相對貧困治理研究的述評與展望

公衍勇 聶淑亮

[摘? 要]全面建成小康社會后，相對貧困和多維貧困凸顯，相對貧困治理任務(wù)依然艱巨。相對貧困的分布區(qū)域主要集中在連片深度貧困的民族地區(qū)，以留守老人、留守兒童、進城農(nóng)民工、貧困邊緣戶為主。相對貧困治理應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化、政治等因素，確立貧困識別標準，以社會保障的方式進行預(yù)防和兜底，提高教育保障程度，構(gòu)建多元化救助格局和城鄉(xiāng)一體化治理機制，并加快救助立法工作。未來，相對貧困治理的研究需要在相對貧困人口個體稟賦特征、致貧原因、治理經(jīng)驗、治理階段、治理戰(zhàn)略等方面進一步深化。

[關(guān)鍵詞]相對貧困;多維貧困;貧困治理

[中圖分類號]C913.7? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）07-0063-08

全面建成小康社會后，中國消除了絕對貧困，而相對貧困還會長期存在，相對貧困治理在中國還是一項長期的任務(wù)。探討相對貧困治理面臨的新形勢、新特點和新挑戰(zhàn)，制定新戰(zhàn)略，對于加速中國社會經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕，具有重要的現(xiàn)實意義。學術(shù)界對相對貧困治理已經(jīng)開展了大量有益的研究，筆者以“存在相對貧困—貧困內(nèi)涵—致貧原因—貧困的測量、分類和特征—減緩和消除貧困—貧困與發(fā)展問題的進一步反思”[1]283-284為邏輯主線，對既有研究成果進行梳理、述評與展望，為今后相關(guān)研究提供科學的研究視角，為未來相對貧困治理研究提供有力的理論支持。

一、貧困再認知

（一）貧困治理任務(wù)依然嚴峻

全面建成小康社會并不代表貧困的終結(jié)，因為“只要人類社會的分化不消失，貧困就很難消失”[2]。減少以至消除貧困是一個復(fù)雜的政治、經(jīng)濟問題，“并非一個簡單的經(jīng)濟問題，貧困的客觀性在這樣的過程中會被反復(fù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)”[3]。目前，中國城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)間收入差距和城鄉(xiāng)貧富差距加大，發(fā)展不充分不平衡現(xiàn)象突出。因此，絕對貧困問題被解決后，相對貧困在中國還會長期存在[4]，相對貧困治理將是一項長期的歷史任務(wù)。

（二）貧困內(nèi)涵的再認知

全面建成小康社會后，有學者建議用“反貧”一詞替代“扶貧”，也有學者提出用“后貧困時代”“后扶貧時代”“新貧困時代”“后小康時代”區(qū)分絕對貧困和相對貧困。貧困是一個具有歷史性、社會性和發(fā)展性內(nèi)涵的概念，對貧困的定義學術(shù)界還沒有達成共識。相較于全面建成小康社會前，貧困多從經(jīng)濟角度進行界定，當前貧困是集經(jīng)濟、社會、自然等因素于一體的復(fù)合問題，不能再單純從經(jīng)濟層面考量。[5]絕對貧困消除后，相對貧困和多維貧困問題逐漸凸顯。所謂“相對貧困”，從收入角度看，指“社會中因分配和再分配的不均衡，導(dǎo)致一定比例的人群與社會平均水平比較，收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀況”[6];從消費和實際生活質(zhì)量來看，指“實際消費能力、生活質(zhì)量相對低下達不到該社會常規(guī)水平”[7]。所謂“多維貧困”指人的貧困不僅僅是收入貧困，還包括基礎(chǔ)設(shè)施、所提供的服務(wù)（如道路、衛(wèi)生設(shè)施）、獲得的社會福利及保障等指標的貧困，甚至包括精神、文化、素質(zhì)、心理層面的指標。[8]相對貧困治理首要思考的問題就是對貧困內(nèi)涵的重新界定，目前學者嘗試對貧困概念進行初步界定，但尚不全面，無論是從單一的經(jīng)濟視角，還是從多元的經(jīng)濟、社會、文化、政治等視角，都包含著“物質(zhì)匱乏的生存狀態(tài)”這一共同的內(nèi)核。未來貧困的界定上，除這一共同內(nèi)核外，還需從長期發(fā)展能力和資源的缺失、社會融入性困難等多維角度進行探究。

（三）致貧原因

新的相對貧困治理階段，貧困致因?qū)⒏叨鄻有?，除了傳統(tǒng)致貧因素仍然存在外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、新技術(shù)革命又產(chǎn)生了新的致貧因素。

1.傳統(tǒng)的致貧因素。一是因病、因?qū)W、因災(zāi)致貧。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度雖可以報銷患病家庭部分醫(yī)療費用，但因重大疾病導(dǎo)致的返貧現(xiàn)象仍然比較普遍。教育成本增加、氣候極端變化和自然災(zāi)害很容易讓經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)戶再次陷入貧困。[9]二是缺乏營收機制返貧?，F(xiàn)行的扶貧開發(fā)尚未建立起脫貧戶可持續(xù)發(fā)展的營收機制，脫貧農(nóng)戶多以耕地耕種收入和土地流轉(zhuǎn)租金為主要收入來源，容易出現(xiàn)返貧。[10]三是其他因素。如農(nóng)村因大操大辦婚喪嫁娶導(dǎo)致的貧困和婚姻風險導(dǎo)致農(nóng)村留守婦女貧困[9];傳統(tǒng)處于弱勢地位的農(nóng)民，由于財產(chǎn)權(quán)利缺失導(dǎo)致收入較少而身陷貧困[10];個體的不良行為等[11]導(dǎo)致貧困。

2.新的致貧因素。一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡。[12]城鄉(xiāng)兒童在意識、機會和能力等方面的差異，使得人口素質(zhì)變化呈現(xiàn)某種程度上的“城鄉(xiāng)剪刀差現(xiàn)象”，加劇了農(nóng)村貧困[5]。二是新技術(shù)革命導(dǎo)致的貧困。自動化、信息化等科技發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)，尤其需要“特別關(guān)注新技術(shù)變革帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)產(chǎn)生的相對貧困問題”[11]。“數(shù)字不平等”或?qū)⒊蔀橐粋€新的致貧原因。

面對新舊致貧因素，不同學者對貧困治理的難易程度持不同意見。谷樹忠認為，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國民收入的提高，2020年后的貧困問題將大大弱化。[5]鄭長德認為，2020年后貧困治理要解決的是發(fā)展問題和發(fā)展成果的共享問題[6]，治理任務(wù)仍然艱巨，而且理論和實踐都表明，相對貧困不僅持續(xù)時間更長，而且解決難度更大[7]。張琦認為，2020年后減貧任務(wù)不是減輕了，而是加重了[13]，對此應(yīng)該做好充足的準備。

二、相對貧困的測量、類型和分布特征

（一）相對貧困的測量

科學測量相對貧困的基礎(chǔ)是制定合理的相對貧困標準，制定標準過程中應(yīng)該遵循以下原則。首先，要統(tǒng)一貧困人口收入口徑。這就要求統(tǒng)計、扶貧、民政部門等在貧困人口的轉(zhuǎn)移性收入豁免、打工收入、贍養(yǎng)費等收入口徑認定上要統(tǒng)一，減少不一致性。[14]其次，新的貧困線標準應(yīng)與國際經(jīng)驗相吻合。我國已經(jīng)是中上等收入國家，且正在跨向高收入國家行列，新的貧困線標準應(yīng)該超過世界銀行中度貧困線。[15]最后，新的貧困標準應(yīng)為體現(xiàn)公平性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準[16]，該標準在具體設(shè)定上應(yīng)客觀、科學地考慮特殊群體的生活需求，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的生活習慣、消費水平和價格指數(shù)等差異進行相應(yīng)的調(diào)整[17]。同時，還要綜合考慮個體的基本需求變化、新舊標準的銜接和未來的發(fā)展目標等因素。

研究者普遍認為新的貧困標準是基于多維視角的，但新的貧困標準到底如何制定，學界并未達成一致，也未能提出一種經(jīng)過系統(tǒng)論證的、具有操作性的可行方案。部分學者認為相對貧困可以按照某一人群或區(qū)域收入的百分比確定。初期階段的貧困標準可瞄準社會當中收入最低的10%，以后慢慢將標準提高到15%，20%[18];或者把收入水平占人均收入百分比低于20%或30%的群體作為確定相對貧困人口的標準[13]。左停、金菁傾向于由國家統(tǒng)計局以“不同區(qū)間的GDP水平規(guī)定一個人均可支配收入（或中位數(shù)）的百分比作為貧困線，如低收入?yún)^(qū)間的40%，高收入?yún)^(qū)間的10%”[14];或者農(nóng)村貧困線根據(jù)城市貧困線的某個百分比，如城市的50%進行確定，后逐漸調(diào)高比例[8]。部分學者認為我國的貧困測量可以參照國外方法，利用多維測度確定貧困標準。比如參照美國貧困線的制定方法，把食物、服裝、交通以及個人護理等方面各項開支綜合起來確定一個中央政府貧困線，對于不同類型、不同收入水平的個人和家庭（家庭人數(shù)的多少、家庭成員的年齡大?。┻M行嚴格的標準量化，以此確定每一種類型的貧困線。[19]貧困測定指標可由人均收入或人均消費、教育、健康、住房、生活水平、就業(yè)和社會包容在內(nèi)的七大維度組成，每五年調(diào)整一次。[20]139-140

（二）相對貧困的類型

大部分學者認同全面建成小康社會以后貧困將由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困、單維度貧困轉(zhuǎn)向多維度貧困、農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)貧困并存。也有學者提到了貧困的類型轉(zhuǎn)換，如李小云提出原發(fā)貧困和次生貧困的概念，并認為中國農(nóng)村原發(fā)性的絕對貧困會轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型性的次生貧困[18];鄭長德認為后小康時代民族地區(qū)的貧困治理會更加注重脫貧的質(zhì)量，而出現(xiàn)數(shù)量型貧困向質(zhì)量型貧困轉(zhuǎn)變[6];谷樹忠則提出由“非自愿型和常態(tài)型貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感秃团及l(fā)型貧困”[5]，李實也認可未來的這種自愿型貧困狀態(tài)，認為每個人都有選擇自己生活方式的自由[11]。

除了經(jīng)濟層面的貧困，政治、文化、社會權(quán)利等層面的貧困也被逐漸關(guān)注，新時期對貧困的研究將從單一收入視角轉(zhuǎn)向多維視角?！柏毨Ь€的每一次調(diào)整都會帶來貧困人口規(guī)模和數(shù)量上的變動，一旦調(diào)整貧困線，在統(tǒng)計意義上的絕對貧困人口又會重新出現(xiàn)”[2]。

（三）相對貧困的分布特征

1.貧困的空間分布特征。地理環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、社會保障不健全的武陵山區(qū)、大別山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、六盤山區(qū)等集中連片特困地區(qū)，仍會是2020年后相對貧困高發(fā)區(qū)。[5]若干零散分布的深度貧困地區(qū)，2020年后也仍將處于相對貧困狀態(tài)。[15]周揚等利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型模擬中國縣域農(nóng)村貧困的空間格局，識別出仍需國家政策重點傾斜的716個幫扶縣[21]，主要集中在深度貧困民族地區(qū)。左停等認為深度貧困地區(qū)的貧困主體內(nèi)在因素和貧困主體的外部環(huán)境因素，共同制約著深度貧困地區(qū)的發(fā)展。[22]鄭長德研究發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分，仍是2020年后全國最不發(fā)達地區(qū)[6]。

在貧困區(qū)域的城鄉(xiāng)分布上，何秀榮認為2020年后很長一段時間內(nèi)，我國相對貧困治理戰(zhàn)略重心仍以農(nóng)村為主。[8]李實以國民平均收入的50%—60%為標準，確立出相對貧困線，估算出未來10年中有7000萬相對貧困人口集中在農(nóng)村，農(nóng)村仍是未來扶貧的主戰(zhàn)場。[18]

學者提出貧困區(qū)域的分布在全面建成小康社會前后并沒有較大的差異。結(jié)合當前與未來的貧困誘因、貧困區(qū)域分布來看，有如下兩點值得注意。第一，區(qū)域性整體脫貧后，并不意味著區(qū)域性扶貧的終結(jié)。鑒于中國貧困的區(qū)域性分布特點，全面建成小康社會以后仍需識別和劃定一部分“經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱區(qū)域”，繼續(xù)開展相對貧困階段的區(qū)域性扶貧開發(fā)。第二，深度貧困問題集中在民族地區(qū)的根源是什么，現(xiàn)行的反貧困政策尚需進行哪些完善才能有效解決民族地區(qū)貧困問題，仍值得思考。

2.貧困的對象分布特征。黨的十九大報告特別提出“弱有所扶”的民生保障要求，其中的“弱”指的是經(jīng)濟、生理和物理意義上的脆弱群體，他們會成為全面建成小康社會后民生保障的重點對象[14]，農(nóng)村獨居和空巢老人、精神障礙患者等或?qū)⒊蔀槲磥碇攸c貧困人群[15]。除上述人群之外，還有農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)低保人群等都有可能成為未來相對貧困治理的對象。

社會弱勢群體是我們需要長期關(guān)照的對象，相對貧困治理政策設(shè)計上應(yīng)更多關(guān)注相對貧困人口可持續(xù)能力的提升。關(guān)注這些人是否已經(jīng)形成了獨立的生活方式、行為方式和價值觀念，成為比較穩(wěn)定的社會群體。全面建成小康社會以后還會出現(xiàn)哪些新的相對貧困人群，尚需學界進一步探索分析。

三、相對貧困治理新形勢、新挑戰(zhàn)、新路徑

（一）相對貧困治理的新形勢

黨的十九大報告提出“兩階段”發(fā)展目標和“幼有所育、病有所醫(yī)、弱有所扶”等七大要求[14]，提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，為相對貧困治理戰(zhàn)略的制定提供了政策依據(jù)[16]。聯(lián)合國提出2030年可持續(xù)發(fā)展議程[20]132，是人類的共同愿景，也是我國完成相對貧困治理、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的藍圖。據(jù)預(yù)測，2021—2030年中國城鎮(zhèn)人口規(guī)模將遠超農(nóng)村人口，中國流動人口規(guī)模仍在2億人以上。較高的城鎮(zhèn)化率和較大的人口流動意味著城市的相對貧困問題將更加凸顯。中國的老齡化、“二孩政策”帶來的撫養(yǎng)比升高等問題，也迫使中國要探索適應(yīng)老齡化、城鎮(zhèn)化的相對貧困治理策略。[20]141

（二）相對貧困治理面臨的新挑戰(zhàn)

相對貧困人口治理面對諸多挑戰(zhàn)。首先，認定識別難以精準。多維貧困測量標準尚未建立、困難程度指標無法統(tǒng)一等都使得相對貧困群體難以準確識別。我國常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距較大，“人戶分離”現(xiàn)象普遍，也使得以戶籍統(tǒng)計為基礎(chǔ)的貧困識別面臨較大的挑戰(zhàn)。[23]其次，收入和人力資本差距過大、脆弱性人口持續(xù)發(fā)展能力不足、流動人口資產(chǎn)經(jīng)濟資源不足，農(nóng)村家庭支出型貧困加劇、基本公共服務(wù)滯后、西部農(nóng)村“空心化”等問題都給相對貧困的治理帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

（三）相對貧困治理的推進路線

全面建成小康社會以后需要建立一個穩(wěn)定、內(nèi)嵌式、常規(guī)性的新型扶貧機制。[13]相對貧困治理體系應(yīng)是“全員共同參與、互動的、全社會、全員式”的治理體系，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、非營利性組織等多元主體共同參與，國際相對貧困治理合作與國內(nèi)相對貧困治理融合推進使得中國在未來相對貧困治理問題上肩負重大責任。[13]

部分學者參照其他發(fā)達國家的相對貧困治理歷程，結(jié)合對中國未來社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢的預(yù)測，將我國的相對貧困治理歷程大致劃分為三個階段。第一階段是鞏固脫貧成果階段，延續(xù)原有的扶貧政策，進一步推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;第二階段為確定扶貧新戰(zhàn)略并快速推進階段，確定相對貧困標準，構(gòu)建國家相對貧困治理體制;第三階段為國家相對貧困治理戰(zhàn)略穩(wěn)步推進階段，提高相對貧困標準、制度化國家相對貧困治理政策，實現(xiàn)全民富裕。[13]魏后凱認為，隨著城鄉(xiāng)差距縮小和一體化加速，貧困人口的分布也會相應(yīng)地發(fā)生變化，據(jù)此可以將國家相對貧困治理戰(zhàn)略分為三個階段：第一階段為農(nóng)村相對貧困治理主導(dǎo)階段，此階段相對貧困人口還主要集中在農(nóng)村，城市相對貧困人口尚不顯著;第二階段為城鄉(xiāng)相對貧困治理并重階段，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，城鄉(xiāng)貧困并重;第三階段為城市相對貧困治理主導(dǎo)階段，此階段城鄉(xiāng)差距會明顯縮小，農(nóng)村相對貧困減緩，城市貧困凸顯。[17]

對新形勢和新挑戰(zhàn)的全面分析是合理規(guī)劃相對貧困治理路線的基礎(chǔ)，但目前學者對相對貧困治理新形勢、新挑戰(zhàn)的分析比較缺乏，現(xiàn)有研究成果缺乏系統(tǒng)性、理論性、可行性，致使后續(xù)的政策建議缺乏立論的依據(jù)。

四、相對貧困治理戰(zhàn)略體系的構(gòu)建

（一）確立相對貧困的識別標準

我國在絕對貧困治理時期，制定的“兩不愁三保障”的脫貧標準，為相對貧困標準的制定奠定了基礎(chǔ)。首先，探索建立綜合貨幣收入與非貨幣收入指標相結(jié)合的相對多維貧困標準。進入相對貧困、多維貧困治理階段，相對貧困標準除了考慮貨幣收入指標外，還需從基本生活水平、教育、醫(yī)療、住房和社會保障權(quán)益等維度構(gòu)建可行的相對多維貧困指標體系。同時，貧困標準的設(shè)置應(yīng)考慮城鄉(xiāng)和地區(qū)差異以及家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)的差異進行動態(tài)調(diào)整。[24]也有專家提出因貨幣方法與多維方法所識別的人群差異較大，未來中國應(yīng)當同時使用貨幣方法和多維方法兩套方案對相對貧困進行衡量，更為全面地覆蓋相對貧困群體。[25]若從使用方法的簡便性角度考慮，當前相對貧困標準可參照收入中位數(shù)40%比例來設(shè)定，這有利于后續(xù)扶貧戰(zhàn)略的平滑轉(zhuǎn)型以及政府財政對農(nóng)村扶貧工作的可負擔性與可持續(xù)性。[26]其次，開展相對貧困標準與識別體系的先行試點?？稍跂|、中、西部各選擇一個省份，并在同一省份內(nèi)分別選擇一個縣（市/區(qū)）開展先行試點，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步完善標準和指標體系并推廣到全國范圍內(nèi)實施。[27]

（二）完善社會保障制度，做好相對貧困人口的兜底幫扶

隨著目前低保、醫(yī)療及養(yǎng)老制度逐步完善，全面小康后的中國可將扶貧與醫(yī)療、養(yǎng)老政策融合，構(gòu)建一個城鄉(xiāng)無差別化的“醫(yī)保+低保+養(yǎng)老+失業(yè)”政策體系。[28]397政府要加強對醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域市場秩序的監(jiān)控，以建立合理規(guī)范的運行秩序，發(fā)揮其在改善農(nóng)村社會保障等公共服務(wù)項目上的基礎(chǔ)性作用，為貧困人口的持續(xù)性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。對農(nóng)村居民的常見病進行早期醫(yī)療干預(yù)，降低發(fā)病率;逐步建立起大醫(yī)院專家教授鄉(xiāng)村定期巡診制度[9]，解決偏遠地區(qū)人民就醫(yī)難問題。

建立健全社會救助制度。全面建成小康社會以后社會救助的目標理念需重新定位，回歸社會救助本質(zhì)。社會救助制度不僅具有兜底保生存的功能，也具備滿足救助對象發(fā)展、參與的訴求。為適應(yīng)后小康時代農(nóng)村貧困新特征，應(yīng)將社會救助的方式從現(xiàn)金、物質(zhì)轉(zhuǎn)向服務(wù)援助與能力提升，將保生存轉(zhuǎn)向促就業(yè)。[23]我國現(xiàn)行生存型社會救助制度已經(jīng)無法順應(yīng)后小康時代農(nóng)村相對貧困形勢變化的需要，應(yīng)向積極和發(fā)展型社會救助制度轉(zhuǎn)變，價值理念上“從消極被動的事后補救轉(zhuǎn)向積極主動的事前預(yù)防”。[29]銜接好社會救助與扶貧政策，構(gòu)建多層次社會救助體系。完善的社會救助政策框架應(yīng)當是立體化、多層次的，救助主體以政府為主，企業(yè)、社會組織、愛心人士等社會力量為輔;救助對象既包括低保戶，也包括臨時困難戶、享受專項救助的家庭等。綜合型的社會救助加上有質(zhì)量的、公平的教育，再加上有組織的勞動、就業(yè)，是未來完善保障制度的方向。[11]

（三）提高教育保障程度

教育是解決能力貧困和精神貧困的關(guān)鍵，是阻斷代際貧困的重要手段。鑒于目前教育不公平的現(xiàn)狀，可采用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的方式向貧困地區(qū)輸送教育資源，緩解教育不公平問題。將學前教育納入公共服務(wù)開支的范圍，加大對農(nóng)村貧困地區(qū)教育資源的均衡投入[10]，讓貧困地區(qū)重新?lián)碛行W，減輕農(nóng)村撤校并校所帶來的教育成本[11]。

（四）構(gòu)建救助多元化格局和城鄉(xiāng)一體化治理機制

全面建成小康社會以后，應(yīng)“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”[19]，動員社會組織和社會力量參與，填補政府缺位和效率不足的問題[10]，構(gòu)建起政府、市場、社會“三位一體”的大救助發(fā)展格局。搭建社會參與平臺，激發(fā)當?shù)厥袌龌盍Γ龠M政府、社會和市場的有效融合。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展放在了優(yōu)先位置[23]，提升了貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，拓寬了農(nóng)民的增收渠道[17]，為未來貧困治理的長效機制建設(shè)提供了持久而強大的動力。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系是未來相對貧困治理政策的必然選擇[19]，具體實施上，應(yīng)先行推動城鄉(xiāng)住戶調(diào)查一體化、低保和扶貧兩項制度一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實施[15]。

（五）加快立法工作，保障貧困群眾的基本權(quán)益

我們要充分認識社會救助立法工作的重要意義，在深入調(diào)研、認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動相關(guān)部門通力合作，將反貧困工作中行之有效的經(jīng)驗上升為法律法規(guī)。應(yīng)結(jié)合我國實際情況出臺“社會救助法”，統(tǒng)籌各類社會救助制度，并明確賦予兜底保障部門對已申請或已獲批低收入家庭財務(wù)狀況予以獨立信息查詢的權(quán)限[30]，出臺“城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例”指導(dǎo)城鄉(xiāng)低保單項立法[19]。

除上述建議之外，還應(yīng)全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進農(nóng)村土地股份制改革，引導(dǎo)農(nóng)村土地股份合作，激活農(nóng)村宅基地、荒山荒坡等閑置資源，發(fā)展現(xiàn)代高效綠色農(nóng)業(yè);推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，建設(shè)有特色、有競爭力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民增收提供產(chǎn)業(yè)支撐。[17]通過產(chǎn)業(yè)綠色化和綠色產(chǎn)業(yè)化，促進相對貧困地區(qū)發(fā)展。[13]繼續(xù)加強農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、持續(xù)完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，解決好農(nóng)村村級公共服務(wù)“最后一公里”問題。[23]通過文化再造的方式，激活內(nèi)生發(fā)展動力，提高相對貧困者獲得發(fā)展機會的能力，促進地區(qū)跨越式發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、研究展望

縱觀現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，學界對“相對貧困治理”的研究尚屬起步階段，缺乏系統(tǒng)性、全面性和可行性。相對貧困人口個體稟賦特征分析、相對貧困標準制定、未來致貧原因挖掘、治理經(jīng)驗借鑒、治理階段明晰、治理戰(zhàn)略細化等方面亟待進一步深化研究。

（一）相對貧困人口個體稟賦有待分析

大部分學者的研究側(cè)重于貧困人口整體數(shù)量、貧困分布、結(jié)構(gòu)特征和致貧誘因，對貧困個體稟賦特征的關(guān)注度不夠。未來應(yīng)加強對相對貧困人口的家庭可支配收入、消費支出和財產(chǎn)情況等物質(zhì)生活狀況，教育、醫(yī)療、健康、生活態(tài)度及生理狀態(tài)等非物質(zhì)生活狀況的數(shù)據(jù)跟蹤采集和分析。同時，應(yīng)結(jié)合貧困人口在政治權(quán)利、公共服務(wù)、社會交往、社會保障、精神文化等方面的利益訴求進行分析，以此提出合理的相對貧困標準，建立有效的瞄準機制。

（二）相對貧困標準的制定有待探討

目前學者較一致的結(jié)論是全面建成小康社會以后，貧困的界定標準應(yīng)該是多維度的，但是具體標準體系尚未建立，相對貧困的界定、相對貧困的認定標準、多維貧困測量的維度、各維度下的指標權(quán)重的界定問題都有待進一步研究。可以學習借鑒發(fā)達國家比較成熟的家計調(diào)查技術(shù)，建立完善的資產(chǎn)調(diào)查信息系統(tǒng)，探索制定我國的貧困標準。

（三）未來致貧原因有待挖掘

學界對未來致貧原因的分析，更多是從個人和家庭層面進行的表層分析，對于造成貧困的深層的社會根源分析較為欠缺。未來我們可以嘗試從城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、社會歧視、不平等的制度設(shè)計、社會結(jié)構(gòu)的不合理、社會福利的不合理、貧困文化等方面分析致貧的深層社會根源。

（四）相對貧困治理經(jīng)驗有待借鑒

相對貧困治理可以研究、比較和借鑒中高等收入國家相對貧困治理經(jīng)驗，也可以歸納總結(jié)本土的相對貧困治理經(jīng)驗。自2013年起，國務(wù)院原扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組相繼批準設(shè)立了浙江麗水、山東淄博和遼寧阜新等7個國家扶貧改革試驗區(qū)，在這些試驗區(qū)進行了一系列貧困治理嘗試。山東淄博探索的資產(chǎn)收益模式，浙江云和“小縣大城”的新型城鎮(zhèn)化策略等都取得了較好的實驗效果，為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、推進城鄉(xiāng)一體化扶貧提供了新思考、探索了新模式。而學術(shù)界對試驗區(qū)扶貧做法和經(jīng)驗分析研究并不多，今后應(yīng)加大研究力度，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。

（五）相對貧困治理階段有待明晰

相對貧困治理路線的規(guī)劃研究尚不充分，一是當前關(guān)注度較低，涉及相對貧困治理路線規(guī)劃問題的研究成果并不多;二是現(xiàn)有的相對貧困治理路線過于籠統(tǒng)，并未界定一個清晰的時間段，且部分路線的設(shè)定值得商榷。如張琦設(shè)定第二階段才確立相對貧困標準[13]，魏后凱對相對貧困治理路線的設(shè)定是基于農(nóng)村人口不斷向城市流動、城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進[17]。這些研究并未考慮形勢與政策的變化，缺乏合理性。對相對貧困治理路線的科學清晰界定是理論研究的一個重點。

（六）相對貧困治理戰(zhàn)略有待細化

學者提出的完善扶貧工作建議，具體可歸納為兩種模式：一種是以收入分配為主導(dǎo)的“社會保障”模式，側(cè)重預(yù)防和兜底，如主張要健全社會救助制度、完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制、加強農(nóng)村公共服務(wù)、加強扶貧立法等;另一種是以全面經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的“涓滴受益”模式，側(cè)重發(fā)展中解決，如建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。這些建議存在兩方面的不足：一是可操作性較弱，缺乏可操作、能落實的研究和規(guī)章;二是綜合政策建議來看，不論以社會保障的方式來解決相對貧困還是依靠經(jīng)濟增長帶動相對貧困治理，貧困者大都作為被動受益者，而不是相對貧困治理的積極參與者。創(chuàng)造貧困者自立的條件，實現(xiàn)“參與式”反貧困將是未來相對貧困治理的關(guān)鍵。

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責任編輯? 劉海巍