政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的條塊互動與政策建構(gòu)
——基于江蘇省河長制轉(zhuǎn)移的過程追蹤

熊 燁

（南京信息工程大學(xué)環(huán)境與健康研究院，江蘇 南京 210044）

改革開放四十多年，中國實現(xiàn)了全面建成小康社會的奮斗目標，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，創(chuàng)造了國家治理奇跡。這一國家治理奇跡既是中國制度優(yōu)勢的產(chǎn)物，也與中國獨特的政策過程機制分不開。在國家治理現(xiàn)代化的目標導(dǎo)引下，中國各級政府開展了形式多樣的政策創(chuàng)新，在中央政府“吸納-輻射”、上級政府“倡導(dǎo)-響應(yīng)”、其他地區(qū)政府“學(xué)習(xí)-跟進”等多種機制作用下，政策創(chuàng)新跨越層級、區(qū)域轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不斷增多。作為當今中國政策供給的一種基本方式，政策轉(zhuǎn)移顯現(xiàn)出不同于理性決策的過程邏輯。一方面，轉(zhuǎn)移過程的循證性和調(diào)試性為政策制定提供了經(jīng)驗、知識的注入機制，增加了治理系統(tǒng)對復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)能力；另一方面，政策轉(zhuǎn)移過程中的政策建構(gòu)空間也為利益滲透、非理性因素介入提供了可能性，隱含著政策失敗的風(fēng)險。由此可見，政策轉(zhuǎn)移過程中的政策建構(gòu)成為新時代國家適應(yīng)能力的重要影響變量，深入探討我國政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)機制對于推進中國國家治理現(xiàn)代化具有重要的理論與實踐意義。條塊關(guān)系是中國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在不同的層面和領(lǐng)域影響和制約著整個政府的行政管理［1］。近年來，隨著中國跨域、跨部門公共事務(wù)治理的不斷增多，“條”“塊”之間的互動成為應(yīng)對復(fù)雜跨域事務(wù)挑戰(zhàn)的必然選擇，而這也推動了條塊互嵌型政策的增多。所謂條塊互嵌型政策指的是在某項政策的制定、實施、評估過程中同時涉及到條和塊主體，通常表現(xiàn)為政策發(fā)文對象同時涵蓋了下級政府和其他職能部門。盡管存在“牽頭”“配合”的角色分工，但實質(zhì)上不同于局限于單獨的條塊系統(tǒng)的政策類型，比較典型的政策包括流域治理中的河長制政策，北京市基層治理中的“吹哨報到”政策、江蘇省不見面審批標準化指引政策等。條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移較之單一部門內(nèi)的政策轉(zhuǎn)移更為復(fù)雜，除了知識學(xué)習(xí)、競爭模仿、行政指令、社會建構(gòu)等政策轉(zhuǎn)移機制外，還存在條塊之間的權(quán)力博弈、邀功避責(zé)等復(fù)雜互動機制，那么中國特色的“條”“塊”主體之間的互動會對政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移過程產(chǎn)生何種建構(gòu)效應(yīng)，這為理解新時代中國特色政策過程邏輯提供了新視角。

1 文獻回顧

政策轉(zhuǎn)移研究起源于美國的比較公共政策分析，最早進入學(xué)術(shù)界是“政策擴散”（Policy Diffusion）概念。早期研究致力于發(fā)現(xiàn)政策擴散的時空趨勢及結(jié)果相似性［2］，其對擴散過程多樣性的忽視受到學(xué)者批判。在批判中誕生了教訓(xùn)吸取（Lesson?drawing）和政策學(xué)習(xí)（Policy Learn?ing）概念，政策擴散被視為有效理性約束下的政策學(xué)習(xí)過程［3］，然而，其內(nèi)含的自愿和理性假設(shè)同樣受到批判［4］。基于概念整合與內(nèi)涵拓展需要，于1996年提出政策轉(zhuǎn)移，意指某地區(qū)的政策知識被其他地區(qū)應(yīng)用于實踐的過程［5］，強制型、混合型政策轉(zhuǎn)移也由此被納入到研究中。近年來，隨著政策轉(zhuǎn)移研究中建構(gòu)主義思潮的興起，政策創(chuàng)新在移入地區(qū)所經(jīng)歷的建構(gòu)受到關(guān)注，由此產(chǎn)生了政策轉(zhuǎn)譯（Policy Translation）［6］政策流動（Policy Mobilities）［7］政策組合（Policy Assemblage）［8］等概念。政策轉(zhuǎn)移作為一個學(xué)術(shù)概念于2006 年被引入中國［9］，早期研究中還有政策擴散［10］、政策移植［11］等相關(guān)概念。發(fā)展至今，政策擴散與政策轉(zhuǎn)移逐漸成為國內(nèi)政策創(chuàng)新研究的兩大主流概念，并開始出現(xiàn)兩種研究途徑的分野，即擴散研究致力于模式發(fā)現(xiàn)而轉(zhuǎn)移研究致力于過程追蹤［12］。

早期國外研究將政策轉(zhuǎn)移視為因變量，致力于發(fā)掘影響政策轉(zhuǎn)移的諸多因素［13］，形成了多層次的分析框架［14］。隨著政策轉(zhuǎn)移研究邁入深化拓展階段，逐漸形成了兩種研究路徑：其一，過程研究。相繼誕生了階段論［15］、學(xué)習(xí)論［16］和前瞻性評估論［17］等代表性理論，還有學(xué)者聚焦于知識［18］和信息［19］等政策元素探討政策轉(zhuǎn)移過程，而在建構(gòu)主義思潮中，政策轉(zhuǎn)移則被視為建構(gòu)轉(zhuǎn)化的過程［20］。其二，行動者研究。政府系統(tǒng)內(nèi)行動者是早期政策轉(zhuǎn)移研究關(guān)注的重點，研究的主題包括決策主體的動機［21］、策略［22］和學(xué)習(xí)［23］等。近年來非政府行動主體也受到學(xué)者關(guān)注，并由此發(fā)展出政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)［24］概念，并呈現(xiàn)出核心行動者向行動者網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向的研究趨勢［25］。

中國國內(nèi)的政策轉(zhuǎn)移研究大體可以分為兩大類：一類是國外研究成果的介紹和應(yīng)用。相當大比例的文獻致力于相關(guān)概念辨析［26］和西方研究成果介紹［27］。還有一些學(xué)者運用國外的理論框架分析中國的政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象［28］等。另一類則是本土化探索。涵蓋了強制型和自愿型兩種政策轉(zhuǎn)移類型。從政策創(chuàng)新來源來看，強制型政策轉(zhuǎn)移既包括“設(shè)計試驗—層級推廣”模式［29］，也包括“地方創(chuàng)新—中央吸納推廣”［30］模式，其核心機制主要有央地互動［31］和指令控制［32］。自愿型政策轉(zhuǎn)移則指的是不存在隸屬關(guān)系的地方政府等之間的轉(zhuǎn)移，其核心機制包括政策學(xué)習(xí)［33］、主官交流［34］、區(qū)域競爭［35］、社會建構(gòu)［36］和風(fēng)險回應(yīng)［37］等。此外，政策轉(zhuǎn)移動因［38-39］、政策轉(zhuǎn)移過程［40］、政策轉(zhuǎn)移中的政策變異［41］、政策轉(zhuǎn)移適用性［42］和政策轉(zhuǎn)移失靈［43］等議題也受到關(guān)注。

綜上，國外政策轉(zhuǎn)移研究已經(jīng)逐漸摒棄“政策創(chuàng)新的線性傳播”假設(shè)，政策轉(zhuǎn)移過程的復(fù)雜性和建構(gòu)性受到關(guān)注，這一趨勢也啟發(fā)作者關(guān)注到中國政策轉(zhuǎn)移過程的獨特性和情境建構(gòu)性。近年來中國學(xué)者也開始探索中國獨特的政策轉(zhuǎn)移模式和機制，而對于政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中政策建構(gòu)問題，當前研究主要從組織間學(xué)習(xí)［44］、情境約束［45］和社會建構(gòu)［46］等角度進行討論，而對中國政府系統(tǒng)內(nèi)部“條”“塊”互動的政策建構(gòu)效應(yīng)依然有待于進一步深入研究。

2 政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的條塊互動與政策建構(gòu)

隨著地理學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)等多學(xué)科學(xué)者加入到政策轉(zhuǎn)移研究，政策科學(xué)的研究途徑受到批判，政治科學(xué)研究途徑傾向于忽視基本的社會實踐，人際關(guān)系，制度嵌入，流動過程［47］，由此推動了建構(gòu)主義研究途徑的興起。正統(tǒng)的政策轉(zhuǎn)移研究傾向于關(guān)注不同地區(qū)政策實踐中進行最佳的理性選擇，而建構(gòu)主義研究途徑則更加關(guān)注的是政策制定活動的社會空間環(huán)境建構(gòu)，以及政策在轉(zhuǎn)移過程中的混合與轉(zhuǎn)變［48］。政策轉(zhuǎn)移被視為復(fù)雜動力驅(qū)動的流動過程，既包括流動、動員、解域，但同時也包括停滯、穩(wěn)定、領(lǐng)域擴張，政策創(chuàng)新在轉(zhuǎn)移過程中也經(jīng)歷著解釋和重新塑造［49］，轉(zhuǎn)移什么、如何轉(zhuǎn)移這些問題并不完全是政策主體基于利益的考慮，還受到社會物質(zhì)環(huán)境的影響和塑造。政策轉(zhuǎn)移被視為一個具有歷史根源的政策現(xiàn)象，并且受到廣闊環(huán)境的塑造，倡導(dǎo)將歷史和環(huán)境置于研究的中心［50］。政策轉(zhuǎn)移中建構(gòu)主義研究途徑本質(zhì)上是植根于政治科學(xué)的理性形式主義傳統(tǒng)向跨社會科學(xué)學(xué)科的社會建構(gòu)視角的延伸［51］。各種形式的政策轉(zhuǎn)移和政策學(xué)習(xí)是嵌入在話語范式、思想觀念、制度框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，將政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)納入研究視野為傳統(tǒng)的政策轉(zhuǎn)移研究提供了新的增長點。不同的社會空間環(huán)境塑造了行動者的結(jié)構(gòu)與行動邏輯，在中國的政治環(huán)境下，條塊關(guān)系作為中國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，“條”“塊”構(gòu)成中國政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中核心行動主體，尤其是在條塊互嵌型政策創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移中，“條”與“塊”之間的互動成為政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的主導(dǎo)性建構(gòu)力量。

條塊結(jié)構(gòu)是一種中國特色的政府組織架構(gòu)，“條條”指的是從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各層級政府［52］。受雙重從屬制［53］、職責(zé)同構(gòu)［54］和超大規(guī)模集權(quán)系統(tǒng)的內(nèi)部紊亂［55］等因素影響，條塊之間矛盾一直是中國政府治理中的顯性存在，表現(xiàn)為條塊之間的推諉不配合、權(quán)力的碎片化［56］。事實上，中國的條塊關(guān)系既存在矛盾對立的一面也存在互動合作的一面，有學(xué)者研究了扶貧中的縣鄉(xiāng)條塊共同體［57］、項目制下的條塊共謀［58］和城市基層治理條塊協(xié)調(diào)機制［59］。盡管有學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到“條條”主導(dǎo)的政策創(chuàng)新擴散和“塊塊”主導(dǎo)的政策創(chuàng)新擴散的模式差異［60］，政府間關(guān)系對政策創(chuàng)新擴散的影響［61］，而對于條塊互動在政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)性作用依然有待于深入發(fā)掘。

吸收建構(gòu)主義研究途徑的觀點，政策轉(zhuǎn)移并非一個簡單的線性傳播過程，政策在轉(zhuǎn)移過程中經(jīng)歷著解釋和建構(gòu)。由于政策建構(gòu)的抽象性，很難做出直觀的呈現(xiàn)，但政策移入地區(qū)的政策內(nèi)容與具體實踐則是建構(gòu)的產(chǎn)物。因此，對政策內(nèi)容與具體實踐的分析成為研究政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中政策建構(gòu)的重要途徑。為了全面把握政策創(chuàng)新在整個過程中所經(jīng)歷的建構(gòu)，需要把研究的視野從傳播環(huán)節(jié)拓展到創(chuàng)新生成、傳播、應(yīng)用的全過程。如圖1所示，條塊互嵌型政策轉(zhuǎn)移存在于中國特有的條塊體制下，作為政策轉(zhuǎn)移核心行動者的條塊主體構(gòu)成政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)性力量。條塊互嵌型政策存在于條塊主體構(gòu)成的核心行動者網(wǎng)絡(luò)之中，在轉(zhuǎn)移的各個環(huán)節(jié)受到條塊互動機制的作用。隨著政策情境的動態(tài)發(fā)展演進，條塊核心行動者網(wǎng)絡(luò)也將隨之發(fā)生變化，推動著政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移過程中的三重建構(gòu)，呈現(xiàn)出復(fù)雜的動態(tài)更迭建構(gòu)圖景。

圖1 條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的三重建構(gòu)框架

3 案例分析：江蘇省河長制轉(zhuǎn)移

3.1 案例概述

河長制是中國河湖水域管理保護的制度創(chuàng)新，即由當?shù)攸h政主要負責(zé)人兼任河長，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水污染治理和水質(zhì)保護，試圖通過河長這一制度設(shè)計落實地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，推動形成責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序的河湖管理保護機制。由此可見，盡管河長制是以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長為標志，但這一政策的實施實質(zhì)上涵蓋地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、“條”“塊”核心主體，屬于本研究所界定的條塊互嵌型政策。2007年，無錫市政府為應(yīng)對“太湖藍藻”創(chuàng)立河長制，2008年中共無錫市委、無錫市人民政府發(fā)布的《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》標志著無錫市河長制的誕生。河長制在江蘇省的轉(zhuǎn)移擴散大體上經(jīng)歷了四個階段：第一階段：“有限吸納—局部推廣”階段（2007—2008）。2008年，江蘇省政府在總結(jié)無錫市河長制經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將河長制擴大到省內(nèi)太湖流域，太湖15條主要入湖河流實行了由省級領(lǐng)導(dǎo)和市級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長的“雙河長制”。第二階段：自主學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移階段（2008—2012）。江蘇省政府尚未出臺全省推行河長制的政策文件，只是在工作會議等場合肯定倡導(dǎo)河長制實踐，宿遷、淮安、鹽城和泰州四個地級市已經(jīng)自行開展無錫市河長制的政策學(xué)習(xí)，推動河長制的轉(zhuǎn)移。第三階段：省政府強制性推廣階段（2012—2017）。2012年江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，在全省范圍內(nèi)推行以保障河道防洪安全、供水安全和生態(tài)安全為目標的河長制，通過強化規(guī)劃引領(lǐng)、綜合治理、控源截污以及巡查考核等舉措，全省骨干河道的河長基本落實到位，其中由各級行政首長擔(dān)任河長的占70%，河長制辦公室基本建立。第四階段：中央指示下的全面升級階段（2017年至今）。2016年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標志著河長制由地方制度創(chuàng)新上升為全國性水環(huán)境治理方略，在此背景下，2017年江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，推動江蘇省河長制工作全面升級。2017年12月27日江蘇省召開新聞發(fā)布會宣布：河長制組織體系全部建立，11位省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級河長，全省落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長共66 037人，管理著15.86萬個在冊河道、湖泊、水庫和村級小微水體，實現(xiàn)了全省水體全覆蓋［62］。

3.2 案例分析

3.2.1 政策創(chuàng)新生成（第一重建構(gòu)）：有限政策空間下的條塊力量整合

2007 年5 月底，太湖暴發(fā)大面積的藍藻“水華”，數(shù)百萬居民陷入了嚴重的水危機，引起了社會各界的高度關(guān)注，無錫市政府快速做出政策回應(yīng)，秉著治湖先治河的理念，任命市主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任13條入太湖主要河道的河長，全面提升重點河湖水環(huán)境整治力度，由此拉開了河長制的探索帷幕。無錫市成立河長制管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市黨政主要負責(zé)人任組長，市委宣傳部、市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市發(fā)展與改革委員會、市經(jīng)濟貿(mào)易委員會、市監(jiān)察局、市財政局、市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）局、市交通運輸局、市農(nóng)林局、市水利局、市環(huán)境保護局、城市綜合行政執(zhí)法局等部門主要負責(zé)人為成員（注：2007年是環(huán)境保護局），下設(shè)綜合辦公室和檢查考核小組，推動河道綜合整治的總體指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核驗收。綜合辦公室設(shè)在市水利局，由市政府分管副市長兼任辦公室主任，市水利局、市環(huán)境保護局、交通運輸局等部門主要負責(zé)人任辦公室副主任。檢查考核小組設(shè)在市監(jiān)察局，由市紀委書記、市政府常務(wù)副市長任正副組長，市紀律檢查委員會、市委組織部、市委督查室、市監(jiān)察局等部門負責(zé)同志為小組成員，負責(zé)對市和市（縣）區(qū)兩個層面的河長制工作落實情況進行督促檢查和考核問責(zé)，同時，要求各市（縣）區(qū)和各鎮(zhèn)、街道、園區(qū)相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對轄區(qū)實施河長制管理。

太湖藍藻爆發(fā)是“中國縱向垂直分級、橫向多頭管理”流域治理體制危機的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關(guān)工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關(guān)工作。中國的流域治理存在條塊交織的復(fù)雜行動者網(wǎng)絡(luò)之中，流域治理的跨域性使科層組織的職能分工體系陷入了協(xié)同困境。在藍藻危機下，上級問責(zé)、民眾需求、社會評價都給太湖治理主體帶來巨大的外在壓力，高壓環(huán)境極大地壓縮了政策回應(yīng)的空間，利用黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威推動分散力量的整合成為一項應(yīng)急的政策選擇。如圖2所示，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，不僅有助于利用塊的資源，還有助于整合條的力量，河長辦由各職能部門負責(zé)人兼任組成，成為聯(lián)絡(luò)職能部門的中樞紐帶，借助河長制這一制度框架，初步地整合了系統(tǒng)內(nèi)力量，形成流域治理中的核心行動者網(wǎng)絡(luò)。隨著河長制實踐的深入，逐漸形成了考核問責(zé)、目標分解、“一河一策”、責(zé)任清單、區(qū)域聯(lián)合行動、技術(shù)賦能以及社會參與等運行機制，河長制深刻地改變了無錫市的流域治理狀況，通過責(zé)任“發(fā)包—分包”機制建構(gòu)起應(yīng)對復(fù)雜水問題的責(zé)任鏈條，通過“一河一策”推動流域治理的精準化，以重點任務(wù)劃定了流域生態(tài)環(huán)境攻堅戰(zhàn)坐標，以常態(tài)化的聯(lián)席會議鏈接了分散的治理主體，以民間河長引入社會力量……初步形成了一種具有中國特色的流域治理模式，在無錫市產(chǎn)生了顯著的成效，實施一年后，無錫市79 條河流考核斷面達標率從53.2%提高到71.1%［63］。綜上，河長制作為地方政府應(yīng)對危機的政策創(chuàng)新，為解決中國復(fù)雜水問題提供了新的解題思路。通過對河長的任命和問責(zé)考核，推動地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力集聚和資源調(diào)度，開發(fā)出一系列整合體制內(nèi)外力量的配套制度和運行機制，重構(gòu)了復(fù)雜水問題治理中的職責(zé)體系，強化了流域治理中政策執(zhí)行力和制度剛性約束，一定程度上優(yōu)化了中國條塊分割的流域治理體制。然而，無錫市河長制受到危機應(yīng)對和強考核問責(zé)雙重驅(qū)動，危機場域下形成的責(zé)任共同體奠定了流域治理的協(xié)作基礎(chǔ)。這一危機下的政策創(chuàng)新能否在常規(guī)情境下繼續(xù)書寫中國流域治理的奇跡？

圖2 河長制政策創(chuàng)新生成邏輯圖

3.2.2 政策創(chuàng)新傳播（第二重建構(gòu)）：“條”“塊”雙重驅(qū)動下政策品牌化

河長制并非學(xué)術(shù)研究成果的應(yīng)用，而是中國地方政府實踐探索的產(chǎn)物。在河長制問世后一段時期，學(xué)術(shù)界在河長制上依然存在一些疑慮。如有學(xué)者認為因事設(shè)崗增設(shè)河長存在制度邏輯錯亂［64］，還有學(xué)者指出河長制面臨著能力困境、組織邏輯困境和責(zé)任困境［65］，甚至有學(xué)者將河長制定位為“一個有效而非長效的階段性制度設(shè)置”［66］。與學(xué)術(shù)界的一分為二謹慎評價態(tài)度不同，媒體對河長制則更多地呈現(xiàn)積極倡導(dǎo)態(tài)度。在河長制被中央吸納之前，新華每日電訊、光明日報、中國環(huán)境報、中國改革報、中國水利報、人民長江報和無錫日報等官方報紙都對其做了宣傳報道。新華每日電訊2009年9月17日報道了無錫市河長制的制度優(yōu)越性和治理成效［67］。光明日報2009年8月14日報道了太湖、松花江、淮河和遼河開展河長制取得的成效［68］。中國環(huán)境報2009年2月刊文報道了無錫市河長制實施一年取得的巨大成績，指出“河長制抓住了治水牛鼻子”［69］。中國改革報2009 年7 月報道了江蘇的雙河長制在太湖水質(zhì)改善上取得的成效［70］。

河長制之所以能夠得到廣泛傳播得益于其品牌效應(yīng)，河長制的品牌化同時受到“條”“塊”的驅(qū)動。隨著我國進入為創(chuàng)新而競爭的時期［71］，對于具有全國推廣潛力的政策創(chuàng)新在政府考核指標中占據(jù)著越來越重要的位置，地方政府具有推廣屬地政策創(chuàng)新品牌的內(nèi)在驅(qū)動力。流域治理是困擾人類社會發(fā)展的世界性難題，對我國流域治理碎片化問題的反思由來已久，但如何破解“九龍治水”困局一直是學(xué)術(shù)界未完成的使命。作為實踐部門探索產(chǎn)物的河長制在無錫市產(chǎn)生了真實的治理績效，這為歸屬地江蘇省提供了打造全國性治水政策創(chuàng)新品牌的可能性。2008 年6 月江蘇省辦公廳出臺政策在太湖主要入湖河流實施雙河長制，已經(jīng)體現(xiàn)了江蘇省政府對河長制的認同態(tài)度。在2007至2014年期間，江蘇13個地級市都相繼出臺了加強河道管理河長制工作意見，其中，由市政府辦公室發(fā)文的地級市有10 個，由市委辦公室發(fā)文的地級市有1個，還有一個地級市是由市委辦公室和市政府辦公室聯(lián)合發(fā)文。由此可見，作為“塊”的地級市政府是河長制的積極倡導(dǎo)者。

除了作為塊的地方政府的認同和倡導(dǎo)，作為條的職能部門也在河長制的傳播擴散中發(fā)揮著重要作用，代表性的有水利部門、環(huán)保部門和財務(wù)部門。作為水行政主管部門的水利部門在河長制的傳播擴散中發(fā)揮著重要作用。泰州市最早于2011 年開展河長制探索，其發(fā)起部門是泰州市水利局，出臺了泰州市關(guān)于建立河長制的實施意見，直到2013 年才由市政府出臺相關(guān)政策文件。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于水利部門在地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的相對弱勢地位，水利部門試圖借河長制之勢強化部門的履職能力，提升部門政績。

“水利部門作為水行政主管單位承擔(dān)著河道管護的日常職能，河流治得好不好，問責(zé)起來水利部門逃不掉。河道的問題很多還是出在岸上，很多影響到河道管理的事情又不是全靠水利部門就能解決。由于水利部門在職能部門里相對弱勢，如果能夠借助地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來開展一些工作能夠更加順利一些，也能取得更好的成績”（訪談記錄：泰州市河長辦公室z 副主任，201706012）。

2014 年水利部印發(fā)《關(guān)于加強河湖管理工作的指導(dǎo)意見》中提出“鼓勵各地推行政府行政首長負責(zé)的河長制，對河湖的生命健康負總責(zé)?！苯K省于2012 年在水利廳設(shè)置了河道管理河長制辦公室。2012 年11 月，江蘇省水利廳和江蘇省財政廳聯(lián)合發(fā)布關(guān)于印發(fā)江蘇省骨干河道考核辦法的通知，明確指出由河長制辦公室負責(zé)骨干河道考核的具體組織工作。

2014 年10 月江蘇省河道管理河長制辦公室印發(fā)《江蘇省骨干河道日常巡查管理辦法》，強化河長在河道日常管理中的作用。此外，環(huán)保部門也在河長制轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著推動作用。早在2009 年6 月25 日，時任環(huán)境保護部部長在無錫視察時指出“河長制是新形勢下治水、治河、治污以及治湖的新經(jīng)驗，是確保讓江河湖海休養(yǎng)生息最重要的組織保證，要在全國的江河湖海治理中推廣這一經(jīng)驗”［72］。綜上，河長制在江蘇省的轉(zhuǎn)移主要受到“條”“塊”主體的雙重推動。江蘇省政府在太湖主要入湖河流實施雙河長制釋放了認同肯定的信號，為地級市政府指明了風(fēng)向標，在屬地創(chuàng)新政策政績化的推動下，作為塊的地方政府成為河長制轉(zhuǎn)移擴散的主導(dǎo)行動者。作為水行政主管部門的水利部門則試圖借河長制的“東風(fēng)”獲得更多的資源和上級關(guān)注，以強化部門的履職能力，提升部門的績效，成為條里面最為積極的核心行動者，而環(huán)保部門、財務(wù)部門等部門則主要發(fā)揮著參與者、協(xié)助者的角色。在條塊主體的推動下，河長制實現(xiàn)了最佳實踐的政策品牌化建構(gòu)。

3.2.3 政策創(chuàng)新移入（第三重建構(gòu)）：情境轉(zhuǎn)換下的“條”“塊”職能讓渡與政策再生產(chǎn)

當河長制這一危機情境下的制度設(shè)計被打造成流域治理創(chuàng)新品牌之后，迅速在江蘇省全境獲得推廣擴散。然而，政策轉(zhuǎn)移意味著政策情境的切換，河長制從水危機情境下脫嵌，繼而重新嵌入常態(tài)流域治理的情境中，這一政策情境轉(zhuǎn)換使得河長制的運行面臨著新的問題。其一，常態(tài)化考核悖論。不同于發(fā)源地的危機情境驅(qū)動，常態(tài)情境下的河長制依賴于考核評估的驅(qū)動。然而，危機具有突發(fā)性和不確定性，在量化考核上存在諸多困難。以徐州市河長制考核工作為例，其考核的內(nèi)容集中在河道管理情況，河長制辦公室工作情況兩方面，可以看到河長制的考核已經(jīng)朝著日常管護方向發(fā)展，危機情境下的跨域跨部門聯(lián)動內(nèi)涵已經(jīng)逐漸弱化。事實上，在河長制考核上，政策主體也存在認知上分歧，從課題組2017 年11 月15 日對第四期河長制專題研討班學(xué)員的問卷調(diào)研來看（課題組利用2017年11月15日水利部人力資源研究院和河海大學(xué)河長制研究與培訓(xùn)中心共同舉辦第四期河長制專題研討班的機會，對來自北京、重慶、廣東、河南、山東、山西等15個省份的參會學(xué)員代表進行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷250份，回收200份，剔除無效問卷14份，最終形成186份有效問卷），在考核對象上，52.2%的受訪者認為河長制考核應(yīng)該考核各涉水部門，38.8%的受訪者認為應(yīng)該重點考核河長。在由誰考核上，高達60.2%的受訪者認為應(yīng)該由各級政府開展河長制考核，18.4%的受訪者認為應(yīng)該由上級河長及河長辦開展考核，10.4%的受訪者認為應(yīng)該由第三方開展考核。在考核內(nèi)容上，28.4%的受訪者認為應(yīng)該重點考核河長履職狀況，23.1%受訪者認為應(yīng)該重點考核部門履職狀況，還有25.9%受訪者認為應(yīng)該重點考核河湖生態(tài)環(huán)境。在常規(guī)情境下，河長制的開展依賴于考核驅(qū)動，然而，常態(tài)化考核體系難以有效地涵蓋跨域、跨部門治理的要素，這使得河長制陷入了考核依賴—偏差的困境。其二，常規(guī)情境下的注意力轉(zhuǎn)移。河長制以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長作為標志，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和掌握的體制內(nèi)外資源是其運行的核心要素，然而，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在地方發(fā)展中承擔(dān)著多重職責(zé)，諸多的治理任務(wù)在注意力上存在天然的競爭性。在常規(guī)情境下，由于危機的解除和考核的局限性，流域治理在身兼多重角色黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配排序上陷入了后移的境地，在江蘇的調(diào)研中依然存在增強領(lǐng)導(dǎo)重視的呼吁。

“河長大多是兼職的，每年能投入在河流治理上的時間和精力有限，2007 年藍藻事件爆發(fā)后，領(lǐng)導(dǎo)重視，所以2008 年到2010 年執(zhí)行較嚴，效果較好。2011 年以后領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，執(zhí)行效果就越來越弱。當前河長制在人員編制、經(jīng)費上都面臨著困難，希望領(lǐng)導(dǎo)能夠加大對河長制的重視，沒有領(lǐng)導(dǎo)的支持很多工作都無法開展”（訪談記錄：無錫市惠山區(qū)河長辦W科長，20180627）。

此外，江蘇省多數(shù)地區(qū)河長制辦公室由各職能部門抽調(diào)組成，兼職屬性也限制了河長辦公室工作人員的時間精力投入。

當河長制移入到常規(guī)河湖治理中，在常態(tài)考核悖論和領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)換等影響下，作為核心行動主體的“條”“塊”的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊，“塊”職能讓渡到“核心條”，“參與條”動力衰減，水利部門作為河長辦公室的掛靠部門，成為承擔(dān)河長制常態(tài)化運作職能的主要主體，危機情境下的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入的強中心網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)槌Ｒ?guī)情境下牽頭部門主導(dǎo)的弱中心網(wǎng)絡(luò)。

“目前市里各級河長都是兼職，雖然市里也有相應(yīng)的考核辦法，但其效用較小，相應(yīng)的獎懲措施和辦法也沒有辦法落實到位。除非出現(xiàn)重大水利事故，否則所謂的考核也只是走過場。河長辦公室設(shè)在水利部門，水利部門的責(zé)任不斷強化，而環(huán)保、城管等其他部門則參與不足，很多工作都是水利部門在推行。以前水利部門的一些責(zé)任可以推諉，現(xiàn)在有河長盯著，職責(zé)無法推諉，水利部門的工作壓力非常大”（訪談記錄：徐州市河長辦公室C 副主任，201800712）。

作為牽頭的水利部門被鎖定為職責(zé)的主要承擔(dān)者，“河長制工作成了水利部門的工作”（訪談記錄：徐州市河長辦公室C 副主任，201800712）。由于流域治理復(fù)雜的成本—效益分配關(guān)系，環(huán)保、交通、農(nóng)水等“參與條”部門的投入難以在河長制的考核中體現(xiàn)，這也導(dǎo)致“參與條”部門參與動力的下降?！班l(xiāng)鎮(zhèn)河長電視會議，參會人員中10 個有8 個是水利站負責(zé)人員”（訪談記錄：徐州市銅山區(qū)水利局L科長，20180713）。然而，水利部門并不具備地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威地位，危機情境下的強中心網(wǎng)絡(luò)異化為牽頭部門負責(zé)的弱中心網(wǎng)絡(luò)。

“河長制的實施必須有行政單位，需要協(xié)調(diào)各個部門，一個水利部門去協(xié)調(diào)那么多部門怎么可能。水利部門本就是弱勢部門，在執(zhí)法過程中，由于水政執(zhí)法的力度較弱，沒有經(jīng)費，沒有相應(yīng)的執(zhí)法機制，因此，仍然需要依靠公安、城管等部門對涉水違法行為進行出發(fā)管理，目前并沒橫向的協(xié)調(diào)制度，主要就是依靠水利部門工作人員的私人關(guān)系來進行聯(lián)合執(zhí)法……河長制不是水利部門的辦公室，河長制辦公室必須要由河長的行政辦公室主任來管”（訪談記錄：蘇州市水利局C副局長，20180613）。

隨著常規(guī)情境下河長制條塊核心行動者網(wǎng)絡(luò)的變化，河長制在應(yīng)用落地環(huán)節(jié)被注入新的內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，常規(guī)性任務(wù)的嵌入。通過對2008 年發(fā)源地?zé)o錫市河長制政策文本與2016 年中共中央《關(guān)于全面推行河長制的意見》的文本比較分析，初始文件中十一項具體舉措被壓縮和簡化，中央政策增加了加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)以及加強執(zhí)法監(jiān)管六項主要任務(wù)，主要任務(wù)的植入使得河長制實現(xiàn)了與常規(guī)性流域治理的結(jié)合。對標江蘇省編辦對各部門職責(zé)的規(guī)定，六項核心任務(wù)中均涉及到“核心條”水利部門。江蘇省積極推動河長制與生態(tài)河湖行動結(jié)合起來，《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020 年）》中8 項核心任務(wù)分解的31 項子任務(wù)中，水利部門作為牽頭部門的子任務(wù)達21項，作為配合單位的子任務(wù)達7 次?！昂诵臈l”職責(zé)在河長制任務(wù)中的體現(xiàn)也是河長制常規(guī)情境下建構(gòu)的產(chǎn)物。另一方面，地方性經(jīng)驗和知識的結(jié)合。河長制明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)治水的責(zé)任，但在黨政領(lǐng)導(dǎo)如何治水上存在較大的探索空間，在轉(zhuǎn)移的過程中，地方主體在考核壓力下也開始了一些有益探索，為河長制注入了地方性經(jīng)驗知識。例如，南京市設(shè)立河湖“社會河長”“企業(yè)河長”和“巾幗河長”等民間河長，河長辦帶領(lǐng)民間河長們學(xué)習(xí)怎樣做好河道宣傳員、巡視員以及反饋員，義務(wù)參與全面推行河長制的河湖管理，履行查、評、議、宣等職責(zé)，全面配合和支持官方河長開展水環(huán)境治理工作，推動形成政府和社會治水合力。地方性知識的注入并沒有根本上改變常規(guī)情境下河長制形成的職責(zé)體系，更多的是從技術(shù)層面補充完善常規(guī)河湖治理。

4 研究結(jié)論與政策建議

隨著跨地域、跨部門公共事務(wù)的增多，條塊互嵌型政策創(chuàng)新也在不斷增多，成為新時代國家治理中值得關(guān)注的政策現(xiàn)象。在中國條塊體制下，條與塊構(gòu)成條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的核心行動者，基于江蘇省河長制政策轉(zhuǎn)移的過程追蹤，探討了條塊之間的互動對政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移的建構(gòu)作用，如圖3所示，初步得出了以下研究結(jié)論：第一，政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移并非一個無差別的政策傳播采納過程，在政策創(chuàng)新的生成、傳播、應(yīng)用全過程經(jīng)歷著多重建構(gòu)。水危機推動了條塊責(zé)任共同體的生成，在強場域壓力下地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的介入推動了條塊協(xié)同，由此實現(xiàn)了河長制政策創(chuàng)新的第一重建構(gòu)，塑造出危機情境下的條塊職責(zé)體系。在屬地創(chuàng)新政績和部門履職績效的雙重激勵下，條塊共同推動了河長制“最佳實踐”品牌建構(gòu)，河長制由此實現(xiàn)了去危機情景化，被塑造為可以轉(zhuǎn)移到常規(guī)治理情境的政策創(chuàng)新，在江蘇省范圍內(nèi)迅速傳播擴散。當河長制引入到新的政策情境中，面臨著常態(tài)化考核悖論、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移等困境，河長制常態(tài)化運作職能讓渡到牽頭部門的水利部門，河長制這一危機情境下的制度設(shè)計也開始在常規(guī)情境下被重新構(gòu)建，表現(xiàn)為河湖治理常規(guī)性任務(wù)的嵌入和地方技術(shù)型治理知識的注入。第二，政策轉(zhuǎn)移存在于復(fù)雜的行動者網(wǎng)絡(luò)之中，隨著政策情境的切換，政策行動者網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)動態(tài)演進的態(tài)勢，成為政策建構(gòu)的核心驅(qū)動力。河長制作為地方政府主導(dǎo)的政策創(chuàng)新，存在于“塊”“核心條”和“參與條”構(gòu)成的行動者網(wǎng)絡(luò)之中，隨著危機情境向常規(guī)情境的轉(zhuǎn)換，河長制所處的核心行動者網(wǎng)絡(luò)也從地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入的強中心網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)闋款^部門主導(dǎo)的弱中心網(wǎng)絡(luò)，而這也影響著河長制在新情境下的再生產(chǎn)。第三，政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)并不必然帶來正向制度變遷與績效，轉(zhuǎn)移過程中的多重建構(gòu)為政策創(chuàng)新績效帶來了不確定性因素。河長制為發(fā)源地?zé)o錫帶來了較高的治理績效，但這一制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域時卻呈現(xiàn)出較大的差異性，既有地方性知識注入引發(fā)的政策再創(chuàng)新，也存在組織退耦現(xiàn)象［73］，這意味著政策轉(zhuǎn)移的績效生成邏輯更為復(fù)雜。

圖3 河長制轉(zhuǎn)移中條塊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)演變與政策建構(gòu)

政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)狀況影響著政策創(chuàng)新外溢效應(yīng)的發(fā)揮，構(gòu)成新時代國家治理效能的影響變量。如何優(yōu)化中國政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)機制，最大限度地發(fā)揮政策轉(zhuǎn)移在國家治理現(xiàn)代化中的驅(qū)動效應(yīng)，可以從以下幾個方面加以推進：①完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中多重互動機制。政策創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移擴散經(jīng)歷了生成、傳播和應(yīng)用多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要強化多主體之間的互動，盡管本研究聚焦的是條與塊，但從規(guī)范意義上而言，還需要強化央地、系統(tǒng)內(nèi)外、知識與權(quán)力、政策目標群體之間等多重互動機制，通過構(gòu)建良性的互動機制，打破政策轉(zhuǎn)移場域的單中心壟斷，將政策的民主化、科學(xué)化目標滲入到轉(zhuǎn)移的各個環(huán)節(jié)。②完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的情境適應(yīng)性調(diào)試機制。政策轉(zhuǎn)移意味著政策創(chuàng)新所處的情境發(fā)生了變化，誕生于危機情境的河長制，其轉(zhuǎn)移不僅地域發(fā)生了變化，而且還涉及到危機情境向常規(guī)情境的轉(zhuǎn)換，知識的地方性和情境差異性決定了政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移帶來的績效不盡相同。在治理情境高度復(fù)雜化的新時代，需要打破政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移等于外溢效應(yīng)獲得的預(yù)設(shè)，完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的情境適應(yīng)性調(diào)試機制，增強政策創(chuàng)新對于政策情境的回應(yīng)力，推動政策創(chuàng)新在轉(zhuǎn)移過程中的再創(chuàng)新。③構(gòu)建政策創(chuàng)新品牌的評價體系。在為創(chuàng)新而競爭的時代，品牌化的政策創(chuàng)新也是政策主體的政績，因此，在政策轉(zhuǎn)移過程中，政策創(chuàng)新發(fā)起者存在將政策品牌化的動機。政策創(chuàng)新的品牌營銷容易過濾掉很多有價值的政策信息，從而影響政策學(xué)習(xí)方對政策創(chuàng)新績效生成邏輯的理解。因此，需要構(gòu)建政策創(chuàng)新品牌的評價體系，改變過去政策創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)表彰，系統(tǒng)外傳播的品牌構(gòu)建邏輯，將“最佳政策實踐”的評定權(quán)交由第三方，強化對政策創(chuàng)新的績效狀況、支撐條件、推廣價值和推廣形式的綜合評價。