行政賠償案件檢察監(jiān)督實務(wù)探究

● 毛寬橋 郭孝玲/文

當(dāng)前，申請檢察監(jiān)督的行政訴訟案件主要集中于土地征收、房屋拆遷、違建拆除等領(lǐng)域，此類案件大多同時涉及行政賠償問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》”）已于2022年5月1日施行，盡管與已施行25年的原司法解釋在名稱上保持了一致，但是2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》從體系到內(nèi)容均進行了顛覆性改變。該解釋是對近年來行政賠償領(lǐng)域相關(guān)實務(wù)問題的全面梳理和解答，既是觀點的變化，也是理念的更新，對檢察機關(guān)精準開展訴訟監(jiān)督和爭議化解提出了更高要求。

一、當(dāng)前行政賠償案件審理面臨的問題

行政賠償案件既可以單獨提起，也可以一并提起，還交織著行政復(fù)議、先行處理等程序，當(dāng)事人往往難以選擇維權(quán)路徑并準確表達訴求。以當(dāng)前司法理念的要求來看，1997年的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》”）設(shè)定的裁判規(guī)則確有一定的疏漏之處，對適格被告、賠償范圍、判決內(nèi)容等問題的處理上，可能導(dǎo)致案涉爭議無法得到真正解決。

（一）單獨提起賠償訴訟可能不符合受理條件

在以往的審判實踐中，行政相對人單獨提起行政賠償訴訟要求行政行為已確認違法或者賠償請求經(jīng)過行政機關(guān)先行處理，否則會被裁定不予受理或者駁回起訴。該規(guī)定增加了賠償程序的復(fù)雜性，并不符合國家賠償法的立法目的。因為與其他不符合受理條件的起訴相比，此類案件只是起訴時機不成熟，并非絕對缺乏保護的必要性，簡單將其拒之門外，只是延遲了其進入司法審查的時間。

（二）主體情況不明時認定適格被告存在困難

在違建拆除和土地、房屋征收等行政領(lǐng)域，往往有多層級、多部門參與，當(dāng)事人囿于舉證能力有限，難以辨別適格被告。2021年頒布的《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》確定了將實施單位或者征收部門作為被告的規(guī)則，但是仍然解決不了強制拆除后無人認領(lǐng)，或者基層自治組織、民事主體自認實施的情況。

（三）共同侵權(quán)需要考慮訴訟請求是否可以區(qū)分

1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》中，共同侵權(quán)、復(fù)議加重等情形可能會被認定為普通共同訴訟，法院遵循不告不理的規(guī)則，既不會主動向原告釋明可以追加被告，也不會依職權(quán)主動追加。這樣的做法容易導(dǎo)致行政機關(guān)之間互相推諉責(zé)任，增加了查明案件事實的難度，原告往往需要再針對遺漏的被告提起新的訴訟，并不能徹底化解爭議。

（四）直接損失的具體范圍存在爭議

國家賠償法確定的賠償范圍只限于直接損失，爭議在于直接損失具體涵蓋哪些項目，尤其在征收案件中往往涉及到補償和賠償兩種救濟方式的競合，如何處理兩類請求的關(guān)系，各地法院的判決也不一致。有觀點認為，行政賠償訴訟只解決違法行為造成的損失，征收補償要另行主張。也有觀點認為，獎勵、補貼屬于附條件的項目，要嚴格審查強拆時條件是否成就，如果強拆時條件未成就，則不應(yīng)將獎勵、補貼列入賠償范圍。

（五）判決內(nèi)容不明確可能引發(fā)循環(huán)訴訟

人民法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)存在損害事實，出于尊重行政機關(guān)裁量權(quán)的考量，往往會籠統(tǒng)地判決行政機關(guān)限期作出賠償決定，如最高法公報案例許水云訴金華市婺城區(qū)政府強拆賠償案中，最高法判決婺城區(qū)政府在90日內(nèi)予以賠償。這種判決方式可能會導(dǎo)致行政法律關(guān)系仍然處于不確定狀態(tài)，矛盾仍然回流到行政程序中。如果行政機關(guān)怠于履行賠償義務(wù)或者相對人對賠償決定不服，仍會引發(fā)新的爭議、循環(huán)訴訟。

二、2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對案件受理和裁判提出的要求

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對原被告是否適格、訴訟請求是否明確、有無超出起訴期限等立案條件進行了相應(yīng)的調(diào)整，并圍繞如何實質(zhì)性化解矛盾，完善了舉證責(zé)任、賠償范圍、判決方式等方面的規(guī)定，有力地回應(yīng)了人民群眾的司法訴求。最主要的變化體現(xiàn)在：

（一）增加了追加共同被告或第三人的規(guī)定

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第8條、第9條的規(guī)定，改變了對共同侵權(quán)、復(fù)議加重情形下訴訟地位的認定，將之視為必要的共同訴訟，此時原告無權(quán)單方面拋棄向部分被告請求賠償?shù)闹鲝?。法院發(fā)現(xiàn)遺漏了需要共同承擔(dān)賠償責(zé)任的被告后，首先要向原告釋明，即使原告不同意追加，也要將沒被起訴的被告追加為第三人，以實現(xiàn)對行政行為合法性的全面審查。

（二）對單獨提起行政賠償之訴的處理

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第13條第1款首次明確了，提起行政賠償訴訟時行政行為未被確認違法的，視為一并提起行政賠償訴訟。該規(guī)定并沒有否認“有違法才有賠償”的前提條件，而是在操作層面上，將單一賠償請求的案件直接視為請求確認違法時一并提出賠償請求。對此，立案庭應(yīng)分別立案、合并審理，而無須向原告釋明變更或者增加訴訟請求。

（三）合理分配了舉證責(zé)任

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第10條重申了因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。在一些行政賠償案件中，相對人往往提出動輒百余萬乃至上千萬的損失清單，這些損失大多都沒有證據(jù)支撐，也違反生活常理。舉證責(zé)任倒置并不意味原告完全沒有舉證義務(wù)。從內(nèi)容上講，被告承擔(dān)舉證責(zé)任側(cè)重于否認損害事實存在，并不當(dāng)然免除原告初步證明其存在損失及損失范圍的義務(wù)。從效果上講，原告承擔(dān)舉證責(zé)任時，如果舉證不能，視為賠償請求沒有事實依據(jù)，而被告承擔(dān)舉證責(zé)任時，即使舉證不能，也不意味著原告的主張一定成立。

（四）全面確定了賠償范圍

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第27條明確，違法征收土地、房屋的，當(dāng)事人在行政訴訟中提出賠償請求時，人民法院應(yīng)直接判決賠償，而不能讓當(dāng)事人另行通過行政補償程序進行解決，并且獲得的賠償不應(yīng)少于補償利益。第29條將獎勵、補貼納入損失范圍，也是考慮到實際征收中，即便存在未及時簽約或者按時騰空房屋的情形，一般也都能通過磋商最終享受此類補償。法院在審理與征收有關(guān)的賠償案件時，應(yīng)比照征收補償方案的項目，以補償利益為基礎(chǔ)，考慮是否存在其他物品損失，確定最終的賠償金額，以最大程度地實現(xiàn)對被征收人的權(quán)益救濟。

（五）判決內(nèi)容應(yīng)明確具體

近年來，最高法傾向于行政賠償訴訟盡量判決到位，以消除新爭議產(chǎn)生的可能性，很多再審判例都體現(xiàn)了這一要求。具體來說，如果相關(guān)事實、證據(jù)均已查明，徑行判決行政機關(guān)賠償相應(yīng)的損失；相關(guān)事實、證據(jù)還有待明確，也應(yīng)闡明賠償項目、參照標準、起算時間等具體要求后，再判決限期內(nèi)作出賠償決定。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第31條第2款要求作出具有給付內(nèi)容的判決或者直接對賠償金額進行變更，就是實質(zhì)性化解爭議理念在行政賠償訴訟領(lǐng)域的最生動體現(xiàn)。

三、檢察機關(guān)開展行政賠償案件監(jiān)督的方法

檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮“一手托兩家”的優(yōu)勢，既要對生效裁判立案、審理和裁判等環(huán)節(jié)進行審查，也要關(guān)注生效賠償裁判的執(zhí)行情況，透過監(jiān)督申請判斷申請人的實體權(quán)益是否得到救濟，以能動檢察參與訴源治理工作。

（一）立案環(huán)節(jié)重點關(guān)注當(dāng)事人是否應(yīng)獲得程序救濟

檢察機關(guān)對行政賠償案件立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，要圍繞案涉爭議是否有進入實體審理程序的必要來展開，尤其是防止法院對起訴條件的過度審查。

1.對適格被告的審查是否適度。適格被告并不意味著一定要是正確被告，只要原告起訴時提供初步證據(jù)指向被告實施了侵權(quán)行為，就可以視為有明確的被告。即使存在錯列、多列、遺漏被告的可能，也應(yīng)由法院在審理過程中，經(jīng)證據(jù)認定或者合理推定后，再采取駁回起訴、追加被告、通知第三人參加等方式予以解決。尤其是在強拆主體不明時，應(yīng)該考慮征收過程中政府與職能部門之間職責(zé)分工，先認可具有補償義務(wù)的行政機關(guān)為適格被告。對第三方自認實施的強拆，除非已經(jīng)刑事或者民事判決確定，否則應(yīng)該先受理原告對補償義務(wù)主體的起訴，并將第三方列為第三人，在審理過程中應(yīng)嚴格審查強拆是否出于行政機關(guān)授意，確需第三方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，可以駁回賠償請求的同時，判令被告繼續(xù)履行征收補償義務(wù)。［1］參見最高人民法院行政裁定書，（2019）最高人民法院行再199號。

2.是否遺漏了應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人。因為共同侵權(quán)或者復(fù)議加重的情形屬于必要共同訴訟，需要追加的被告或者第三人就屬于必須參加訴訟的當(dāng)事人，以便更好地查清案件事實，避免同一問題反復(fù)引起爭議。如果法院沒有通知當(dāng)事人追加或者依職權(quán)追加，就屬于重大程序錯誤，符合再審條件。行政訴訟法及相關(guān)司法解釋都沒有對追加被告或者第三人的時間作出明確規(guī)定，一般而言應(yīng)在一審階段法庭辯論結(jié)束前追加。

3.正確判斷超出起訴期限的正當(dāng)事由。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第15至17條對單獨或者一并提起行政賠償訴訟的起訴期限進行了詳細規(guī)定。法院在審查起訴期限時，仍應(yīng)結(jié)合行政訴訟法第48條的規(guī)定，判斷超過起訴期限時是否存在正當(dāng)理由。因為等待關(guān)聯(lián)民事爭議或者行政違法之訴的裁判結(jié)果，以及基于對行政機關(guān)的信賴就賠償方案反復(fù)磋商，導(dǎo)致超期的，屬于不可以單方面歸責(zé)于相對人的原因，一般可以按照有利于起訴人的原則予以扣除。但是，向明顯不具有賠償職責(zé)的上級機關(guān)主張賠償，或者在行政機關(guān)作出賠償決定后反復(fù)申訴、舉報，由此耽誤的期限不屬于應(yīng)予扣除的情形，這也是鼓勵當(dāng)事人選擇法定途徑解決爭議，契合了《信訪工作條例》中訴訟與信訪分離制度的要求。

（二）裁判環(huán)節(jié)重點關(guān)注合法權(quán)益是否得到實體保障

檢察機關(guān)對行政賠償案件裁判環(huán)節(jié)的監(jiān)督，要結(jié)合2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，從法律適用、事實認定和判項內(nèi)容等角度對生效裁判進行審查。

1.法律適用方面，主要涉及是否正確適用司法解釋。在新舊司法解釋交替時期，正在審理的案件和再審申請、檢察監(jiān)督申請都涉及到如何正確適用新1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》。具體來說，就是有無應(yīng)當(dāng)適用而不適用，或者不宜適用而適用的問題。原則上，2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》效力及于行政訴訟法和國家賠償法的施行期間，但是不溯及生效裁判。為了維護司法裁判的權(quán)威性，一般不宜支持當(dāng)事人依據(jù)2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對生效裁判提出的再審申請。但是，因其他原因?qū)?022年《審理行政賠償案件規(guī)定》施行前生效的案件決定再審的，對賠償方式、賠償范圍等實體問題的處理上，也可以參照2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的規(guī)定進行處理。因為2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的相關(guān)規(guī)則不是憑空創(chuàng)設(shè)的，仍遵循了行政賠償訴訟中實質(zhì)性化解爭議和全面賠償?shù)睦砟?，在司法實踐中已經(jīng)有大量的判例作支撐，既沒有違背司法規(guī)律，也沒有超出當(dāng)事人對法律的正當(dāng)預(yù)期。同理，檢察機關(guān)也不宜簡單依據(jù)2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對生效裁判開展監(jiān)督，但是可以結(jié)合2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的精神，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。

2.事實認定方面，主要涉及損失范圍的認定和賠償時點的選擇。損失范圍如前文所述，只限于直接損失，包括既得利益的損失和必然可得利益的損失，并不包括期待利益損失。賠償時點即損失從何時起算，直接關(guān)乎到賠償標準，影響到當(dāng)事人最終獲得的賠償金額。但是國家賠償法和1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》都沒有對賠償時點作出明確規(guī)定。實踐中，一般都是參照侵權(quán)責(zé)任法第19條或者《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第11條的規(guī)定，按照侵權(quán)行為發(fā)生時市場價格作為賠償標準。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第27條也明確了，以按照損害發(fā)生時該財產(chǎn)的市場價格計算損失，若該價格不足以彌補損失的，可以采用其他合理方式計算。檢察機關(guān)對一些標的物價格波動劇烈或者損害發(fā)生時間久遠的行政賠償案件進行審查時，如果發(fā)現(xiàn)以生效裁判確定時間節(jié)點計算得出的損失金額難以彌補和平衡受害人的實際損失的，可以開展相應(yīng)監(jiān)督。

3.判項內(nèi)容方面，主要涉及是否遺漏當(dāng)事人的訴訟請求。根據(jù)行政訴訟法和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，確實遺漏訴訟請求的，檢察機關(guān)可以提出再審檢察建議或者提請上級院抗訴。需要注意的是，判項內(nèi)容和請求事項不一致，并不一定就屬于遺漏訴訟請求。行政訴訟系客觀訴訟，原告的訴訟請求固然是整個審判活動的指引，裁判方式也以訴判一致為基本形態(tài)，但是為實現(xiàn)保護權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力的衡平，在特殊情況下，也可以適當(dāng)超出原告的訴訟請求范圍進行裁判。［2］參見張松波：《論行政訴訟原告訴訟請求對法院的拘束力》，《行政法學(xué)研究》2019年第1期。行政訴訟法并沒有明文規(guī)定可以采取此類裁判方式，但是司法解釋已有類似規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第94條第1款的撤銷之訴與確認無效之訴的轉(zhuǎn)換，審判實踐中也有較多先例，如原告請求判令被告進行行政賠償，法院審理后判決履行補償職責(zé)。［3］參見最高人民法院行政裁定書，（2017）最高人民法院行申8090號。對行政賠償案件進行裁判時，經(jīng)常會遇到原告合法權(quán)益確實受到了侵害，但是由于客觀因素影響，法院難以作出與其訴請完全對應(yīng)的判項。在保證案涉訴訟標的同一性的框架內(nèi)，法院作出更加具有可操作性的判項內(nèi)容，如在難以恢復(fù)原狀的情況下判決支付賠償金的，并不屬于遺漏了當(dāng)事人的訴訟請求。

（三）執(zhí)行環(huán)節(jié)重點關(guān)注深層矛盾有無化解

檢察機關(guān)應(yīng)貫徹全面監(jiān)督的理念，以爭議化解為導(dǎo)向，既監(jiān)督案涉裁判的執(zhí)行活動，也要審查關(guān)聯(lián)訴訟和行政執(zhí)法活動，特別是賠償決定、復(fù)議決定的落實情況，以回應(yīng)申請人的最終訴求。

1.監(jiān)督生效裁判是否執(zhí)行到位。對行政賠償案件執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，首先是法院的執(zhí)行活動是否存在違法情形，主要體現(xiàn)為對當(dāng)事人的強制執(zhí)行申請消極應(yīng)對；其次是行政機關(guān)是否全面、正確履行生效裁判確定的義務(wù)，主要體現(xiàn)為不及時作出賠償決定或者不及時給付賠償金。因行政機關(guān)故意延遲履行，導(dǎo)致侵權(quán)行為造成的損失持續(xù)存在甚至進一步擴大的，檢察機關(guān)可以依據(jù)民事訴訟法第260條延遲履行利息的規(guī)定，制發(fā)檢察建議或者開展爭議化解工作，以支持申請人獲得全面賠償。