涉法涉訴重復(fù)信訪治理機(jī)制的構(gòu)建與完善
2022-09-07 02:29:06江蘇省人民檢察院課題組
中國(guó)檢察官 2022年15期
● 江蘇省人民檢察院課題組 /文
一、重復(fù)信訪的基本情況及特點(diǎn)
（一）信訪案件范圍呈現(xiàn)廣泛性
2021年，江蘇省檢察機(jī)關(guān)共治理1696件重復(fù)信訪案件，信訪內(nèi)容涵蓋檢察工作的各個(gè)方面。信訪案件中涉及民商訴訟監(jiān)督的為823件，占涉法涉訴信訪比例的48.5%；涉及行政訴訟監(jiān)督的235件，占涉法涉訴信訪比例的13.8%；涉及刑事案件的490件，占涉法涉訴信訪比例的28.9%；涉及執(zhí)行事項(xiàng)的83件，占涉法涉訴信訪比例的4.9%；涉及工作作風(fēng)、廉政問題和其他內(nèi)容的總計(jì)66件，占涉法涉訴信訪比例的3.9%左右。
（二）信訪內(nèi)容領(lǐng)域呈現(xiàn)多樣性
涉法涉訴信訪的內(nèi)容主要集中在三大方面：一是非法集資或大量拖欠貨款糾紛。這些案件主要因法院判決后執(zhí)行基本沒有效果，從而引發(fā)群體上訪事件；二是涉及新農(nóng)村建設(shè)、征地拆遷補(bǔ)償?shù)确矫鎲栴}，囿于政策性因素和現(xiàn)行司法解釋的規(guī)定，使法院對(duì)糾紛的處理顯得力不從心導(dǎo)致群體性上訪的發(fā)生；三是涉及刑事立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督的占比高。此外，醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、噪音污染、鄉(xiāng)鄰關(guān)系也成為重復(fù)信訪的焦點(diǎn)性內(nèi)容。
（三）信訪主體身份具有多元性
涉法涉訴信訪的主體涉及到社會(huì)的各個(gè)層面。有因民事案件未得到及時(shí)處理和民事案件未執(zhí)行到位的當(dāng)事人，也有不服刑事判決的被告人、被告人家屬及受害人、受害人家屬等等。諸多社會(huì)關(guān)系人員的參與使得信訪的規(guī)模比較大，人員構(gòu)成復(fù)雜。
（四）化解難度具有艱巨性
重復(fù)信訪案件多數(shù)由歷史遺留問題造成，如房屋拆遷補(bǔ)償引發(fā)的信訪問題，往往因信訪人對(duì)拆遷補(bǔ)償數(shù)額不滿，引發(fā)一系列訴訟，在司法機(jī)關(guān)未予支持其訴求后，信訪人開始長(zhǎng)期在司法機(jī)關(guān)、政府各部門進(jìn)行纏鬧訪。此類信訪人多有赴省進(jìn)京訪經(jīng)歷，訴求多樣，矛盾尖銳，但訴求并不符合相關(guān)政策，司法機(jī)關(guān)只能在職權(quán)范圍內(nèi)作出處理決定，想要徹底化解信訪矛盾存在較大難度。
（五）治理效果呈現(xiàn)多樣性
2021年，江蘇省檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)完成清理的1696件重復(fù)信訪案件中，息訴罷訪939件（簽訂息訴罷訪承諾96件，口頭息訴193件，長(zhǎng)期未信訪650件），導(dǎo)入其他司法程序、移送其他單位453件，信訪終結(jié)、建議信訪終結(jié)275件，信訪人因信訪行為違法被刑事立案并羈押14件，精神病患信訪11件，糾錯(cuò)3件。
二、重復(fù)信訪的原因剖析
（一）信訪人對(duì)法律的認(rèn)知存在偏差，通過重復(fù)信訪施壓
有的信訪人對(duì)法律規(guī)定和訴訟程序不清楚，錯(cuò)誤認(rèn)為只要是涉法涉訴問題都應(yīng)直接向檢察機(jī)關(guān)反映。來信人將同一信件分別寄至各單位部門，采取“廣撒網(wǎng)”式，本著碰運(yùn)氣的想法，導(dǎo)致多部門同時(shí)收到同樣的來信。信訪人還會(huì)采取“連環(huán)轟炸”的方式，同一時(shí)間針對(duì)同一訴求，連續(xù)寄出多封信件。信訪人也會(huì)存在“信上不信下”的認(rèn)知，抱著“攀高心理”向級(jí)別高的單位部門寄信，導(dǎo)致大量的信件重復(fù)涌入上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。
（二）信訪群眾合法權(quán)益長(zhǎng)期未能有效解決
隨著社會(huì)改革發(fā)展的深入，我國(guó)綜合國(guó)力和人民生活水平均有了較大提高，但同時(shí)社會(huì)成員之間收入差距加大、社會(huì)分配不公、資源占有不平衡、利益主體和結(jié)構(gòu)多元化、利益沖突趨向激烈等諸多現(xiàn)象的存在影響了社會(huì)穩(wěn)定性。比如，在城市化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村的土地承包、土地征用、宅基地劃分城中村改造等問題不斷涌現(xiàn)，城市擴(kuò)大后，一些城周邊的失地農(nóng)民成為“城市農(nóng)民”，這個(gè)新群體原有生活方式被打破。拆遷和土地使用等行為的不規(guī)范引發(fā)矛盾比較集中和突出，但僅靠檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，失地農(nóng)民的合法權(quán)益并不能得到根本解決，導(dǎo)致當(dāng)事人反復(fù)訴訟、反復(fù)申請(qǐng)檢察監(jiān)督。
（三）重復(fù)信訪化解機(jī)制不健全，推進(jìn)不力
群眾重復(fù)信訪必有原因，很多是因初信初訪處置不力，隨著時(shí)間的推移和事態(tài)的發(fā)展，簡(jiǎn)單問題變得越來越復(fù)雜越難解決。檢察機(jī)關(guān)首先要樹立依法主動(dòng)作為的理念，了解重信重訪背后的原因，通過綜合評(píng)判、準(zhǔn)確處理、釋法說理等，把每一件重復(fù)信訪處理好。重復(fù)信訪往往需要多個(gè)職能部門聯(lián)合辦理，采用多種化解措施，由于合理化解機(jī)制不健全，責(zé)任不明確，部門之間互相推諉，導(dǎo)致問題久拖不決，產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)。有的單位以簡(jiǎn)單的程序性答復(fù)為辦理要求，這樣問題不僅沒有得到實(shí)質(zhì)性的解決，相反還能引起更大的矛盾和社會(huì)戾氣。
三、檢察機(jī)關(guān)重復(fù)信訪治理機(jī)制的實(shí)踐探索
（一）準(zhǔn)確把握治理精神，破解重復(fù)信訪法治化路徑
司法制度在糾紛解決上與信訪制度有一定的重合，但其具有解決社會(huì)矛盾糾紛的最高效力，司法裁決的終局性是信訪制度所不能比擬的。信訪制度不能沖擊司法制度，不能干預(yù)司法在化解矛盾糾紛的終局性功能。全省檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持認(rèn)真甄別信訪訴求性質(zhì)，在法律框架下解決問題。把屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)導(dǎo)入程序內(nèi)進(jìn)行辦理，增強(qiáng)信訪的司法屬性。屬于管轄范圍的重復(fù)信訪由控申檢察部門受理下來，在程序內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)辦理，使過程和結(jié)論對(duì)信訪人和檢察機(jī)關(guān)都有法律約束力，“信訪不信法”的現(xiàn)狀得以改善。
（二）狠抓辦案質(zhì)量，從源頭上預(yù)防和減少重復(fù)信訪
全省檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持從源頭上狠抓辦案質(zhì)量，避免司法瑕疵，從而預(yù)防和減少涉法涉訴信訪的發(fā)生。為此，在全省普遍健全和完善執(zhí)法辦案質(zhì)量保障制度，各業(yè)務(wù)部門在辦理各類案件時(shí)，嚴(yán)格依法辦案，不斷提高辦案水平，嚴(yán)格依法、規(guī)范、文明執(zhí)法，把好案件的證據(jù)關(guān)、質(zhì)量關(guān)，既要注重實(shí)體方面的問題，更要注重程序方面的問題，堅(jiān)持程序公正和實(shí)體公正并重。在內(nèi)部，通過完善案件質(zhì)量考評(píng)制度，創(chuàng)新考評(píng)方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改；在外部，強(qiáng)化案件質(zhì)量監(jiān)督制約機(jī)制，完善人民監(jiān)督員制度、備案審查制度等。努力從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
（三）加大案件評(píng)查的力度，豐富法律監(jiān)督手段
在重復(fù)信訪治理中，堅(jiān)持以辦案方式評(píng)查原案辦理情況，評(píng)估訴求的合理性，依法回應(yīng)信訪人。針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的司法不公不廉的涉法涉訴信訪問題，依法履行好抗訴職能；針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的訴訟違法涉法涉訴信訪問題，正確履行好訴訟監(jiān)督職能；對(duì)其他司法機(jī)關(guān)沒有按照法律程序處理信訪問題的，依法提出檢察監(jiān)督意見或糾正違法。承辦部門嚴(yán)格依據(jù)法律審查當(dāng)事人的信訪材料，區(qū)分不同情況決定是否啟動(dòng)評(píng)查程序，既要堅(jiān)持依法糾錯(cuò)，又要注意維護(hù)生效的裁判或決定的穩(wěn)定性。
（四）明確治理主體地位，構(gòu)建多元治理格局
把矛盾糾紛看作有機(jī)統(tǒng)一的整體，促使問題一攬子徹底解決。一是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)之間的配合。建立公檢法之間的信息共享平臺(tái)，避免涉法涉訴信訪在不同機(jī)關(guān)反復(fù)流轉(zhuǎn)，也避免各機(jī)關(guān)處理口徑不一的問題。建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過定期情況通報(bào)，共同排查等方式，推動(dòng)聯(lián)合答復(fù)和息訴工作，加強(qiáng)涉法涉訴信訪化解的“合力”。二是加強(qiáng)與地方黨委政府、社會(huì)組織的協(xié)作配合。充分發(fā)揮檢察調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)動(dòng)作用，充分發(fā)揮調(diào)解在涉法涉訴矛盾糾紛解決中的作用。探索邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方人員等共同參與化解工作。
（五）完善重復(fù)信訪配套機(jī)制，做好訴訟程序的善后工作
綜合運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)包案、公開聽證、司法救助、信訪終結(jié)、依法處理違法行為等配套機(jī)制，鞏固治理效果。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)包案與公開聽證機(jī)制相結(jié)合。將公開聽證作為矛盾化解有效手段，通過第三方力量參與，擺事實(shí)、舉證據(jù)、釋法理，共同開展息訴罷訪工作，以公開促公正，提升檢察環(huán)節(jié)息訴罷訪效果。堅(jiān)持矛盾化解與司法救助機(jī)制相結(jié)合。符合司法救助條件的積極開展司法救助工作，將解決群眾實(shí)際困難作為矛盾化解的助推劑逐案攻堅(jiān)。
四、重復(fù)信訪治理中存在的難點(diǎn)問題
（一）訴訪分離缺乏約束力，不能明顯減少信訪總量
“控增量、減存量”，在法治框架下推進(jìn)信訪問題解決是重復(fù)信訪治理的基本原則。訴訪分離在推進(jìn)信訪的法治化、專業(yè)化上發(fā)揮了積極作用，使法律問題回歸司法解決。訴訪分離改革既會(huì)大幅減少政府信訪部門的信訪量，也會(huì)使司法機(jī)關(guān)的非涉法涉訴信訪大幅減少。但是，由于訴訪分離改革對(duì)群眾缺乏剛性約束力，如果不采取其他配套措施，簡(jiǎn)單的訴訪分離，并不能明顯減少各單位的信訪量。從近幾年全省檢察機(jī)關(guān)的信訪數(shù)據(jù)分析來看，非涉法涉訴信訪案件并沒有明顯的減少，大多信訪群眾也曾經(jīng)到黨委、政府和人大等多個(gè)部門信訪。
（二）執(zhí)法錯(cuò)誤糾正配套機(jī)制不健全，仍存在程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象
很多信訪的起因是由于司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不規(guī)范所造成的，這些執(zhí)法不規(guī)范導(dǎo)致執(zhí)法瑕疵時(shí)有發(fā)生，信訪人往往抓住這些執(zhí)法瑕疵不依不饒，向司法機(jī)關(guān)提出各種不合理的要求，而司法機(jī)關(guān)在處理這類信訪過程中往往遮遮掩掩，使糾錯(cuò)程序處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，導(dǎo)致信訪人久訪不息。執(zhí)法錯(cuò)誤和瑕疵的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是明確的，但在實(shí)踐中，處理機(jī)制得不到貫徹落實(shí)，信訪線索由控申部門受理、分流之后，有的承辦部門不能按照工作流程進(jìn)行反饋，且控申部門的交辦、督辦職能發(fā)揮不夠充分，導(dǎo)致內(nèi)部相互監(jiān)督制約力度不夠，導(dǎo)致程序“空轉(zhuǎn)”。
（三）信訪原因錯(cuò)綜復(fù)雜，檢察監(jiān)督難以徹底化解矛盾
很多信訪矛盾看起來是司法問題，實(shí)質(zhì)上是其他利益糾紛。立法上，法律并不能窮盡社會(huì)關(guān)系的方方面面，法律總是滯后的，其規(guī)制的范圍是不周延的；司法上，法律只是對(duì)已發(fā)生的損害行為及后果進(jìn)行救濟(jì)。這些立法和司法上的局限，使檢察機(jī)關(guān)在解決訴訪交織的信訪矛盾時(shí)，發(fā)揮的作用受限，很難實(shí)質(zhì)性化解所有矛盾。如拆遷領(lǐng)域的舉報(bào)、要求立案監(jiān)督等涉法涉訴信訪，其根源上還是對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)牟粷M。對(duì)這類涉法涉訴信訪案件，單從司法的角度去解決，很難徹底化解矛盾。
五、重復(fù)信訪治理機(jī)制的完善路徑
（一）規(guī)范受理審查，把握涉法涉訴信訪的關(guān)鍵
在檢察機(jī)關(guān)設(shè)置“四項(xiàng)審查”、“四個(gè)不受理”的甄別方法，用法治化思維和法治方法處理涉法涉訴信訪問題?！八捻?xiàng)審查”即從訴求性質(zhì)、職能管轄、級(jí)別管轄和地域管轄分別進(jìn)行審查；“四個(gè)不受理”是指主體不適格不予受理，材料不齊備的不予受理，不屬于本院管轄的不予受理，已經(jīng)終結(jié)的不予受理。對(duì)信訪人作出受理或不受理的明確以書面形式告知，形成受理環(huán)節(jié)的司法性。書面告知函以司法文書形式直接明確訴求性質(zhì)，劃分出“訴”、“訪”界限，及時(shí)表明檢察機(jī)關(guān)立場(chǎng)，既讓一部分纏訪、鬧訪的信訪人不再心存僥幸，也使一部分對(duì)受理心懷疑慮的人打消顧慮，從而提升信訪處置答復(fù)的公信力；另外，書面告知函載明有管轄權(quán)的單位或部門，也利于將轄外信訪事項(xiàng)及時(shí)有序“導(dǎo)出”。
（二）完善信訪分流辦理機(jī)制，增強(qiáng)信訪案件辦理合力
完善內(nèi)設(shè)部門聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制。建立由院領(lǐng)導(dǎo)包案、控申部門牽頭、業(yè)務(wù)部門首辦的信訪案件聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制，形成信訪處置全院“一盤棋”格局。業(yè)務(wù)部門根據(jù)首辦責(zé)任制嚴(yán)格按程序辦理，控申部門通過分流時(shí)告知、案中巡查、屆滿前提醒、到期催辦等四個(gè)步驟，隨時(shí)追蹤案件進(jìn)展，督促首辦部門按期辦結(jié)。完善與外部聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制。主動(dòng)向地方黨委、聯(lián)席辦報(bào)告，協(xié)調(diào)解決信訪工作中的困難和問題。與法院、公安機(jī)關(guān)建立涉法涉訴信訪案件聯(lián)席會(huì)議，相互通報(bào)案件辦理情況，共同召開重點(diǎn)信訪案件協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)調(diào)解決案件移送、協(xié)調(diào)穩(wěn)控等問題。加強(qiáng)與原辦機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立調(diào)查核實(shí)配合支持機(jī)制，保證執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、答復(fù)口徑、處理意見的“三統(tǒng)一”。
（三）建立健全辦案質(zhì)量保障機(jī)制，強(qiáng)化辦案質(zhì)量監(jiān)督制約機(jī)制
檢察環(huán)節(jié)信訪的發(fā)生，多數(shù)是由于辦案質(zhì)量不高、執(zhí)法不規(guī)范引起的，因此要采取以下措施建立、健全案件質(zhì)量保障機(jī)制：強(qiáng)化案件流程管理；建立健全辦案質(zhì)量考評(píng)機(jī)制；完善落實(shí)網(wǎng)上辦案制度，建立健全對(duì)執(zhí)法全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法不規(guī)范的問題，保證每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都體現(xiàn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的要求；建立信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；全面推進(jìn)檢務(wù)督察制度；健全和規(guī)范執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制。積極運(yùn)用刑事和解、民事調(diào)解與行政調(diào)解機(jī)制，化解社會(huì)矛盾，引導(dǎo)信訪群眾回歸正常社會(huì)生活。
（四）健全和落實(shí)辦案過程中釋法說理制度
在對(duì)疑難復(fù)雜案件作出適用法律的判斷時(shí)，注意詳加闡述和論證得出處理意見的理由和依據(jù)，兼顧法律效果與社會(huì)效果的平衡。在追求法律效果的同時(shí)，對(duì)司法裁判的社會(huì)效果要予以充分關(guān)注，最大限度地化解當(dāng)事人的不滿情緒，促使當(dāng)事人理性地對(duì)待處理結(jié)果。比如，目前高發(fā)的涉眾型經(jīng)濟(jì)類刑事案件上訪，人數(shù)眾多，涉及地域廣，涉案金額和造成損失大，社會(huì)影響大，處理不好，極易引發(fā)民生問題和群體性事件，釋法說理尤為重要。要進(jìn)一步完善法律文書說理制度。法律文書要充分說理、嚴(yán)密論證，避免簡(jiǎn)單化、程式化、機(jī)械化的陳述，要全方位展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案中采信證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律的過程，做到以理服人、以法服人，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。
（五）強(qiáng)力推進(jìn)檢務(wù)公開，發(fā)揮信訪工作的反向?qū)徱曌饔?/h3>
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