中運量公交規(guī)劃建設(shè)和運營管理模式探析
——以上海為例

胡 磊

上海久事（集團）有限公司

0 引 言

近一段時期以來，隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，各城市積極實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，探索推動公共交通體系建設(shè)。不論是從理念還是實踐角度，中運量公交成為了各類城市共同的關(guān)注點。

一般的大中城市立足客流實際，積極完善以地面公交為主體的公共交通系統(tǒng)，同時著力發(fā)展重要客流走廊的中運量快速公交。超大特大城市在構(gòu)建以軌道交通為骨干的大運量出行網(wǎng)絡(luò)上取得了長足發(fā)展，而在促進其他交通方式與軌道交通有序融合過程中，中運量公交體系“承上啟下”作用日益凸顯。

以上海為例，目前軌道交通運營里程居于全球之首，公共交通客流規(guī)模進入平穩(wěn)發(fā)展階段，軌道交通與公共汽電車甚至還存在著“此消彼長”關(guān)系（見表1）。軌道交通占公共交通（未含出租汽車）的比重由2015年的54.1%提高到2021年的70%；公共汽電車占比由2015年的45%下降到2021年的29.3%。為此，有必要拓展中運量公交系統(tǒng)，將其作為完善出行結(jié)構(gòu)、提升公交吸引力的重要手段。

表1 上海軌道交通與公共汽電車客運量情況（2016—2021年）

1 中運量公交內(nèi)涵及定位

中運量公交在國內(nèi)外已有大量研究和實踐，但“中運量”并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)界定?！爸羞\量公交”作為相對概念，需結(jié)合交通結(jié)構(gòu)、客流規(guī)模、制式、區(qū)域等綜合理解和把握。

1.1 中運量公交內(nèi)涵

從性質(zhì)上講，中運量公交是介于大運量軌道交通和低運量常規(guī)公交之間的公共交通系統(tǒng)的集合，常用制式以有軌電車和快速公交（BRT）等為主?！冻鞘芯C合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51328—2018）、《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 114—2007）等文件從不同角度對中運量公交進行了描述或界定。

1.2 中運量公交定位

中運量公交是城市公共交通的組成部分，在不同區(qū)域承擔(dān)的核心功能有所差異，應(yīng)發(fā)揮其比較優(yōu)勢，與軌道交通、常規(guī)公交等共同打造形成一體化的公共交通系統(tǒng)。

在軌道交通比較發(fā)達和密集的中心城區(qū)，中運量公交是大運量軌道交通的補充和延伸，也是低運量常規(guī)公交的補強和升級；在大運量軌道交通未覆蓋或密度不高的郊區(qū)新城，中運量公交可以發(fā)展成為公共交通骨干網(wǎng)絡(luò)。

2 中運量公交管理模式現(xiàn)狀與分析

自2007年起，上海啟動探索實踐中運量公交項目，作為上海首個現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)的張江有軌電車項目于2010年通車。截至目前，共開通運營6個中運量公交項目（見表2），線路總長超過110 km；市屬項目和區(qū)屬項目均有，且各項目特色明顯。

表2 上海中運量項目建設(shè)運營情況一覽表

2.1 規(guī)劃管理

有序推進中運量公交發(fā)展，已納入上海城市總體規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃內(nèi)容，市、區(qū)聯(lián)動，共同做好規(guī)劃落地。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，到2035年局域線總里程達到約1 000 km。與現(xiàn)有里程相比，中運量公交發(fā)展空間非常大。

（1）目前中運量公交規(guī)劃按分層、分區(qū)、分類方式開展管理。一是分層方面，分為市級層面和區(qū)級層面中運量規(guī)劃事項。市級由市交通主管部門牽頭制訂，區(qū)級由各相關(guān)區(qū)政府及其交通主管部門牽頭制訂。二是分區(qū)方面，按中心城、郊區(qū)新城及相關(guān)重點區(qū)域等研究中運量規(guī)劃。其中，中心城中運量公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃由市交通主管部門牽頭，擬形成“九橫十三縱”的中運量通道網(wǎng)絡(luò)，總長約280 km。另外，松江、嘉定、閔行、臨港新片區(qū)等也公布了中運量網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃目標(biāo)。三是分類方面，依據(jù)中運量制式及行業(yè)類別等確定適用規(guī)范。目前絕大部分中運量項目專項規(guī)劃參照適用公共汽電車行業(yè)管理規(guī)范，但也有個別項目，因更接近地鐵項目模式，參照適用軌道交通行業(yè)管理規(guī)范，如浦江線。

（2）規(guī)劃引領(lǐng)作用有待加強。規(guī)劃論證是項目立項的重要前提和基礎(chǔ)，為有效推進中運量項目的落地實施，做好中運量公交規(guī)劃成為日益關(guān)注的重要問題。一是網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。包括抓緊編制完成中心城中運量公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，以及結(jié)合五大新城單元規(guī)劃工作，深化完善五大新城中運量公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等。二是線路專項規(guī)劃。支持具備條件的區(qū)域發(fā)展中運量，研究梳理中運量通道，從功能定位、客流需求、線路走向、路權(quán)保障等方面科學(xué)論證。

2.2 建設(shè)管理

中運量公交項目能否順利落地，不確定性最大的是投資建設(shè)環(huán)節(jié)，因各種變數(shù)較多，難以確定各項目建設(shè)時序和節(jié)點進度。也正基于此，上海中運量公交項目進行了多種類型的探索實踐。從現(xiàn)有中運量公交項目來看，其建設(shè)具有以下特點：

（1）政府性投資主導(dǎo)。上述6個中運量公交項目均是政府性投資，由市級或區(qū)級國有企業(yè)作為建設(shè)單位負(fù)責(zé)具體實施。

（2）市區(qū)兩級分級負(fù)責(zé)。中心城區(qū)和市通郊項目基本由市級主體負(fù)責(zé)，其余基本由各區(qū)相關(guān)主體負(fù)責(zé)。

（3）報建程序分類管理。中運量公交立項和報建流程與采用制式關(guān)聯(lián)。有軌電車、無軌電車、BRT等屬于一類，參照道路交通建設(shè)項目報建。適用軌道交通管理的中運量制式，此類項目報建條件嚴(yán)格，需按照國家規(guī)定的程序批準(zhǔn)后才能實施。

（4）制式各樣、標(biāo)準(zhǔn)不一。比如，浦江線是上海首條膠輪APM線；臨港新片區(qū)T1示范線是全球第一條采用數(shù)字軌道磁釘技術(shù)的中運量線路。由于各項目差異大甚至有的是首創(chuàng)，在方案設(shè)計、建設(shè)施工和驗收標(biāo)準(zhǔn)等方面，需要創(chuàng)新性探索。

2.3 運營管理

中運量公交與常規(guī)軌道交通、地面公交相比，具備公共交通的共同屬性，但運營組織和管理也有其特殊性。

（1）公益屬性明顯。作為公共交通的組成，中運量公交是社會民生事業(yè)，具有明顯的公益性特征。

（2）運營組織多樣。結(jié)合中運量公交基礎(chǔ)設(shè)施配套、車輛制式、路權(quán)等實際情況，采用封閉式、半封閉式或共用式等模式，運營方式可以點到點、小交路、大站快線或站站停。根據(jù)成網(wǎng)情況，還可以進行單線或網(wǎng)絡(luò)化調(diào)度組織，其中松江有軌電車伴隨T2線開通，成為上海首個成網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)。

（3）建設(shè)主體與運營主體多數(shù)相對分離。除張江有軌電車項目的建設(shè)與運營為同一個主體外，其他多數(shù)中運量公交項目的建設(shè)主體與運營主體相對分離。其中，有些項目的建設(shè)主體與運營主體屬于同一集團化公司，如延安路中運量公交、臨港新片區(qū)示范線；有些項目建成后委托第三方單位運營管理，如松江有軌電車示范線、浦江線。

（4）納入行業(yè)管理。除浦江線票價參照適用地鐵管理要求外，其余項目票價均參照適用公共汽電車行業(yè)規(guī)定。

2.4 需要關(guān)注的問題

一是中運量公交管理有無必要自成一體。推進中運量公交項目，離不開軌道交通和公交汽電車行業(yè)的管理支撐。目前上海未建立中運量公交的專項制度體系。雖然中運量公交并非完全獨立于軌道交通和公共汽電車行業(yè)外的新行業(yè)，但鑒于中運量公交的特殊性，仍有必要將特殊的管理要求以制度形式予以規(guī)范。

二是中運量公交兩級管理的可行性及其操作難點。根據(jù)全市事權(quán)和財權(quán)劃分，中運量公交兩級管理具備制度和現(xiàn)實基礎(chǔ)。相比中運量建設(shè)和運營管理環(huán)節(jié)，應(yīng)注意區(qū)級中運量公交規(guī)劃與大運量軌道交通規(guī)劃的銜接問題、規(guī)劃指標(biāo)落地問題等。

三是政府性投資與社會力量參與的關(guān)系。中運量公交是城市基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)投融資體制和運營機制改革要求，應(yīng)當(dāng)鼓勵政府投入和社會力量有機結(jié)合起來，通過市場化運作提高效率效益，更好地履行公共服務(wù)職能。如上述受托運營管理的上海申凱公共交通運營管理有限公司即是一家中外合資企業(yè)。

3 優(yōu)化中運量公交管理模式的建議

“中運量公交”不僅在理念層面受到越來越多的關(guān)注，在規(guī)劃層面也已成為重要的規(guī)劃概念，并提出了相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)。上海目前運營的中運量公交項目，落地基本屬于“一事一議”。若要實現(xiàn)中運量規(guī)劃目標(biāo)，則需要在個案基礎(chǔ)上，舉一反三，進一步優(yōu)化管理模式，為中運量推廣實施夯實基礎(chǔ)保障。

（1）分解規(guī)劃目標(biāo)，打造中運量有機銜接的“一張網(wǎng)”

對照主城區(qū)、郊區(qū)新城及有關(guān)重點區(qū)域，結(jié)合城市功能布局和客流走廊分布，研判適合中運量公交的骨架走廊；在尊重區(qū)級規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，加強全市中運量公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃總體統(tǒng)籌，將1 000 km規(guī)劃目標(biāo)做實做細(xì)。推動全市中運量公交與軌道交通、城市道路相協(xié)調(diào)，進一步做好公交線網(wǎng)優(yōu)化。選擇合適制式，進行中運量公交系統(tǒng)設(shè)計。積極發(fā)揮不同交通方式功能作用，構(gòu)建地鐵-中運量-地面公交等合理分工、有序銜接的體系。

（2）注重制度銜接，建立健全中運量專項管理規(guī)范

根據(jù)中運量公交的特點，合理吸納適用軌道交通和公共汽電車等共性的管理規(guī)范，同時在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究制訂貼近中運量公交實際和需求的專項管理規(guī)范。包括中運量公交規(guī)劃審批備案、項目立項審批報備、投融資及建設(shè)運營管理、安全管理等方面的制度保障。比如制訂出臺中運量公交項目建設(shè)指導(dǎo)意見、中運量公交運營管理規(guī)范，加強中運量基礎(chǔ)設(shè)施、車輛設(shè)備、通訊信號、指揮調(diào)度系統(tǒng)等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理，建立有效的市區(qū)兩級安全管理和行業(yè)執(zhí)法機制等。

（3）加強政策支持，探索中運量可持續(xù)發(fā)展機制

對現(xiàn)有中運量公交項目開展評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，梳理存在的問題，研究針對性措施。對待建中運量公交項目，加強全市政策統(tǒng)籌，對市級項目和區(qū)級項目明確資金投入機制。支持中運量公交項目基礎(chǔ)設(shè)施重資產(chǎn)與運營輕資產(chǎn)相對分離，研究更具針對性的車輛購置、運營補貼政策。

（4）鼓勵創(chuàng)新應(yīng)用，彰顯中運量比較優(yōu)勢和特色

中運量公交是車輛制式等新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)、新能源、智能化、數(shù)字化推廣的重要載體和應(yīng)用場景。對中運量公交項目，在滿足客流需求的前提下，鼓勵創(chuàng)新性應(yīng)用。通過數(shù)字化和大數(shù)據(jù)分析，提升中運量運營效率，提高乘客滿意度。

4 結(jié) 語

中運量公交立足客運能力進行分類，注重以“客流量”為導(dǎo)向的核心理念，與軌道交通制式和公共汽電車制式密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)用場景廣泛，是公共交通不可或缺的組成部分之一。

推動中運量公交落地，既要兼顧軌道交通和常規(guī)公交管理現(xiàn)行有關(guān)制度規(guī)范，更要認(rèn)識到中運量公交的特殊性，對規(guī)劃建設(shè)和運營管理等環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)性、一體化和全過程把握，積極研究制訂更有針對性的指導(dǎo)性文件和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。