宜春市袁州區(qū)林地督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及其解決措施建議

彭 亮，羅天相

（1.宜春市袁州區(qū)林業(yè)局，江西宜春 336000；2.宜春學(xué)院生命科學(xué)與資源環(huán)境學(xué)院，江西宜春 336000；3.江西宜春司法鑒定中心，江西宜春 336000）

林地督查是國(guó)家林業(yè)和草原局對(duì)林地資源監(jiān)管工作做出的全新部署和要求，是強(qiáng)化“綠水青山就是金山銀山”意識(shí)和堅(jiān)定走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展道路的重要舉措。隨著袁州區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類建設(shè)項(xiàng)目使用林地資源的需求越來(lái)越大，對(duì)林地的過(guò)度使用問(wèn)題日漸顯現(xiàn)[1-2]。2020 年8 月，國(guó)家林業(yè)局福州專員辦對(duì)林地督查時(shí)發(fā)現(xiàn)，袁州區(qū)林地被非法侵占的現(xiàn)象比較突出。為了有效遏制非法侵占林地行為、促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，本文將分析林地督查中存在的問(wèn)題，提出有效的對(duì)策。

1 袁州區(qū)概況

袁州區(qū)位于江西省西部，袁河上游，自然環(huán)境十分優(yōu)越，非常有利于人們農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、生活的需要。東連新余，西臨萍鄉(xiāng)，南接安福，北與萬(wàn)載、上高和湖南省瀏陽(yáng)市相鄰，屬亞熱帶季風(fēng)型濕潤(rùn)性氣候，全年平均氣溫17.2 ℃，有效積溫4 295～5 340 ℃，總?cè)照諘r(shí)間為1 532 h，無(wú)霜期長(zhǎng)達(dá)272 d。主要河流為袁河，發(fā)源于武功山金頂峰北麓，且支流繁多、分布均衡，全區(qū)年平均流量約184 億m3，非常適合發(fā)展農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)。全區(qū)有林地面積132 945 hm2，森林覆蓋率達(dá)60.15%，位居江西省前列，是江西省主要的林業(yè)產(chǎn)區(qū)。

2 存在的問(wèn)題

袁州區(qū)是宜春市中心城區(qū)所在地。20 世紀(jì)90 年代末，因形勢(shì)發(fā)展需要，宜春市在原有基礎(chǔ)上新成立明月山風(fēng)景旅游區(qū)、宜陽(yáng)新區(qū)、市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。除明月山風(fēng)景旅游區(qū)在溫湯鎮(zhèn)外，中心城區(qū)形成三區(qū)一城的行政管理格局，其中袁州區(qū)下轄20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8 個(gè)街道，是中心城區(qū)最大的行政管轄區(qū)。除明月山風(fēng)景旅游區(qū)成立了本級(jí)林業(yè)局負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)林業(yè)行政管理之外，宜陽(yáng)新區(qū)、市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)都沒(méi)有本級(jí)林業(yè)主管部門，林業(yè)行政管理的責(zé)任仍然由袁州區(qū)林業(yè)局負(fù)責(zé)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期，各種經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園如雨后春筍般茁壯成長(zhǎng)。袁州區(qū)因地方土地財(cái)政支撐著政府各項(xiàng)開(kāi)支，土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)迅猛發(fā)展，人口城市化率逐漸上升，城市迅速擴(kuò)大，導(dǎo)致城市周邊的大量土地（包括耕地和林地）轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地和工業(yè)用地。地方政府為了達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡，守住耕地紅線的目的，只有把林地改造成耕地，以保證不觸碰國(guó)家耕地紅線[3]。更有甚者，有些發(fā)達(dá)省市因工業(yè)發(fā)展過(guò)快，用地指標(biāo)不足，竟然到工業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買耕地占補(bǔ)平衡用地指標(biāo)，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的袁州區(qū)林地?fù)p毀更加嚴(yán)重，大量林地被改造成耕地或建設(shè)用地。另外，由于房地產(chǎn)、修路、修橋等各種項(xiàng)目的發(fā)展，以及對(duì)河道采砂的治理，導(dǎo)致大量砂場(chǎng)、石場(chǎng)、磚場(chǎng)、水泥場(chǎng)等采礦企業(yè)迅猛發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致林地破壞更為嚴(yán)重，如袁州區(qū)西村鎮(zhèn)就有機(jī)制砂企業(yè)16 家、磚廠6 個(gè)、石場(chǎng)1 個(gè)；柏木鄉(xiāng)有采石場(chǎng)5個(gè)，且有大型企業(yè)紅獅水泥入駐該地。

自實(shí)施國(guó)家森林衛(wèi)片督查以來(lái)，在2019—2021年，袁州區(qū)森林督查圖斑數(shù)分別為1 111 個(gè)、996 個(gè)、1 229個(gè)，在宜春市排名分別為第一、第二、第一，面積數(shù)連續(xù)三年全市第一，圖斑數(shù)、面積數(shù)連續(xù)三年全省前三（見(jiàn)表1）。尤其是2021年涉及疑似占用林地圖斑數(shù)達(dá)800 余個(gè)，面積達(dá)1 570 余hm2，全省第一，比疑似占用林地面積排第二的縣（面積620 多hm2）多出近2/3。

表1 袁州區(qū)2013—2021年打擊毀林變化圖斑統(tǒng)計(jì)表

從違法圖斑分布的行業(yè)領(lǐng)域來(lái)看，主要集中在以下6個(gè)方面：1）礦山開(kāi)采，特別是越界開(kāi)采、越界倒余土、廢礦渣等對(duì)林地的破壞；2）機(jī)制砂行業(yè)廠房設(shè)施建設(shè)，特別是場(chǎng)外非法開(kāi)采，偷挖濫采等非法毀壞林地行為；3）第五輪花炮行業(yè)提升改造非法占用林地；4）工業(yè)園區(qū)及公路建設(shè)非法占用或者超出審批范圍少批多占；5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的小養(yǎng)殖、小作坊項(xiàng)目非法占用林地；6）亂采濫伐造成的林木采伐圖斑。

通過(guò)對(duì)2021 年三類圖斑核查，發(fā)現(xiàn)違法圖斑466個(gè)，根據(jù)調(diào)查面積初步判斷達(dá)到刑事案件標(biāo)準(zhǔn)的有230 個(gè)，行政案件標(biāo)準(zhǔn)的236 個(gè)。涉及面積982 hm2，從非法占用林地類別分析：1）礦山企業(yè)無(wú)序開(kāi)采、機(jī)制砂行業(yè)濫采盜采等涉及違法圖斑148 個(gè)，面積305 hm2，圖斑個(gè)數(shù)和面積分別占總數(shù)的32%和31%；2）公路建設(shè)項(xiàng)目圖斑個(gè)數(shù)61 個(gè)，面積171.5 hm2，圖斑個(gè)數(shù)和面積占比13%和17%；3）經(jīng)開(kāi)區(qū)、宜陽(yáng)新區(qū)、教體新區(qū)圖斑共29 個(gè)，面積148.1 hm2，圖斑個(gè)數(shù)和面積占比6%和15%；4）市工業(yè)園區(qū)圖斑15 個(gè)，面積48.5 hm2，圖斑個(gè)數(shù)和面積占比3%和5%；5）其他各類項(xiàng)目圖斑共213 個(gè)，面積308.9 hm2，圖斑個(gè)數(shù)、面積分別占總數(shù)的46%和32%。

3 主要成因

3.1 缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的正確認(rèn)識(shí)

在地方土地財(cái)政的利益驅(qū)使下，人們普遍認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展就要進(jìn)行土地大開(kāi)發(fā)，把城市周邊的土地變成建設(shè)用地和工業(yè)用途[4]。在耕地紅線的高壓態(tài)勢(shì)下，地方政府就向林地要發(fā)展，從而使得大量的林地變成建設(shè)用地和耕地，而沒(méi)有意識(shí)到以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展只是眼前的發(fā)展，不可能達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目的，最終將以更大的代價(jià)來(lái)恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，造成得不償失的后果。

3.2 法制意識(shí)比較薄弱

《中華人民共和國(guó)森林法》第七十四條明確規(guī)定，造成林木毀壞的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期在原地或異地補(bǔ)種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值5倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用3 倍以下罰款。在日常的行政處罰和刑事處罰執(zhí)法過(guò)程中，往往只是對(duì)違法主體的違法行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，一罰了之，造成執(zhí)法力度不夠，違法成本偏低的后果，從而使得許多礦山業(yè)主敢于違法，在違法狀態(tài)沒(méi)有徹底消除的情況下，持續(xù)違法經(jīng)營(yíng)[5]。有的人認(rèn)為民生項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以隨意亂占林地，沒(méi)有必要辦理林地使用手續(xù)。這都反映出當(dāng)前在森林資源保護(hù)中存在某些林地使用單位和個(gè)人法律意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，給林地督查工作帶來(lái)了難題。

3.3 聯(lián)動(dòng)機(jī)制不靈，執(zhí)法難度大

1）袁州中心城區(qū)涉及袁州區(qū)、市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、宜陽(yáng)新區(qū)，但林業(yè)主管部門只有袁州區(qū)林業(yè)局，在具體執(zhí)法過(guò)程中，往往發(fā)現(xiàn)碰釘子、坐冷板凳現(xiàn)象，最終只有請(qǐng)示上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，才能勉強(qiáng)理順工作關(guān)系。2）林業(yè)局不是項(xiàng)目審批部門，僅對(duì)已審批項(xiàng)目涉及林地的，才辦理林地審核審批手續(xù)。事實(shí)上，項(xiàng)目單位在取得項(xiàng)目批準(zhǔn)文件后就開(kāi)工建設(shè)。如機(jī)制砂行業(yè)，如果不是通過(guò)大規(guī)模整頓行動(dòng)，林業(yè)局根本不知道全區(qū)有哪些機(jī)制砂企業(yè)。3）林業(yè)局沒(méi)有參與項(xiàng)目審批，在企業(yè)沒(méi)有違犯項(xiàng)目批準(zhǔn)部門相關(guān)法律法規(guī)、僅違犯《森林法》有關(guān)規(guī)定的情況下，林業(yè)部門責(zé)令企業(yè)停止違法行為無(wú)強(qiáng)制手段，出現(xiàn)執(zhí)法難問(wèn)題。

3.4 林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

袁州區(qū)林業(yè)局下設(shè)9 個(gè)林業(yè)工作站管理20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8 個(gè)街道、兩個(gè)園區(qū)，還有宜陽(yáng)新區(qū)、市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。在2018 年前，袁州區(qū)林業(yè)局已十多年沒(méi)有進(jìn)過(guò)一個(gè)干部，且經(jīng)過(guò)2008 年與明月山風(fēng)景旅游區(qū)分家分走20 多人，2011 年體制整合抽調(diào)20 人成立森林公安行政執(zhí)法大隊(duì)，以及正常退休、非正常調(diào)離等諸多原因，林業(yè)工作站工作人員每站不足2 人，且年紀(jì)偏大，身體較弱，文化層次不高，知識(shí)水平有限，對(duì)法律法規(guī)缺乏必要的認(rèn)識(shí)，難以正常開(kāi)展林業(yè)執(zhí)法工作。

4 對(duì)策

4.1 牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明理念

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是對(duì)立的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)該是對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，更不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚(yú)，單純地只要金山銀山，不要綠水青山，甚至用綠水青山換取金山銀山，不考慮或者很少考慮環(huán)境的承載能力，一味索取資源破壞性地搞建設(shè)、求發(fā)展，將來(lái)要治理的成本比創(chuàng)造的財(cái)富還多，最終得不償失[6]。如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，我們的干部（特別是縣、鄉(xiāng)黨政一把手）要充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，只是眼前的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，將失去永續(xù)利用，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的動(dòng)力。為了我們子孫后代的幸福，為了人類的生存，我們必須認(rèn)真保護(hù)好人類的生存環(huán)境和發(fā)展空間。

4.2 加強(qiáng)政策、法律、法規(guī)的宣傳和法律知識(shí)的培訓(xùn)

1）強(qiáng)化執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平。執(zhí)法必須懂法，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，避免執(zhí)法犯法、以罰代管、一罰了之的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。2）加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組干部的法律培訓(xùn)。2020 年1 月部分林業(yè)縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但因業(yè)務(wù)不熟，人員配備不足，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法科目難以執(zhí)行，形成執(zhí)法真空，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，但執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，特別是對(duì)各個(gè)部門的法律缺乏了解，造成亂作為、亂執(zhí)法現(xiàn)象。還有些村干部，因有上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)，可以給一些優(yōu)惠政策，就以為拿到尚方寶劍，無(wú)視法律法規(guī)。3）加大對(duì)廣大人民群眾的法律宣傳，使政策家喻戶曉，深入人心，像宣傳護(hù)林防火一樣，每年定期地宣傳，讓他們知法、懂法、守法，不再存有僥幸心理，不再簡(jiǎn)單地認(rèn)為民生項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就可以隨意毀壞林木、植被或占用林地。

4.3 加大對(duì)非法占用林地的懲處力度

依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》，對(duì)非法侵占林地的采石場(chǎng)、磚廠、砂廠、煙花爆竹廠等廠礦企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲懲治，絕不姑息遷就，不以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口，發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，才會(huì)起到有效的震懾作用，并充分保障合法企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。要依靠執(zhí)法大隊(duì)、森林公安、基層護(hù)林員開(kāi)展日常巡查工作，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，并對(duì)群眾舉報(bào)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

4.4 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，明確職責(zé)分工

1）加強(qiáng)與市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、宜陽(yáng)新區(qū)的溝通合作，營(yíng)造三區(qū)聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)作的工作機(jī)制，形成林業(yè)工作一盤棋。2）加強(qiáng)部門之間的溝通，林業(yè)局不是項(xiàng)目審批部門，只是對(duì)已審批項(xiàng)目涉及林地的，才辦理林地審核審批，項(xiàng)目審批部門在審批項(xiàng)目需要使用土地時(shí)，必須加強(qiáng)與林業(yè)部門的合作，充分保證企業(yè)在開(kāi)工前能夠了解相關(guān)林業(yè)政策，并辦理好相關(guān)手續(xù)。3）每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都必須發(fā)揮自己的主體作用，建立轄區(qū)負(fù)責(zé)制，各村、組、居委會(huì)對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的林地必須起到監(jiān)督作用，確保無(wú)非法亂占林地現(xiàn)象再次發(fā)生。

4.5 充分利用高科技手段監(jiān)督非法毀壞林地行為

現(xiàn)在國(guó)家林草局每年都會(huì)下發(fā)森林督查圖斑，取得了很好的效果。主要通過(guò)遙感技術(shù)比對(duì)前后2 年度遙感影像判斷出疑似圖斑，然后要求基層林業(yè)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。作為縣級(jí)林業(yè)主管部門，也可以利用遙感影像，比如谷歌地球，目前谷歌地球更新速度快，基本上做到年年更新，且分辨率也很高。1）從林地保護(hù)地理信息中提取林地小班，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，單獨(dú)存取為shpfile文件（arcgis地理信息軟件使用），再利用arcgis 地理信息軟件的工具箱（arctoolbox）的轉(zhuǎn)換工具，把以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位單獨(dú)存取為shpfile 文件轉(zhuǎn)換為Kml 文件，逐個(gè)小班對(duì)比，觀察林地變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑似變化圖班，并在林地保護(hù)地理信息庫(kù)中做出標(biāo)記，作為實(shí)地核查對(duì)象。2）抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員到圖斑現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地核查，做到對(duì)毀壞林地行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止，避免重大林業(yè)案件的發(fā)生。

5 小結(jié)

林地督查是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大舉措，是當(dāng)前森林資源管理比較科學(xué)、規(guī)范的方法，具有加強(qiáng)森林資源管理與保護(hù)的重要意義[7]。通過(guò)分析袁州區(qū)林地督查工作中存在的主要問(wèn)題，并提出有效的對(duì)策和建議，旨在為開(kāi)展林地資源督查工作提供有益參考，切實(shí)提高森林資源督查工作水平，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，確保林地資源和生態(tài)屏障安全。