長三角一體化示范區(qū)檢察機關“案-件比”實證分析*

● 江蘇省蘇州市吳江區(qū)人民檢察院上海市青浦區(qū)人民檢察院浙江省嘉善縣人民檢察院聯(lián)合課題組/文

一、青吳嘉檢察機關“案-件比”呈現(xiàn)的特點

最高檢提出“案-件比”為核心的案件質(zhì)量綜合評價指標體系后，長三角一體化示范區(qū)的上海市青浦區(qū)人民檢察院、江蘇省蘇州市吳江區(qū)人民檢察院、浙江省嘉善縣人民檢察院（以下簡稱“青吳嘉檢察機關”）堅持以人民為中心的發(fā)展思想，采取各項措施科學有效管控“案-件比”。課題組以青吳嘉檢察機關2019年、2020年、2021年［1］2021年數(shù)據(jù)僅統(tǒng)計至2021年10月。的“案-件比”數(shù)據(jù)為實證樣本進行研判，發(fā)現(xiàn)“案-件比”均不同程度呈現(xiàn)下降趨勢，越來越趨向于1，三地間的差距也越來越小，具體數(shù)據(jù)分別為2019年1.71、1.56、2.01，2020年1.23、1.07、1.33，2021年1.04、1.04、1.22。具體分析與特點歸納如下。

（一）個罪案件的比較分析

1．危險駕駛罪案件“案-件比”低，詐騙罪案件“案-件比”高。青吳嘉三地一審公訴案件受理數(shù)前10位的案由不同，選取受理數(shù)均在前10的危險駕駛罪、詐騙罪案件進行比較。危險駕駛罪“案-件比”最接近1，三地3年均未超過1.02。詐騙罪案件，存在主觀故意有辯解空間、詐騙金額需要印證等事實認定方面的困難，案件相對復雜，“案-件比”明顯高于危險駕駛罪案件。2021年，三地詐騙罪“案-件比”分別為1.05、1.08、1.8，為前10案中最高的罪名。

2.新罪名案件“案-件比”略高于總體的“案-件比”。幫助信息網(wǎng)絡犯罪活動罪為《刑法修正案（九）》增設罪名，2015年入刑，屬司法事務中較新的罪名，受理數(shù)量較少。2021年，該罪名在三地均上升為受理前10的罪名。在審結認定新罪名案件時，檢察官較為謹慎，通常需要退查、延期來查清事實、完善證據(jù)鏈，故該罪名“案-件比”與總體的“案-件比”趨同或略高。吳江與總體“案-件比”相同，均為1.04；青浦略高于總體“案-件比”，為1.05；嘉善為1.43，明顯高于總體“案-件比”。

（二）類罪案件的比較分析［2］ 本文選取重大刑事犯罪、危害公共安全犯罪、經(jīng)濟犯罪、職務犯罪進行類罪比較。受到統(tǒng)計內(nèi)容的限制，重大刑事犯罪選取故意殺人、強奸、走私販賣運輸毒品、放火、決水、爆炸、投放危險物質(zhì)等7個罪名數(shù)據(jù)，未區(qū)分是否判決3年以下情形。危害公共安全犯罪剔除危險駕駛、交通肇事等簡單犯罪數(shù)據(jù)。

1.重大刑事犯罪“案-件比”略高于總體“案-件比”。重大刑事犯罪案件的“案-件比”與示范區(qū)刑事案件總體“案-件比”一樣，呈下降態(tài)勢。2019年三地重大刑事犯罪的“案-件比”分別為1.71、1.57、2.01，2020年分別為1.21、1.02、2.00，2021年下降為1.04、1.04、1.22。除吳江低于示范區(qū)刑事案件總體“案-件比”外，青浦、嘉善均略高于總體數(shù)據(jù)。重大刑事犯罪案件因犯罪情節(jié)較為嚴重、案件事實較為復雜，需要經(jīng)過多個訴訟環(huán)節(jié)，拉高了“案-件比”。

2.危害公共安全犯罪“案-件比”最低。如前文所述，危險駕駛罪“案-件比”最低，因該罪名案件基數(shù)最大，可能影響危害公共案犯罪“案-件比”的計算，故剔除危險駕駛罪、交通肇事罪數(shù)據(jù)進行比較。2019年，三地危害公共安全犯罪“案-件比”都在高位，2020年以來，均趨近于1.00，2021年三地“案-件比”均為1.00，為類罪最低。危害公共安全類罪，無論是否剔除危險駕駛、交通肇事等簡單犯罪，其“案-件比”均為類罪最低。

3.青浦經(jīng)濟犯罪“案-件比”低、嘉善職務犯罪“案-件比”高。經(jīng)濟犯罪，含涉眾類經(jīng)濟犯罪、涉稅犯罪、知識產(chǎn)權犯罪等，專業(yè)性較強，加之平等保護民營經(jīng)濟落實少捕慎訴需要，勢必增加辦案時長。吳江、嘉善經(jīng)濟犯罪“案-件比”均高于總體，青浦經(jīng)濟犯罪“案-件比”連續(xù)2年低于總體。近年來，檢察機關加強與監(jiān)察機關的辦案銜接，吳江、青浦職務犯罪“案-件比”均有所下降，而嘉善2021年職務犯罪“案-件比”高達3.75，系因部分重點關注案件在上年年底受理，2021年作出延期處理，影響了當年“案-件比”。

（三）“件”的比較分析

1.退查、延期為“件”的主要來源。從“件”的組成上看，2021年吳江退查57件、延期35件，占“案”外“件”的96.84%。嘉善退查117件、延期54件，占86.80%。青浦建議法院延期審理37件，占50%；退查22件、延期10件，占43.24%。從三地的整體情況看，審查起訴階段的退回補充偵查、延長審查起訴期限為“件”的主要來源。

2.嘉善無負面評價的“件”、青浦吳江不捕復議均維持原結果。除審查起訴環(huán)節(jié)的退查、延期外，批捕（不批捕）申訴、不批捕復議復核、不起訴復議復核、不起訴申訴、撤回起訴、國家賠償?shù)仁恰鞍浮蓖狻凹钡闹匾M成，且這些“件”通常與案件質(zhì)量有直接關系，更容易引起當事人負面評價。2021年，嘉善無負面評價的“件”；吳江不捕復議1件，復議維持原結果；青浦不捕復議4件，均復議維持原結果。三地均無可能引起案件當事人負面評價的申訴、撤回起訴、國家賠償?shù)取凹薄?/p>

二、“案-件比”在實踐應用中存在的問題

3年來，青吳嘉檢察機關深化捕訴一體改革，落實認罪認罰從寬制度，全面壓實“案-件比”責任。檢察機關在辦案中積極化解矛盾，隨著認罪認罰適用率的不斷提升［3］2019年，青吳嘉檢察機關認罪認罰適用率分別為66.8%、67.18%、31.72%，確定刑量刑建議的提出率分別為37%、46.11%、35.65%。到2021年，青吳嘉檢察機關認罪認罰適用率分別提高至91.40%、92.32%、88.83%，確定刑量刑建議的提出率分別上升為98.90%、97.14%、98.23%。，“案-件比”更趨于優(yōu)化，但在實踐探索中仍存在一定的問題。

（一）過分追求比值最低的理念尚未完全轉變

吳江 “案-件比”考核指標的設定就經(jīng)歷了由“越低越好、過度強調(diào)”到“平衡制約、科學考核”的過程。2020年初蘇州市檢察院將“案-件比”作為業(yè)務考核指標的重點項目，比值最低得分最高，10家基層院竭盡全力將“案-件比”壓到最低。施行半年后，不再強調(diào)“越低越好”，只要低于全省第2，均得滿分。2021年又進一步優(yōu)化，采取達標考核、多項指標綜合考評的方式，開展科學考核。青浦也將“案-件比”作為業(yè)務考核的重要指標，但未設定指標值，只要達到全市平均值即可，不達標的予以扣分。盡管示范區(qū)檢察機關“案-件比”的考核日漸合理，但理念轉變尚不到位，個別干警仍存在盲目追求各類型案件“案-件比”最低的傾向。

（二）取保候?qū)彴讣k案時長增加，與“案-件比”的設計初衷相悖

從三地一審公訴案件的平均辦案時長看，2019年分為別30天、29天、76天，2020年分別為29天、22天、32天，2021年分別為32天、34天、47天。2020年辦案時長下降后，2021年再次反彈，呈現(xiàn)V字型特點，青浦、吳江甚至超過2019年的時長。平均辦案時長未降反升，與取保候?qū)彴讣^1個月審結有直接關系。2021年三地一審公訴案件超過1個月審結件數(shù)分別高達320件、448件、229件。因取保候?qū)彴讣梢栽?年內(nèi)審結，無需退延，辦案時長的增加不影響“案-件比”。三地檢察機關均抓住這一特點，快辦羈押案件，取保候?qū)彴讣k案時長的增加，實際上造成了當事人的訴累，與“案-件比”設計初衷相悖。

（三）提前介入、自行補充偵查主動性不夠

捕訴一體改革后，“案”衍生的“件”多為同一檢察官辦理，因更熟悉案情，能更高效地開展補證工作。實踐中，吳江地區(qū)因為將該2項指標納入考核，故2021年自行補充偵查105件、提前介入高達651件。其他年度，其他二地檢察機關的提前介入、自行補充偵查案件均處于低位。2021年，青浦、嘉善提前介入分別為15件、19件，自行補充偵查分別為76件、0件?？傮w上說，三地檢察機關提前介入、自行補充偵查工作主動性不夠，檢察引導偵查、補充偵查作用發(fā)揮得尚不充分。

（四）釋法說理工作不充分

司法辦案在追求良好法律效果的基礎上，更應重視社會效果的實現(xiàn)。逮捕案件、不訴案件，在作出處理決定時檢察官未能向當事人做好釋法說理工作，可能引起當事人不服處理結果的申訴；不捕案件、不訴案件，未能有效地引導偵查或說理論證，可能引起偵查機關的復議復核。2021年，吳江不捕復議1件，青浦不捕復議4件，盡管不存在辦案質(zhì)量問題，但的確增加了“件”，反映出審查逮捕環(huán)節(jié)未能做到求極致、釋法說理不充分的問題。

三、科學應用“案-件比”的建議

（一）優(yōu)化“案-件比”的基本思路

1.合理設置考核指標，徹底轉變盲目追求低“案-件比”的理念。案件質(zhì)量主要評價指標是綜合性指標體系，在考核指標的設定上，不能單純強調(diào)“案-件比”最低，還要重視對超期辦案、退查延期等流程規(guī)范性指標的考察?？梢栽O置“案-件比”與辦案時長、職務犯罪案件不延不退占比等組合指標，既降低“案-件比”又縮短辦案時長；設置“案-件比”與優(yōu)秀釋法說理法律文書錄用數(shù)等組合指標，綜合考核辦案效果情況。根據(jù)本地實際，不同指標合理搭配、綜合平衡，形成科學的考核體系，發(fā)揮考核機制對規(guī)范司法辦案、提升辦案質(zhì)效的導向激勵作用。在個體評價方面，對難易程度不同的案件設置不同的“案-件比”比值區(qū)間，或?qū)Ψ至坎煌摹凹痹O置不同的權重等方式進行“案-件比”的測算，亦可結合個案質(zhì)量評查，看“件”是工作做到極致因客觀原因而發(fā)生的，還是因工作不到位而造成的，引導檢察官個人辦案質(zhì)量、效率、效果整體最佳。

2.深化繁簡分流的辦案模式。堅持簡案快辦。優(yōu)化速裁程序、簡易程序等輕微刑事案件快速辦理程序。將危險駕駛、交通肇事、單人單筆盜竊等“簡單案件”集中受理、集中分案、集中審查、集中起訴、集中出庭，暢通輕微刑事辦案的“高速公路”。堅持難案精辦。對于涉眾類經(jīng)濟犯罪案件、知識產(chǎn)權犯罪案件、職務犯罪案件等重大疑難復雜案件，堅持精品化辦理思路，組建專業(yè)化辦案團隊，加強與法院、公安、監(jiān)委的會商研判，積極延伸檢察服務職能，實現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果。

3.細化引導偵查工作。充分利用審查批準逮捕和審查起訴兩個訴訟環(huán)節(jié)，最大限度地促使引導偵查“雙向發(fā)力”。［4］湖北省武漢市人民檢察院課題組：《檢察工作中程序空轉的減抑：“案-件比”的作用向度》，《中國檢察官》2020年第10期。一是主動提前介入，重點針對疑難復雜、重大敏感案件，在事實認定、案件定性、證據(jù)收集、偵查方向方面加強研判引導；二是捕后偵查向后發(fā)力，以起訴的證明標準，明確繼續(xù)偵查的目的、內(nèi)容、方法；三是審查起訴向前發(fā)力，實時跟蹤補偵的進度和效果，及時撥正偵查偏差，彌補偵檢對接的“空窗期”，對偵查人員怠于取證、違法取證等活動全程監(jiān)督，擴寬監(jiān)督的時空維度［5］參見馬賢興：《依托“捕訴一體”降低“案-件比”》，《人民檢察院》2020年第6期。；四是強化自行補充偵查，慎用退回補充偵查。秉持“邊審查、邊發(fā)現(xiàn)、邊調(diào)取”的理念，對于基本證據(jù)體系已經(jīng)形成、個別問題需要核實的案件，自行補充偵查，節(jié)約訴訟時間；需要偵查機關配合的，通過電話溝通、面對面交流等途徑或《調(diào)取證據(jù)材料通知書》等書面形式，列明補證事項，減少訴訟“回爐”；確需退查的，用盡用足一次退查機會，列明詳實可操作的補查提綱，有效減少二次退查。

4.強化釋法說理工作。文書釋法說理是否充分直接影響檢察辦案質(zhì)效，影響偵查機關及人民群眾對檢察工作的評價。規(guī)范《不批準逮捕理由說明書》《補充偵查提綱》《不起訴理由說明書》等文書的說理水平，減少不捕不訴案件復議、復核、申訴的“件”數(shù)。特別是存在不捕復議復核案件的青浦、吳江二地，檢察機關在作出不捕決定的同時，應重點加強對偵查機關的書面說理工作，還可通過組織公開聽證等形式，主動接受監(jiān)督，取得相關人員的理解與支持，提升案件處理的認可度、權威性。

（二）探索建立示范區(qū)一體化司法全流程“案-件比”體系及一體化觀測軟件

1.跟蹤測算法計算“案-件比”。最高檢黨組曾提出“要最大限度地實現(xiàn)科學化、智能化、人性化。要實現(xiàn)案件編號‘終身制’，從案件進到檢察機關，不管經(jīng)歷多少程序，始終是一個編號?！保?］杜文玉：《為“案-件比”插上信息化翅膀》，《檢察日報》2020年11月7日。原1.5版的全國檢察業(yè)務應用系統(tǒng)難以實現(xiàn)跟蹤測算，2.0系統(tǒng)上線后，已經(jīng)實現(xiàn)“一案一號”，示范區(qū)青吳嘉檢察機關應積極運用跟蹤測算法，得出更科學準確的“案-件比”。

2.探索實現(xiàn)示范區(qū)“案-件比”一體化評價。探索開發(fā)示范區(qū)以“案-件比”為核心的質(zhì)量評價指標體系一體化觀測軟件，將青吳嘉三地“案-件比”、辦案時長、訴判不一等質(zhì)效考評觀測數(shù)據(jù)一屏全顯，幫助實時掌握毗鄰地區(qū)、省份的辦案態(tài)勢，為客觀評價辦案績效提供數(shù)據(jù)支撐。