共機構節(jié)能工作的開展主要依賴于一些強制性的措施，對市場力量的運用和對公共機構節(jié)能意識的培養(yǎng)還有很大的發(fā)展空間。

表4 公共機構節(jié)能政策工具使用頻次和比重分布統(tǒng)計結果

具體而言，政策工具類型維度中，從310份政策文本中獲取的1 146個節(jié)點共涉及26種具體的工具類別。強制性節(jié)能政策工具類型豐富且使用頻率最高，包括9種具體的工具，涉及規(guī)劃制定、執(zhí)行、落實和監(jiān)督的方方面面。其中，節(jié)能工作監(jiān)督管理、組織領導落實和制度完善是使用頻率最高的3種強制性政策工具，這反映出當前我國主要依靠具有較高強制性的方式來推進公共機構節(jié)能。中國正處于碳達峰、碳中和的關鍵期，面臨著節(jié)能降碳的巨大壓力，強制性政策工具因其高效率、高約束性和低成本的特點，適合在特殊時期快速自上而下的促進政策擴散。因此，高頻率的運用強制性節(jié)能政策工具是符合中國國情的現實選擇。

在混合性節(jié)能政策工具中，節(jié)能產品和技術的征集推廣、節(jié)能改造、節(jié)能培訓和財稅補貼是較為常用的手段，出現頻率均在10%以上。結合其他混合性政策工具的內容，可以看出不同于強制性工具類別的多樣性，混合性政策工具在運用上遵循簡單的線性邏輯，即通過市場征集節(jié)能產品和技術后在公共機構內部進行推廣，然后在有需求的機構進行節(jié)能改造，如辦公區(qū)更換高效照明產品、單位食堂安裝節(jié)水型洗菜機等，改造過程中國家給予財政支持，改造完成或在其他新制度規(guī)定發(fā)布后及時召開培訓班對相關人員進行節(jié)能管理培訓，對于市場和財政資金都采取簡單直接的利用方式，工具形式較為單一。

自愿性節(jié)能政策工具與混合性政策工具的運用頻率相差無幾，工具使用集中在某幾項高頻工具上，僅節(jié)能宣傳教育一項在全部自愿性節(jié)能政策工具中就占到37.35%，說明公共機構節(jié)能領域的自愿性政策工具以傳統(tǒng)的宣傳教育方式為主。結合其他自愿性工具的使用頻率，可以看出我國公共機構偏好以“自上而下”的方式推行節(jié)能舉措，但是“自下而上”的節(jié)能社會參與和監(jiān)督在現有工具當中運用頻率較低。

(2)政策工具類型與控制過程雙維分析

在對政策工具維度進行分析的基礎上，我們將X維度與Y維度做交叉分析，得到如表5所示的基本政策工具在控制過程維度上的分布統(tǒng)計結果。

表5 公共機構節(jié)能政策工具各控制過程頻次分布

從表5可見，中國公共機構節(jié)能已基本形成全過程控制，但治理過程中仍然存在明顯短板，主要表現為事前的準備和強制類工具使用過剩，事中的追蹤和管理工具運用乏力，事后督查問責類工具運用不足。

首先，橫向來看，事前控制工具運用頻率最高，事中控制工具運用乏力，事后控制工具運用不足，每一控制過程中基本政策工具的使用情況不均衡。事前控制工具在所有政策工具中占比達63.35%，說明中國公共機構節(jié)能的關注重點在節(jié)能問題的事前準備和預防上。其中，強制性政策工具在事前控制階段是三類政策工具中運用最多的，主要表現為節(jié)能標準/指南的制定以及節(jié)能體系體制的完善。事中控制和事后控制政策工具占比分別為14.75%和21.90%?；旌闲哉吖ぞ咴谑轮锌刂齐A段運用最多，這主要是因為公共機構在推進節(jié)能降耗過程中間開展的數量龐大、種類繁多的節(jié)能改造工程，如辦公區(qū)高效照明設備改造、機關食堂節(jié)水設備改造等。在事后控制過程中，強制性政策工具依然被高頻使用，主要涉及各中央機構年度節(jié)能情況的總結報送和公共機構節(jié)能事務的主管機關——國管局對節(jié)能情況進行監(jiān)督檢查。

另外，縱向來看，強制性節(jié)能政策工具以絕對數量優(yōu)勢貫穿節(jié)能治理全過程，但各類基本政策工具內部不同控制過程的工具運用也不均衡。強制性政策工具在各控制階段均占較高的比重，但相比之下，側重于事中控制階段的強制性政策工具則運用較少。在混合性和自愿性政策工具中存在明顯的全過程治理薄弱環(huán)節(jié)，主要表現為事中的追蹤和進度管理以及事后的督查和獎懲等沒有很好的貫徹落實到實踐當中。

(3)政策工具類型、控制過程和政策發(fā)展階段三維分析

在三維分析中，研究首先對公共機構節(jié)能政策年度發(fā)文情況進行整體分析，劃分政策發(fā)展階段；然后將政策發(fā)展階段引入政策工具和控制過程維度中，對3個維度做交叉分析，觀察不同階段政策工具使用情況。

第一，發(fā)文情況整體分析。從圖2所示的線性趨勢可以看出，以2008年《條例》的發(fā)布為起點，在此后將近15年的時間里，中國公共機構節(jié)能政策發(fā)文數量總體呈現平穩(wěn)上升態(tài)勢，大致經歷了兩個發(fā)展階段：一是起步階段(2008—2012年)。5年間共發(fā)布相關政策文件99篇，平均每年發(fā)文量19.8篇，而且整體呈現明顯的上升趨勢；二是調整完善階段(2013年至今)。這一時期發(fā)文數量呈現出一定的波動。

第二，政策工具類型和控制過程隨時間變化的三維度交叉分析。具體結果如表6所示：在起步階段，公共機構傾向于選擇強制性節(jié)能政策工具，對于公共機構節(jié)能以事前的預防性手段為主，事前控制過程中各類政策工具的使用頻率相對來說比較均衡，事后控制過程中政策工具的使用表現出較為明顯的失衡。結合發(fā)文內容來看，政策起步階段的重點工作在于一系列節(jié)能標準、技術規(guī)范的制定、各類節(jié)能培訓活動的開展和部門基本情況的調查，如開辦《條例》培訓班、中央和國家機關節(jié)能需求調查、節(jié)能技術推廣的通知等。其主要原因在于《條例》的頒布實施開啟了中國公共機構節(jié)能管理的新篇章，為配合《條例》的貫徹實施，亟須制定各項工作標準和出臺相關配套措施。因此，這一時期的政策文本數量呈現明顯的上升趨勢，在政策工具選擇上則以強制性的事前控制和事后監(jiān)督手段為主。

圖2 2008—2022年中國公共機構節(jié)能政策文本的年度分布(3)政策文本統(tǒng)計時間截止到2022年3月25日，因此現有的發(fā)文數量不代表2022年總體情況。

在調整完善階段，強制性政策工具的使用依然占絕大多數。同時，在注重事前預防的同時，也更加注重對公共機構節(jié)能過程的控制和結果的管理，但具體工具的使用仍然十分不均衡，尤其是事后控制過程中政策工具應用失衡的現狀沒有明顯改善，混合性政策工具的使用頻次僅為5。在這一階段，由于受國管局機構調整、社會環(huán)境變化和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等影響，發(fā)文數量一直處于波動當中，節(jié)能政策工具的選用也因此一直處于漸進性調適當中。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現無論是整體還是每一政策發(fā)展階段中，政策工具的使用都呈現出在事前和事后控制過程中以強制性和自愿性工具為主、事中控制過程以混合性工具為主的特征，說明當前我國在解決公共機構節(jié)能問題上遵循的是“政府主導—社會參與—市場配合”的治理思路。

表6 中國公共機構節(jié)能政策工具使用頻數分布統(tǒng)計表

2.政策文本其他外部屬性分析

為了更加全面地分析我國公共機構節(jié)能政策，本研究還對發(fā)文類型和發(fā)文主體兩個常見的政策外部屬性進行量化統(tǒng)計和分析。

(1)發(fā)文類型

從發(fā)文類型上看，我國公共機構節(jié)能政策文本以法律法規(guī)、條例、通知、意見、指南、公告、辦法、方案、決定、函等數十種文本形式出現。其中，效力較高的法律法規(guī)、條例僅3份，占總數的1%左右；效力次之的規(guī)定、意見、辦法、細則等占總數的3.9%；數量最多的發(fā)文類型是“通知”，共242份，占比高達78%。這也體現出我國公共機構節(jié)能政策體系效力級別偏低，政策權威性不高，側重于以部門工作通知的形式對公共機構節(jié)能問題進行規(guī)范和引導。

(2)發(fā)文主體

從發(fā)文主體來看，以單獨發(fā)文和聯合發(fā)文為區(qū)分，研究對2008—2022年的310份公共機構節(jié)能政策發(fā)文情況進行分析(見圖3)，可以發(fā)現發(fā)文主體呈現出多元化特征(見表7)，共有45個部門發(fā)布過相關節(jié)能規(guī)定。雖然單獨發(fā)文數量多，占比較高，但聯合發(fā)文涉及部門廣，共有以國管局、發(fā)改委為代表的35個部門采用過聯合發(fā)文形式，聯合發(fā)文數量80項，占政策總量的25.81%。

圖3 公共機構節(jié)能政策的發(fā)文情況

表7 2008—2022年聯合發(fā)文部門

為了更直觀地揭示發(fā)文主體的變化情況，我們利用Netdraw分別繪制出2008—2012年和2013年至今政策工具使用主體的變化情況網絡，并對網絡的基本指標進行了測量(見表8)。結合圖4和表8，可以發(fā)現：在兩個發(fā)展階段中，發(fā)改委和國管局均是核心部門，處于網絡的中心位置，這兩部門的中心度測量結果也印證了這一點，無論是點度中心度還是中間中心度都高居前兩位，說明這兩部門政策發(fā)布數量多，政策工具使用頻繁，在公共機構節(jié)能領域處于主導和中心地位；相對而言，其他部門發(fā)文數量較少，政策工具使用頻率也偏低，多通過國管局和發(fā)改委牽頭形式聯合發(fā)文。但隨著聯合發(fā)文涉及的部門越來越廣泛，體現出各部門協同解決公共機構節(jié)能問題的整體性趨勢。

圖4 公共機構節(jié)能政策工具使用主體合作網絡

表8 公共機構節(jié)能政策工具使用主體合作網絡關系(4)表8僅展示點度中心度和中間中心度靠前的5個部門。

四、中國公共機構節(jié)能政策工具使用的現實問題

基于對公共機構節(jié)能政策的三維分析和外部屬性分析，研究認為當前我國公共機構節(jié)能政策還存在以下問題。

(一)基本政策工具應用失衡

總體來看，無論是三類基本政策工具還是同一類型內部政策工具的運用都存在著較大差別，三者之間和三者內部尚未達到平衡，難以在公共機構節(jié)能領域發(fā)揮出不同政策工具之間的協同效應。

通過上文中對政策工具使用維度的分析可知，強制性政策工具應用比例高達46.25%，說明當前中國公共機構節(jié)能主要依靠強制性的手段推進落實，應用的力度和密度都偏高。公共機構作為一切使用國家財政資金的機關、事業(yè)單位和團體的總稱，在行為習慣上雖然不可避免地帶有政府的烙印，習慣運用各類強制性政策工具，但是節(jié)能降碳作為一項長期性的、需要全民參與的社會性事業(yè)，過度使用強制性工具可能僅帶來短期效果，無助于公共機構節(jié)能事業(yè)的長遠發(fā)展?；旌闲哉吖ぞ咴诠矙C構節(jié)能領域運用乏力，對于市場力量的運用方式偏好于利用市場資金和技術進行節(jié)能改造，這實際上是以一種被動調節(jié)的方式來推進節(jié)能降碳事業(yè)的發(fā)展。而中國專門將公共機構作為一個系統(tǒng)性的重點領域，持續(xù)深入推進節(jié)能降碳的原因之一就是希望公共機構以其強輻射影響力和廣覆蓋面來助推全社會的綠色轉型和低碳發(fā)展，要實現這一目標就需要公共機構主動利用市場力量，創(chuàng)新混合性工具的使用方式方法。自愿性公共機構節(jié)能政策工具以政府自上而下的宣教為主，作用對象主要是體制內部的組織和個人，因此這類政策工具不可避免地帶有一定強制性和影響范圍上的封閉性，公共機構和其員工以完成政治任務的心態(tài)來對待各種自愿性的節(jié)能措施。理想的自愿性節(jié)能政策工具應該是發(fā)揮一種助推信號作用，提示每個人自發(fā)地將節(jié)能觀念內化于心、外化于行，自下而上形成全社會參與的公共機構節(jié)能長效機制。正如Murali等的研究所表明的，為贏得綠色消費者的信任，企業(yè)會自愿加入一些環(huán)境友好項目，向公眾釋放自己重視環(huán)保的信號，因此無需政府干預即可實現綠色發(fā)展[22]。同時，自愿性公共機構節(jié)能政策工具在數十年的發(fā)展中依然以傳統(tǒng)的宣傳教育、示范引領和表彰獎勵為主，工具類型相對陳舊，亟需突破創(chuàng)新。

(二)對公共機構節(jié)能降碳的推進缺乏過程控制和結果管理工具

公共機構節(jié)能政策本文控制過程的量化分析結果表明，中國政府對公共機構節(jié)能事件的管控集中于前端的制度安排和節(jié)能體系體制的完善，事前控制類的政策工具應用比例高達63.35%。各類公共機構節(jié)能制度、標準、指南等的出臺相當于給政策作用對象劃定行動邊界，以一種預防性的方式把行為標準、執(zhí)行要求、違法成本等進行明確規(guī)定。理想狀況下，各主體按部就班在合法框架內行動，實際情況卻是由于外部環(huán)境的復雜多變各主體時常有臨界或出界行為發(fā)生，僅依靠事前控制不能完全解決這些問題，必須有過程和結果管控工具的配合形成對公共機構節(jié)能的全過程控制。然而，當前中國公共機構節(jié)能政策工具的應用現狀是對于節(jié)能問題的過程指導和監(jiān)督乏力，結果控制手段單一且效果欠佳。事中控制工具僅占全部的14.75%，是整個過程鏈中最為薄弱的一環(huán)，對于臨界和越界行為不能及時“懸崖勒馬”；事后控制工具以監(jiān)督檢查和整改處罰為主，有效問責規(guī)定不明確并且力度欠佳，對于相關機構無法起到“殺雞儆猴”的警示作用。

(三)公共機構節(jié)能領域尚未形成行動合力，各主體間行動不統(tǒng)合，政策體系不穩(wěn)定

公共機構節(jié)能是實現碳達峰、碳中和這一經濟社會系統(tǒng)性變革中的一項重要工程，需要各類政府機構密切溝通和全方位的協調配合。然而，社會網絡分析的結果顯示，公共機構節(jié)能政策工具在使用上存在明顯的核心—邊緣部門。310份政策文本共涉及45個部門，其中國家發(fā)改委和國管局廣泛聯系其他部門，牽頭推行各類公共機構節(jié)能舉措，而仍有大量部門處于合作網絡的邊緣位置。這說明公共機構節(jié)能措施的影響情況在不同組織之間存在差異，一些組織高度重視積極行動但在一些組織中節(jié)能問題尚未引起重視，還未形成各公共機構聯動的合力。

(四)缺乏較高效力的政策文件，政策體系不均衡

在現行的公共機構節(jié)能政策體系下，效力最高的法律法規(guī)占比不到1%，效力次之的規(guī)定、辦法、細則等占比3.9%，效力較低通知類文本則占比將近80%，政策體系不均衡。當前，我國公共機構節(jié)能工作主要在《條例》的指導下開展，這也是《中華人民共和國節(jié)約能源法》之外的用于專門指導公共機構節(jié)能工作的最高級別政策文本，但隨著二氧化碳排放增加和能源資源短缺問題的加劇，現行的政策體系不能滿足我國公共機構節(jié)能工作開展的現實需要，公共機構節(jié)能舉措的推行缺乏較高效力政策文件的支持，影響了公共機構在助力“雙碳”目標實現過程中示范引領作用的發(fā)揮。

五、提升公共機構節(jié)能政策工具使用效果的對策建議

根據以上對問題的分析，為提升此后中國公共機構節(jié)能政策的制定和政策工具的選擇與運用的實際效果，本文提出如下政策建議。

(一)加強和創(chuàng)新混合性、自愿性公共機構節(jié)能政策工具的運用，統(tǒng)籌好三類基本政策工具，打出“組合拳”

“雙碳”目標的提出對低碳節(jié)能、轉型發(fā)展提出更高要求，單一的政策工具或多種政策工具的簡單疊加已經難以應對環(huán)境治理的需求[3]，需要用更綜合和系統(tǒng)的思維來統(tǒng)籌好各類政策工具的運用。

在基本政策工具之間，公共機構節(jié)能領域里以強制性政策工具為主導的局面在短時間內不會發(fā)生改變，但要解決其應用過溢的問題，需創(chuàng)新和加強混合性和自愿性政策工具的運用。當前，對于混合性節(jié)能政策工具的運用方式以利用市場的資金、信息和技術為主，利用市場促進公共機構節(jié)能的邏輯鏈條雖清晰但單一，已有研究也指出市場激勵性質的政策工具核心作用是使清潔技術的使用者從市場交易中獲利[23]。因此，為擴大公共機構的合理“利潤空間”，我們需要在利用市場資源的基礎上構建新市場，如將提供公共機構節(jié)能服務和公共產品的政府機構劃分買方和賣方，建立機構內部市場；中國已經基本建立起“公共機構能源資源消耗統(tǒng)計制度”，公共機構還可以模仿“碳交易市場”的思路，充分利用各公共機構每年上報的能耗數據，在公共機構內部建立起良性競爭的碳交易市場等。對于自愿性政策工具而言，管制壓力一定程度上保證了現有政策工具作用的發(fā)揮，下一步需積極引導參與者個人意愿與政策目標相適應，明確社會力量自愿、自發(fā)參與公共機構節(jié)能的渠道和制度保障。

另外，不同環(huán)境政策工具的使用可以為政府解決環(huán)境問題提供多樣化的解決方案[24]，因此打好政策工具“組合拳”，需要建立全方位、全過程控制的政策工具應用網絡。在統(tǒng)籌好各類基本政策工具的基礎上，形成配置均衡的“政策工具池”，充分利用大數據和政策仿真等技術，從工具池中智能匹配解決不同問題時政策工具的最優(yōu)組合方式。同時，隨著社會環(huán)境的發(fā)展變化，不同時期需要關注的重點節(jié)能問題有所不同，政策工具也需要動態(tài)調整。可以運用社會網絡分析法，對政策工具網絡進行分析，重點關注邊緣工具，查缺補漏；核心政策工具要防止出現相互重合與沖突的現象，使之成為一條完整的政策工具鏈條。

(二)補齊過程管控短板，強化過程追蹤和結果管理工具的運用，筑牢公共機構節(jié)能全過程控制鏈

“十四五”時期是公共機構節(jié)能的攻堅期和窗口期，對各項節(jié)能工作的組織落實提出了更高的要求，因此在節(jié)能制度的事前安排已經相對完善的情況下，加強事中的追蹤和事后結果的運用，公共機構節(jié)能實效將會得到明顯改善。從政策工具的角度來看，加強全過程節(jié)能管理首先要完善節(jié)能督查制度。中國已經建立了包括“例行督察、專項督查和“回頭看”在內的生態(tài)環(huán)境環(huán)保督查制度，取得了明顯成效。借鑒這一制度，我們可以在公共機構推行節(jié)能督查制度，將現有的公共機構節(jié)能工作考核、年度節(jié)能工作情況報送和制度落實情況的專項檢查統(tǒng)合為一整套督察體系，督察的同時給予工作指導，將問題和風險扼制在苗頭期。同時，要加強對檢查結果的運用，強化震懾，精準問責，將考評結果與直接責任人工作績效掛鉤。獎勵手段則要更加能起到正向激勵作用，除了表彰獎勵、示范單位掛牌等措施，還可結合“碳交易市場”建設情況向各公共機構分配能耗定額，給予提前實現“雙碳”目標的單位更多實質性獎勵，以點帶面，協同推進中國雙碳進程。

(三)節(jié)能主管機構“掌舵”而非“劃槳”，強化統(tǒng)籌協調，形成政策執(zhí)行合力

在公共機構節(jié)能政策工具使用主體合作網絡中，國管局和發(fā)改委位于網絡的中心，掌握著最豐富的節(jié)能信息和資源，是信息傳遞的橋梁和協調各方的中介。因此，為實現碳達峰、碳中和這場經濟社會的系統(tǒng)性變革，國管局等核心部門必須在原有職能發(fā)揮的基礎上，更加重視協調職能的發(fā)揮，提升公共機構間在節(jié)能問題上的協同意識，在需要協同和配合的領域加強溝通交流，讓更多的公共機構參與到具體節(jié)能事務的處理上。以公共機構節(jié)能宣傳周為例，國管局作為節(jié)能宣傳周的牽頭單位，在以往擔任著節(jié)能宣傳活動主辦方的角色，與其他參與活動的公共機構相比，對于節(jié)能問題會更加重視。因此，國管局等要推進自身職能由“劃槳”向“掌舵”轉變，鼓勵各公共機構創(chuàng)新節(jié)能舉措，并提供全面支持，從而既促進各項節(jié)能政策的落實又使得各部門在公共機構節(jié)能網絡中的“中間中心度”不斷提升，形成所有公共機構共同參與節(jié)能降碳事業(yè)的良好局面。

(四)出臺更多專門化、系統(tǒng)化的高效力政策文件，形成對《條例》的有益補充，提升公共機構節(jié)能政策體系均衡性

在實現“雙碳”目標的大背景下，相關部門應及時研判，重視公共機構在助力“雙碳”目標實現過程中的示范引領作用，對以往的法規(guī)條例進行更新和修訂，并針對當下的新形勢科學制定和頒布專門用于指導公共機構節(jié)能工作的、具有較高效力的政策文件，形成對《條例》的有效補充和對節(jié)能工作通知的有力支撐，讓公共機構節(jié)能措施的推行更加暢通無阻，從而更好地助力“雙碳”目標實現。

六、結論與展望

本文以中國中央層面2008—2022年出臺的310份公共機構節(jié)能政策文本為研究對象，主要采用政策內容量化分析方法，輔以社會網絡分析方法，依據政策工具類型學基本理論，建立政策工具、控制過程與政策發(fā)展階段三維分析框架，研究發(fā)現：

(1)我國公共機構節(jié)能政策工具在使用中呈現出“政府主導—社會參與—市場配合”的特點。同時存在著政策工具使用不平衡、控制過程存在薄弱環(huán)節(jié)、發(fā)文主體不夠統(tǒng)合，存在明顯的核心—邊緣主體區(qū)分以及政策體系不均衡、政策文本效力級別偏低等問題。

(2)基于上述問題分析，研究也對未來公共機構節(jié)能政策調整提出了4個方面的建議：一是統(tǒng)籌好強制性、混合性和自愿性節(jié)能政策工具的運用，打好政策工具“組合拳”；二是重視各發(fā)展階段上政策工具運用的協調性，構筑公共機構節(jié)能全過程控制鏈條；三是加快公共機構節(jié)能主管部門職能轉變；四是出臺專門化、系統(tǒng)化的高效力政策文件，形成對現有法律法規(guī)的有益補充，提升公共機構節(jié)能政策體系均衡性。

(3)本研究還存在一些不足之處，如本研究并未明確公共機構節(jié)能政策實施過程中政策工具的最優(yōu)配置比例，未對如何選擇政策工具、打好政策工具“組合拳”做進一步探討，而環(huán)境政策工具的選擇和組合本身就是政治學的一個重要研究問題[10]。同時，對于社會網絡分析的運用也是淺嘗輒止，僅對節(jié)能政策工具使用的核心和邊緣主體做簡單分析，未對政策工具本身的核心和邊緣結構做進一步區(qū)分。未來可結合公共機構能耗統(tǒng)計數據、能源消費數據等，通過建立政策工具評價模型或政策仿真等方法做進一步的探究。