孟加拉國(guó)海外勞工移民及其治理研究

吳 元

（福建社會(huì)科學(xué)院 華僑華人研究所，福建 福州 350001）

勞工移民是國(guó)際移民的重要組成部分，占國(guó)際移民數(shù)量的近三分之二。2020年跨國(guó)勞工數(shù)量高達(dá)1.69億人。［1］勞工移民對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響，有效緩解了輸入國(guó)的勞動(dòng)力短缺問(wèn)題，為輸出國(guó)帶來(lái)了大量國(guó)際匯款，顯著促進(jìn)了輸入國(guó)和輸出國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不少學(xué)者對(duì)國(guó)際勞工移民問(wèn)題進(jìn)行了研究，并把目光投向孟加拉這一具有典型代表性的國(guó)家，取得了不少研究成果。

研究者之所以把孟加拉作為典型研究對(duì)象，重要原因是孟加拉國(guó)人口超1.6億，為世界上人口密度最高的國(guó)家之一，有豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力，不僅是目前全球最主要的人力資源供應(yīng)國(guó)之一，而且在未來(lái)30年內(nèi)仍將持續(xù)保持全球主要移民來(lái)源國(guó)的地位。［2］國(guó)際學(xué)界早在20世紀(jì)70年代就開(kāi)始關(guān)注這一問(wèn)題，對(duì)孟加拉海外勞工群體、移民動(dòng)機(jī)、移民匯款等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)研究。努魯爾·阿拉姆（Nurul Alam）等估算了孟加拉國(guó)成年人的遷移規(guī)模和差異，并研究了遷移的動(dòng)機(jī)和目的地，指出男性移民主要是出于經(jīng)濟(jì)原因，而女性移民多數(shù)則是出于家庭原因而遷移，同時(shí)，受過(guò)良好教育的年輕人更有能力遷移到外國(guó)；特納西（Tnasie A.）、拉盧卡（Dracea R.）和拉達(dá)魯（Ldaru G.）的研究認(rèn)為，移民勞工數(shù)量的快速增長(zhǎng)通常是由經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)三個(gè)因素共同推動(dòng)的，輸出地和接收地之間的工資差距、原居住地自然災(zāi)害造成的生計(jì)問(wèn)題，移民（社會(huì)）網(wǎng)絡(luò)提供的移民和就業(yè)相關(guān)資源和信息等因素對(duì)國(guó)際勞工輸出具有重大影響；阿曼達(dá)·卡里科（Amanda Carrico）、馬科斯·馬丁（Max Martin）分別利用孟加拉天氣歷史數(shù)據(jù)研究了極端天氣與國(guó)際移民之間的聯(lián)系，指出極端天氣造成沖擊后，社區(qū)層面是否擁有成熟的移民網(wǎng)絡(luò)，將對(duì)國(guó)際勞工移民產(chǎn)生顯著影響；哈瓦賈·馬蒙（Khawaja A.Mamun）分析了孟加拉國(guó)的勞工移民和匯款趨勢(shì)，指出雖然大多數(shù)匯款被移民家庭用于消費(fèi)，但這些轉(zhuǎn)移也有助于減少孟加拉國(guó)的貧困。［3］孟加拉海外移民中超八成屬于勞工移民，他們不僅為孟加拉解決了勞動(dòng)力大量剩余的問(wèn)題，還每年為國(guó)家?guī)Щ卮罅客鈪R。作為世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的五個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一，孟加拉國(guó)在其“第七個(gè)五年計(jì)劃”（2016—2020）中肯定了移民及其匯款的作用，指出這將是該國(guó)2021年邁入中等收入國(guó)家的重要因素。［4］

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于孟加拉海外勞工的關(guān)注主要集中在移民匯款帶來(lái)的減貧效應(yīng)方面，而對(duì)于海外勞工歷史、現(xiàn)狀、政策演變等討論較少。［5］本文擬在已有研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究孟加拉海外勞工移民的發(fā)展變遷與特點(diǎn)，海外移民匯款的作用以及孟加拉政府勞工移民政策與管理機(jī)構(gòu)的演變，并展望勞工移民政策的發(fā)展方向，以期管中窺豹，為相關(guān)研究提供借鑒。

一、孟加拉海外勞工移民的發(fā)展變遷與特點(diǎn)

在孟加拉國(guó)，“僑民”一詞通常指長(zhǎng)期定居國(guó)外的孟加拉公民和在國(guó)外出生的具有孟加拉血統(tǒng)的人。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2015年，孟加拉國(guó)際移民人數(shù)為140萬(wàn)，占全國(guó)人口的0.9%；［6］2020年，這一數(shù)據(jù)上升至210萬(wàn)，占全國(guó)人口的1.3%，移民增速很快。［7］孟加拉海外移民分兩種類型：一種是長(zhǎng)期移民，主要目的國(guó)是以英國(guó)、美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家。2004年國(guó)際移民組織和孟加拉政府對(duì)孟加拉長(zhǎng)期移民信息進(jìn)行搜集，結(jié)果表明，英美兩國(guó)成為孟加拉移民定居的首選目的地，分別約有50萬(wàn)人。［8］另一種是短期移民，即海外勞工移民。

（一）孟加拉海外勞工移民的三個(gè)階段

孟加拉大規(guī)模海外勞工輸出始于1971年孟加拉國(guó)獨(dú)立后，當(dāng)時(shí)恰逢全球石油價(jià)格上漲，中東國(guó)家需要大量勞動(dòng)力，周邊東南亞新興的工業(yè)化國(guó)家如新加坡、馬來(lái)西亞等也產(chǎn)生了大量勞動(dòng)力需求，為孟加拉勞動(dòng)力輸出提供了大量機(jī)會(huì)，促使孟加拉大量勞務(wù)輸出至這些地區(qū)。由于這種外部需求對(duì)專業(yè)技術(shù)要求不高，孟加拉移民更多地是以海外勞工的形式前往。這一移民類型的特點(diǎn)是短期就業(yè)，一旦合同到期就返回孟加拉，這也是目前孟加拉國(guó)海外移民的主要力量。孟加拉人力資源雇傭和培訓(xùn)局（BMET）統(tǒng)計(jì)顯示，1976—2019年，有近1300萬(wàn)孟加拉人以海外勞工的形式出國(guó)，其中僅2019年就超過(guò)70萬(wàn)人。［9］

孟加拉海外勞工移民的發(fā)展大致呈三個(gè)階段：第一階段是1978—1989年，主要以前往中東國(guó)家為主，總?cè)藬?shù)約為72.4萬(wàn)人，平均每年約5.2萬(wàn)人。第二階段是1990—2000年，這一時(shí)期的突出特點(diǎn)是位于東南亞的馬來(lái)西亞和新加坡成為孟加拉海外勞工新的目的地；就人數(shù)而言，同前一時(shí)期相比翻了兩番，平均每年約有20萬(wàn)人，總?cè)藬?shù)約為230萬(wàn)人。第三階段是2001年至今，這一時(shí)期以意大利、韓國(guó)為代表的新興外勞市場(chǎng)向孟加拉國(guó)開(kāi)放，同時(shí)孟加拉政府也開(kāi)始積極開(kāi)拓非洲市場(chǎng)。①本文對(duì)孟加拉海外勞工移民的歷史分期主要參考林勇主編：《華僑華人研究報(bào)告（2013—2014）》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2015年，第155頁(yè)。

（二）孟加拉海外勞工移民的特點(diǎn)

1.目的地集中在海灣地區(qū)

孟加拉海外勞工的目的地大致分為中東和東南亞兩個(gè)區(qū)域，其中中東地區(qū)主要集中在沙特、卡塔爾、阿曼等國(guó)，東南亞則以新加坡、馬來(lái)西亞為主。20世紀(jì)70年代以來(lái)，中東國(guó)家石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，人口匱乏導(dǎo)致各國(guó)對(duì)外籍勞工的需求劇增，由此開(kāi)始引入勞工移民。2003年前后，中東地區(qū)的孟加拉勞工人數(shù)約有80萬(wàn)人，排在印度、巴基斯坦、埃及、也門之后。［10］據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，孟加拉勞工移民目的地排名前十的國(guó)家分別是沙特、阿曼、卡塔爾、新加坡、約旦、科威特、伊拉克、毛里求斯、黎巴嫩、文萊。［11］

表1 2019年孟加拉海外勞工移民前十的國(guó)家及人數(shù)（單位：人）

當(dāng)然，受輸入國(guó)政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)等諸方面影響，這一排名處于不斷變化之中。以中東國(guó)家為例，2009年，前往阿聯(lián)酋的孟加拉海外勞工比例為54%，但是自2012年以來(lái)，由于阿聯(lián)酋政府認(rèn)為國(guó)內(nèi)發(fā)生的勞工動(dòng)亂與孟加拉國(guó)有關(guān)，阿聯(lián)酋未再給孟加拉國(guó)勞工簽發(fā)任何新簽證，導(dǎo)致2018年阿聯(lián)酋國(guó)內(nèi)的孟加拉勞工比例驟降至0.24%。沙特是孟加拉勞工主要目的國(guó)之一，自2001年后大量孟加拉勞工進(jìn)入沙特，其人數(shù)迅速超過(guò)沙特政府規(guī)定，這還不包括通過(guò)非法渠道進(jìn)入的孟加拉勞工。由于宗教糾紛、犯罪率攀升等原因，2008年沙特政府出臺(tái)了限制孟加拉勞工入境的法規(guī)（主要集中在建筑和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域），導(dǎo)致2009年孟加拉前往沙特的勞工人數(shù)驟減至3%，只有約1萬(wàn)人。2014年該法規(guī)取消，2018年沙特的孟加拉海外勞工比例再次升至35%。卡塔爾由于2022年舉辦世界杯足球賽，需要興建大量大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，導(dǎo)致其孟加拉勞工的比例由2009年的3%升至2018年的11%。［12］

2.以低技術(shù)勞工為主

孟加拉人力資源雇傭和培訓(xùn)局將該國(guó)海外勞工分為專業(yè)人士、熟練工人、半熟練工人、低技術(shù)工人四種類別，其中后三種又可統(tǒng)稱為技術(shù)勞工，占孟加拉國(guó)所有海外勞工人數(shù)的98%。［13］2013年6月，孟加拉國(guó)統(tǒng)計(jì)局對(duì)國(guó)內(nèi)9961個(gè)匯款接收家庭進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，海外勞工中87.8%的人在出國(guó)之前未接受過(guò)正式培訓(xùn)。［14］這些低技術(shù)工人的移民國(guó)家各不相同，其中，2010—2012年，海灣國(guó)家中孟加拉勞工從業(yè)人數(shù)最多的職業(yè)是普通勞工和清潔工，兩者相加比例均占當(dāng)年的66%。孟加拉海外勞工中作為木匠、清潔工、廚師、司機(jī)和農(nóng)業(yè)工人的勞動(dòng)者比其他職業(yè)移民到阿聯(lián)酋的比率更高，其中僅2010年阿聯(lián)酋的孟加拉海外勞工中就有18%是木匠?？ㄋ杽t由于舉辦足球世界杯的緣故，為泥瓦匠、司機(jī)、木匠、修理工等職業(yè)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。在科威特，孟加拉海外勞工較多從事勞工、司機(jī)、廚師等職業(yè)。此外，孟加拉海外勞工在同一國(guó)家的職業(yè)分布也因移民政策而處于變化之中。2005—2008年，沙特的孟加拉勞工大多在農(nóng)業(yè)部門工作；由于2008年沙特政府發(fā)布禁令，2014年清潔工成為孟加拉海外勞工選擇最多的職業(yè)。

表2 2010—2012年海灣合作委員會(huì)國(guó)家孟加拉國(guó)工人職業(yè)概覽（單位：人）

孟加拉海外勞工的職業(yè)構(gòu)成中，熟練、半熟練勞工通常出自較富裕階層，低技術(shù)勞工則多來(lái)自貧困家庭，并且?guī)缀鯖](méi)有接受過(guò)教育。一項(xiàng)關(guān)于孟加拉國(guó)村級(jí)勞工移民影響的分析表明，勞工移民與經(jīng)濟(jì)不平等之間存在密切關(guān)聯(lián)，如從孟加拉國(guó)的西耶赫特地區(qū)塔魯克普爾村到英國(guó)的勞工移民，就增加了來(lái)源地村的經(jīng)濟(jì)不平等，因?yàn)楸敬甯辉＜彝ケ蓉毨Ъ彝ジ哂泻Ｍ庖泼竦南鄬?duì)優(yōu)勢(shì)。另一方面，雖然富裕家庭與極端貧困家庭之間的不平等加重了，但是勞工移民均為社區(qū)帶回了財(cái)富，而且改變了土地所有權(quán)及本地的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)力量基礎(chǔ)?；诖?，2006年孟加拉國(guó)制定了一套全面的國(guó)際勞工就業(yè)政策，并成立人力資源雇傭和培訓(xùn)局，對(duì)準(zhǔn)備前往海外務(wù)工的人員進(jìn)行勞工技能培訓(xùn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年，孟加拉國(guó)有23%的移民工人是熟練工人，而這一數(shù)字在2012年已升至34%；至2018年，熟練外派人員比例由2009年的28%增長(zhǎng)至43%。［15］

3.女性勞工比例日漸提高

由于社會(huì)文化規(guī)范和管制制度，孟加拉早期移民政策限制了女性的勞動(dòng)力遷移，導(dǎo)致該國(guó)絕大多數(shù)出國(guó)務(wù)工勞動(dòng)力是男性。1997—2003年，女性在孟加拉國(guó)海外勞工中所占比例不到1%。［16］2007年，孟加拉取消了針對(duì)25歲以上婦女勞務(wù)移民的禁令，此后婦女在海外勞工中的比例逐年上升，2009年，海外女性勞工約占4.7%，2015年這一比例上升至19%。［17］就性別而言，男性勞工與海外勞工總?cè)藬?shù)基本呈同一趨勢(shì)，而女性所占比例則與之呈相反趨勢(shì)，即男性勞工人數(shù)增加時(shí)，女性勞工所占比例下降，反之亦然。可以將之理解為，當(dāng)孟加拉男性勞工出國(guó)受阻時(shí)，為補(bǔ)貼家用，女性承擔(dān)起了更多的出國(guó)務(wù)工的重?fù)?dān)。但是，受社會(huì)文化的制約，孟加拉女性的社交圈遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于男性，這就決定了她們的遷移方式更多依靠非官方渠道，只有約40%的移民女工通過(guò)招聘機(jī)構(gòu)移民，其余60%則選擇在目的國(guó)的親戚和朋友幫助下移民。

根據(jù)孟加拉人力資源雇傭和培訓(xùn)局?jǐn)?shù)據(jù)，該國(guó)海外女工約分布在51個(gè)國(guó)家，大部分位于海灣地區(qū)和西亞的黎巴嫩、約旦，其中，1991—2012年，黎巴嫩一直是孟加拉海外女工最主要的流入國(guó)。2019年，沙特成為孟加拉海外女工人數(shù)最多的目的國(guó)，緊隨其后的是約旦、阿曼、卡塔爾、阿聯(lián)酋、黎巴嫩、毛里求斯、科威特、新加坡、馬來(lái)西亞。［18］

女性勞工從事的職業(yè)分布也極為廣泛。2013年，一項(xiàng)對(duì)孟加拉近3萬(wàn)海外回流女性勞工的深入訪談顯示，2004—2010年，孟加拉海外女工從事的職業(yè)類型約有149種，其中受雇于家政工人的有11,996名，清潔工有7210名，服裝機(jī)械操作員有7168名，保姆有1998名。此外，受訪女性勞工仍在海外工作的，以清潔工、保姆、售貨員、美容院或發(fā)廊工人為多。［19］

4.移出地集中在東部地區(qū)

孟加拉海外勞工移出地分布也具有較強(qiáng)的集中性。根據(jù)招聘機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，大量海外勞工移民來(lái)自庫(kù)米拉和布拉曼巴里亞地區(qū)。孟加拉國(guó)統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，82%的海外勞工集中在孟加拉東部地區(qū)的達(dá)卡、吉大港市、錫爾赫特，其中男性移民人數(shù)最多的是吉大港市，屬于布拉曼巴里亞地區(qū)。［20］這些地區(qū)也是孟加拉人口較為集中的區(qū)域。同時(shí)，該地區(qū)女性海外勞工的數(shù)量較少，而來(lái)自錫爾赫特地區(qū)的女性移民比例最高。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要與移民的目的有關(guān)，錫爾赫特地區(qū)的移民以移居英國(guó)長(zhǎng)期定居為主，女性多以家庭團(tuán)聚的形式出國(guó)，短期勞工移民比例不高。

二、孟加拉海外移民匯款及其對(duì)家庭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，1976—2019年，海外勞務(wù)輸出為孟加拉帶來(lái)了近2000億美元的匯款。從圖2可以看出，孟加拉海外勞務(wù)輸出與移民匯款基本呈正相關(guān)，即海外匯款隨勞務(wù)輸出人數(shù)的增加而增加。2000年以前，孟加拉移民匯款基本呈緩慢穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2000年后增長(zhǎng)速度開(kāi)始明顯加快，其中，僅在21世紀(jì)初期出現(xiàn)過(guò)兩次較小的波動(dòng)，這兩次波動(dòng)均與中東地區(qū)石油價(jià)格大幅下跌密切相關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，2018年孟加拉移民匯款為155億美元，居全球僑匯接收國(guó)第九位，2020年這一數(shù)據(jù)再次增長(zhǎng)至217億美元。［21］

孟加拉海外移民匯款中超過(guò)65%來(lái)自中東國(guó)家，在2017—2018財(cái)年中，沙特以25.92億美元占據(jù)首位，其次是阿聯(lián)酋24.3億美元，美國(guó)19.97億美元，科威特12億美元，馬來(lái)西亞11.07億美元，英國(guó)11.06億美元，阿曼9.58億美元，卡塔爾8.44億美元，巴林5.42億美元，意大利6.62億美元。［22］孟加拉海外移民匯款不斷增長(zhǎng)的原因，大致可歸結(jié)于勞工自身的勤勞吃苦，勞工綜合素質(zhì)高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，工資水平提高，政府完善的培訓(xùn)政策，政府積極開(kāi)拓海外新勞工市場(chǎng)等幾個(gè)方面。［23］同時(shí)，需要指出的是，官方的海外匯款數(shù)額大大低于實(shí)際數(shù)據(jù)，這是因?yàn)槟蟻唶?guó)家之間內(nèi)部的勞工流動(dòng)大多通過(guò)非正規(guī)渠道，沒(méi)有登記檔案，也就沒(méi)有納入官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)2009年孟加拉家庭匯款調(diào)查，82%的移民匯款是通過(guò)正規(guī)渠道，其余18%是通過(guò)非正式渠道。［24］有關(guān)調(diào)查表明，僅有45%的孟加拉海外移民選擇通過(guò)銀行將匯款寄回國(guó)內(nèi)，還有約47%的人選擇通過(guò)非官方渠道將匯款匯回國(guó)內(nèi)。［25］而根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織估計(jì)，1981—2000年，通過(guò)非正規(guī)渠道進(jìn)行的私人匯款占總數(shù)的59%。［26］

（二）移民匯款的作用

移民匯款是孟加拉最重要的外部資金來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了外國(guó)援助和外國(guó)直接投資，不僅是孟加拉民間消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，也是孟加拉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大支柱之一。20世紀(jì)70年代，官方援助曾在孟加拉外部資金來(lái)源中占據(jù)重要地位，但是進(jìn)入90年代后，隨著海外勞工人數(shù)增加，移民匯款開(kāi)始出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，并逐漸超過(guò)外國(guó)援助，成為孟加拉最重要的外部資金輸入。1979—2008年，移民匯款的年均增長(zhǎng)率高達(dá)19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了外國(guó)援助和外國(guó)直接投資，被認(rèn)為是使孟加拉GDP增長(zhǎng)率超過(guò)6%的關(guān)鍵因素?；诤Ｍ鈪R款在孟加拉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，自2001年起，孟加拉政府開(kāi)始在其家庭收入和支出調(diào)查中納入有關(guān)移民和匯款的問(wèn)題，并根據(jù)調(diào)查收集信息分析移民和匯款對(duì)本國(guó)減貧的影響。

由于移民匯款對(duì)孟加拉經(jīng)濟(jì)具有舉足輕重的影響，世界銀行、國(guó)際移民組織等機(jī)構(gòu)也聯(lián)合孟加拉鄉(xiāng)村進(jìn)步委員會(huì)、孟加拉國(guó)統(tǒng)計(jì)局、孟加拉銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列問(wèn)卷調(diào)查。根據(jù)國(guó)際移民組織的研究，孟加拉的匯款使用情況主要集中在五個(gè)方面：食物和衣服、房屋建筑和修理、購(gòu)買土地、償還貸款、儲(chǔ)蓄。其中，90%的移民匯款用于滿足基本需求，接受匯款的家庭中有75%的人用于食品，42%用于償還貸款，65%用于教育，57%用于治療，49%用于結(jié)婚，還有4%用于處理法律問(wèn)題。［27］一項(xiàng)對(duì)孟加拉國(guó)100個(gè)家庭的調(diào)查顯示，大部分海外匯款用于資助其他家庭成員的移民，還有部分用于土地投資。［28］2013年，孟加拉國(guó)統(tǒng)計(jì)局調(diào)查了9961個(gè)國(guó)內(nèi)匯款接收家庭，這些家庭平均年支出166,729塔卡，其中38.8%用于食品，38.8%用于非食品非耐用品，其余22.3%用于耐用品，其中耐用品總支出中約有78%用于土地，償還貸款、教育和衛(wèi)生是非食品支出的重要組成部分，匯款更多使收入較低的家庭受益。［29］另外，有研究指出，女戶主的家庭有更高收到海外匯款的可能性。［30］

三、孟加拉海外勞工移民政策與管理機(jī)構(gòu)

孟加拉海外勞工的快速發(fā)展與該國(guó)移民政策和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與推動(dòng)有直接關(guān)系。

（一）海外勞工移民政策演變

1971年孟加拉國(guó)獨(dú)立后，減貧成為政府的優(yōu)先議題，其中最重要的減貧途徑之一就是海外就業(yè)。1976年實(shí)施自由化政策后，孟加拉正式啟動(dòng)海外就業(yè)，但是初始數(shù)量不大，只有6078人。［31］之后，海外移民對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的促進(jìn)作用，帶動(dòng)了孟加拉海外勞工數(shù)量快速增加。為了更好規(guī)范勞工移民，推動(dòng)這一當(dāng)時(shí)的新興事務(wù)發(fā)展，孟加拉加快了移民立法的進(jìn)程，從而使孟加拉成為南亞地區(qū)較早制定各種移民管理法規(guī)的國(guó)家。1982年，孟加拉政府頒布了《移民條例》，主要內(nèi)容是保護(hù)勞務(wù)人員權(quán)利，規(guī)定勞務(wù)招募代理選派勞務(wù)人員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。次年又制定了海外就業(yè)政策，對(duì)勞務(wù)派遣教育、信息收集、匯款、通訊等細(xì)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定。［32］

隨著海外勞工人數(shù)的增加，移民條例暴露出一些問(wèn)題。首先，如果工人在合同有效時(shí)離職并返回家園，政府將對(duì)他們進(jìn)行處罰。其次，條例沒(méi)有賦予移民工人尋求直接法律援助的權(quán)利，也沒(méi)有賦予工人結(jié)社權(quán)。2006年孟加拉政府制定海外就業(yè)政策，這是孟加拉國(guó)第一套全面的國(guó)際勞工就業(yè)政策。該政策將人力資源雇傭和培訓(xùn)局的服務(wù)由國(guó)家層面分散到了地區(qū)層面，從而建立起了自下而上的勞工管理體系。［33］之后，孟加拉海外勞工數(shù)量快速增長(zhǎng)，僅在2006—2008年就增長(zhǎng)近一倍。

2011年，孟加拉政府批準(zhǔn)了1990年的《保護(hù)所有移民工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》，開(kāi)始對(duì)移民管理和監(jiān)督制度進(jìn)行改革，標(biāo)志著保護(hù)海外勞工權(quán)利進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。與此同時(shí)，孟加拉勞工在國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨新的挑戰(zhàn)，主要是移民大多通過(guò)非法途徑，國(guó)家層面缺乏監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)，無(wú)法為海外勞工提供必要的人身權(quán)利保護(hù)。2013年，孟加拉僑民福利與海外就業(yè)部出臺(tái)《海外就業(yè)和移民法》，確立了一個(gè)完整的勞工移民框架，包括與勞務(wù)移民過(guò)程有關(guān)的組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定，需遵循的公平方法原則，有關(guān)招聘機(jī)構(gòu)被授權(quán)進(jìn)行勞務(wù)移民業(yè)務(wù)等。該法規(guī)還促使政府設(shè)立海外勞工求職者電子數(shù)據(jù)庫(kù)，從而減少了招募過(guò)程中的瀆職行為。［34］

結(jié)合國(guó)際移民法，2016年孟加拉政府再次通過(guò)了外籍人士福利和海外就業(yè)政策，該政策包含了政府關(guān)于海外工人福利的五年計(jì)劃及其實(shí)施策略，重點(diǎn)關(guān)注六個(gè)方向，包括鼓勵(lì)和確保移民安全、保護(hù)移民工人及其家庭成員、確保移民工人的設(shè)施和福利、確保女工移民、將移民與國(guó)家發(fā)展聯(lián)系起來(lái)、規(guī)劃勞務(wù)移民，以確保和鼓勵(lì)安全移民并保護(hù)移民及其家庭成員。［35］至此，孟加拉政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員培訓(xùn)、就業(yè)信息、人身權(quán)利保護(hù)等各方面均建立起了相對(duì)完善的法律體系。目前，孟加拉海外勞工的規(guī)范移民流程大致是：注冊(cè)→身份認(rèn)證→出生認(rèn)證→辦理護(hù)照→尋求就業(yè)機(jī)會(huì)→培訓(xùn)→勞動(dòng)力就業(yè)和培訓(xùn)局簡(jiǎn)報(bào)→開(kāi)設(shè)銀行賬戶→核對(duì)勞務(wù)合同→核對(duì)簽證→接受勞務(wù)合同→頒發(fā)勞務(wù)合同→頒發(fā)智能卡→身體健康檢查→準(zhǔn)備行李→出發(fā)。［36］

（二）海外勞工移民機(jī)構(gòu)變遷

孟加拉有關(guān)移民機(jī)構(gòu)的設(shè)立要早于相關(guān)法規(guī)的制定，1976年孟加拉成立勞動(dòng)力就業(yè)和培訓(xùn)局，作為人力資源開(kāi)發(fā)和社會(huì)福利部的附屬部門，負(fù)責(zé)招募和派遣海外勞工。［37］隨著海外勞工人數(shù)的增多，1984年又成立海外就業(yè)和服務(wù)有限公司（BOESL），專門進(jìn)行海外勞工的招募。進(jìn)入21世紀(jì)，孟加拉政府逐漸意識(shí)到海外勞工是成衣和農(nóng)業(yè)部門以外，賺取外匯和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的重要來(lái)源。2001年，孟加拉成立僑民福利與海外就業(yè)部（MEWOE），規(guī)范整合有關(guān)移民的所有事項(xiàng)，并將以上兩個(gè)部門納入其下。［38］其中，勞動(dòng)力就業(yè)和培訓(xùn)局更名為人力資源雇傭和培訓(xùn)局，負(fù)責(zé)總體規(guī)劃和實(shí)施戰(zhàn)略，海外就業(yè)和服務(wù)有限公司具體負(fù)責(zé)移民的派出事宜。人力資源雇傭和培訓(xùn)局下設(shè)38個(gè)技術(shù)培訓(xùn)中心，為45個(gè)行業(yè)提供技能開(kāi)發(fā)培訓(xùn)（TTC），每年培訓(xùn)約6.5萬(wàn)人。培訓(xùn)課程包括工程、海洋貿(mào)易等技能，并由孟加拉國(guó)技術(shù)教育委員會(huì)（BTEB）提供證書。［39］此外，人力資源雇傭和培訓(xùn)局還負(fù)責(zé)對(duì)孟加拉海外勞工的流入地、來(lái)源地、性別比例、技術(shù)水平等各方面進(jìn)行完整統(tǒng)計(jì)，為政府政策制定提供數(shù)據(jù)支撐。完整且規(guī)范的移民機(jī)構(gòu)為孟加拉海外勞工的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如2012和2013年，孟加拉國(guó)—韓國(guó)技術(shù)培訓(xùn)中心（BKTTC）分別有60%和66%的學(xué)員通過(guò)了為期21天的客房清潔課程。［40］

除了以上幾個(gè)主要機(jī)構(gòu)外，由于孟加拉海外移民匯款部分通過(guò)孟加拉中央銀行匯入國(guó)內(nèi)，數(shù)量龐大的海外勞工為孟加拉帶來(lái)了可觀的外匯收入，因此中央銀行也廣泛參與到了海外勞工移民政策的制定中來(lái)。如2016—2017財(cái)年，由于海灣國(guó)家開(kāi)發(fā)速度下降、孟加拉海外勞工工種單一等問(wèn)題，導(dǎo)致孟加拉海外移民匯款同比下降15%。［41］為扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，孟加拉政府及部分金融機(jī)構(gòu)加大了對(duì)海外勞工的技術(shù)培訓(xùn)，在全國(guó)設(shè)立70個(gè)培訓(xùn)中心，提供各類海外勞務(wù)培訓(xùn)，2017—2018財(cái)年移民匯款同比增長(zhǎng)17.31%。［42］由此，孟加拉政府形成了較為完善的海外勞工治理體系，為促進(jìn)孟加拉移民匯款增加發(fā)揮了積極作用。

四、孟加拉海外勞工移民政策展望

近年來(lái)，孟加拉政府愈發(fā)重視海外勞工在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，接連舉辦多場(chǎng)國(guó)際勞工移民會(huì)議，探討孟加拉勞工移民治理成果及今后趨勢(shì)。①這些會(huì)議包括2016年第九屆全球移民與發(fā)展論壇、2019年勞工移民治理會(huì)議等。

首先，搭建海灣地區(qū)區(qū)域人力資源平臺(tái)。海灣地區(qū)是孟加拉海外勞工的主要目的地。1976—2021年，超過(guò)80%的勞工移民前往這一地區(qū)，但政府層面在人力需求方面缺乏有效溝通，海外勞工的人身權(quán)利、工作環(huán)境等無(wú)法得到保護(hù)。目前，孟加拉僅與科威特、卡塔爾兩國(guó)簽訂了關(guān)于人力招聘的雙邊協(xié)議，以保障移民工人的人身權(quán)利。下一步，孟加拉政府可以考慮與海灣地區(qū)其他國(guó)家簽訂相關(guān)協(xié)議或備忘錄，并將其整合于一個(gè)平臺(tái)，以改善孟加拉國(guó)移民工人的生活和工作條件，使海外勞工的權(quán)利在目的國(guó)得到更好保護(hù)。

其次，提升出國(guó)務(wù)工人員的技能水平。從孟加拉海外勞工移民的發(fā)展不難發(fā)現(xiàn)，技能水平低下是限制移民地區(qū)、性別、收入的重要因素。盡管政府采取了多項(xiàng)措施，但缺乏訓(xùn)練有素的勞動(dòng)力在孟加拉海外勞工移民中仍然是一個(gè)突出問(wèn)題。2019年，國(guó)際移民組織對(duì)1000個(gè)孟加拉移民家庭開(kāi)展了“移民、家庭匯款、資產(chǎn)和技能類別”研究，發(fā)現(xiàn)孟加拉國(guó)的移民經(jīng)濟(jì)回報(bào)低于其他擁有熟練移民勞動(dòng)力的南亞國(guó)家。［43］盡管孟加拉政府推出了不少培訓(xùn)出國(guó)就業(yè)的項(xiàng)目，但收效甚微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年12月，有超過(guò)13萬(wàn)名海外勞工前往海灣國(guó)家工作，是孟加拉歷史上單月移民最高人數(shù)，但是這些工人大多仍屬于非熟練工。［44］進(jìn)一步提高海外勞工技能，同時(shí)監(jiān)測(cè)國(guó)際勞工市場(chǎng)對(duì)孟加拉國(guó)工人的需求，以達(dá)到國(guó)內(nèi)技能發(fā)展計(jì)劃與國(guó)際新出現(xiàn)的需求保持同步，成為孟加拉政府今后培訓(xùn)海外勞工的方向。

最后，更好發(fā)揮移民匯款的作用。為鼓勵(lì)孟加拉海外勞工通過(guò)合法渠道匯款以增加外匯儲(chǔ)備，2019年，孟加拉政府撥付306億塔卡，作為現(xiàn)金返還激勵(lì)措施。［45］2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，孟加拉僑匯逆勢(shì)上漲18.4%，達(dá)到217億美元，并助推孟加拉央行外匯儲(chǔ)備達(dá)到歷史新高。目前，孟加拉僑匯的使用還較多停留在償還貸款及日常生活消費(fèi)上，用于儲(chǔ)蓄及投資的部分較少。幫助銀行靈活設(shè)計(jì)儲(chǔ)蓄形式，結(jié)合定期存款、債券、保險(xiǎn)、合作社等多種形式，將有助于吸引更多僑匯的投入。

［注釋］

［1］International Organization for Migration，World Migration Report 2022,IOM， p.16.

［2］United Nations Department of Economic and Social Affairs Population Division，World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings & Advance Tables， New York：United Nations， 2017， p.10.

［3］Nurul Alam and Barkat-e-Khuda，“Out-migration from Matlab—a Rural Area of Bangladesh”，Asian Population Studies，Vol.7，Iss.1，2011；Tnasie A.and Dracea R.and Ldaru G.，“A Chaos Theory Perspective on International Migration”，Sustainability， 2017， 9（12），p.2355；Khawaja A.Mamun and Hiranya K.Nath，“Workers’ Migration and Remittances in Bangladesh”，Journal of Business Strategies， Vol.27，Iss.1，2010； Amanda R.Carrico and Katharine Donato，“Extreme Weather and Migration： Evidence from Bangladesh”，Population and Environment，Vol.41，Iss.1，2019；Max Martin，“Climate, Environmental Hazards and Migration in Bangladesh”，Taylor &Francis Group，2017.

［4］General Economics Division（GED），Bangladesh，Seventh Five Year Plan (FY2016-2020): Accelerating Growth,Empowering Citizens， Final Draft， 11，2015， p.10.

［5］何憲開(kāi)：《孟加拉國(guó)勞務(wù)出口面面觀》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》1986年第3期；蔡玲：《孟加拉國(guó)的勞務(wù)輸出》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》1998年第9期；林勇主編：《華僑華人研究報(bào)告（2013—2014）》，光明日?qǐng)?bào)出版社，2015年。

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［19］［20］Md.Nurul Islam，Gender Analysis of Migration from Bangladesh,2013， https://bomsa.net/Report/R1005.pdf，2021年12月4日瀏覽。

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［23］李建軍：《孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)》，《南亞研究季刊》2012年第3期。

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［31］林勇主編：《華僑華人研究報(bào)告（2013—2014）》，第155頁(yè)。

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［33］［36］Abul Barkat， Md.Ismail Hossain， Ehsanul Hoque，The Cost Causes of Potential Redress for High Recruitment and Migration Costs in Bangladesh， 2014， pp.45、10， https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-dhaka/documents/publication/wcms_303633.pdf，2022年5月4日瀏覽。

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［37］http://www.old.bmet.gov.bd/BMET/logout，2021年8月14日瀏覽。

［38］International Organization for Migration，The Mapping and Scoping of Services for The Migrant Workers of Bangladesh at Various Stages of Labour Migration Cycle， 2018， p.23.

［39］Abul Barkat， Sk.Ali Ahmed，Skilling the Workforce:Labour Migration and Skills Recognition and Certification in Bangladesh， 2014， p.13.

［40］Md.Nurul Islam，Skill Development Training for Overseas Employment， http://www.old.bmet.gov.bd/BMET/resources/Static%20PDF%20and%20DOC/publication/Skill%20development%20training.pdf，2021年 10月 31日瀏覽。

［41］［42］Md.Abdul Latif Mahmud， Md.Azim， Helaluddin Ahmed， Md.Mobarak Karim， “Dynamics of Remittance in Bangladesh： A Case Study on United Commercial Bank （UCB）”，Global Journal of Management and Business Research: C Finance， Vol.15， Iss.1， 2015.

［43］“Skilled Migrant Workers Send more Remittances Home than Less-skilled Ones： IOM Study”，The Financial Express，June 16，2020.

［44］“Value-added Workers’ Migration”，The Financial Express，2022 年 3 月 22 日瀏覽。

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