行政公益訴訟受案范圍類型化的缺陷及理性回歸*

關(guān)保英

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

行政公益訴訟經(jīng)過兩年多的試點(diǎn)已進(jìn)入了全方位實(shí)施的軌道，2017年修正后的《行政訴訟法》第25條是公益訴訟在我國全面推行的標(biāo)志。根據(jù)這次修正，我國目前行政公益訴訟受案范圍呈現(xiàn)出類型化的傾向，就是以案件類型設(shè)置公益訴訟的受案范圍，該設(shè)置也許與我國目前公益訴訟的理論認(rèn)知和法治實(shí)踐有一定的契合，但是從行政公益訴訟所要追求的理性價值、所要達(dá)到的法治效果來考量，行政公益訴訟受案范圍的類型化存在著比較明顯的缺陷。本文將從理論和實(shí)踐的結(jié)合上對行政公益訴訟受案范圍類型化的當(dāng)下弊害和理論上的困惑作較為系統(tǒng)的分析，提出完善行政公益訴訟受案范圍的相關(guān)理論建議。

一、行政公益訴訟受案范圍類型化的制度構(gòu)型

我國《行政訴訟法》規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定表明，目前我國行政公益訴訟的受案范圍在立法技術(shù)上有三個特點(diǎn)。

一是對公益訴訟受案范圍進(jìn)行列舉規(guī)定。就是在浩瀚的公益范圍之內(nèi)列舉規(guī)定了若干個公益范疇，通過列舉規(guī)定使公益訴訟的受案范圍有了具體的內(nèi)容、具體的范圍，這從公益訴訟操作層面上講，是有它的積極價值的。列舉規(guī)定受案范圍也是我國《行政訴訟法》在對受案范圍做出規(guī)定時所采用的基本方法。（1）行政公益訴訟受案范圍的列舉規(guī)定與行政訴訟受案范圍的一般規(guī)定在邏輯上似乎是很連貫的。我們暫且擱置列舉規(guī)定的利與弊，但我們必須明確目前我國行政公益訴訟有關(guān)受案范圍的規(guī)定所采用的是列舉規(guī)定的方式，這也是基本的立法技術(shù)。

二是對公益訴訟受案范圍進(jìn)行了主觀分類。行政公益訴訟的基礎(chǔ)或者邏輯前提是公共利益，這種公共利益與行政主體的職權(quán)行使關(guān)聯(lián)在一起，是行政主體在職權(quán)行使中所涉及的公共利益。由于行政主體是我國公權(quán)的最為核心的行使機(jī)關(guān)，所以，任何行政主體所涉及的公共利益都是極其復(fù)雜和廣泛的。有學(xué)者就指出：“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對這種流變的一般趨勢進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動呈數(shù)量上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。這是非常合乎邏輯的?！保?］《行政訴訟法》有關(guān)公益訴訟受案范圍僅僅作了四或五個范疇的規(guī)定，在這四個范疇之外還存在著大量的公共利益的范圍。由此，我們便可以說《行政訴訟法》有關(guān)公益訴訟受案范圍的分類是一種主觀分類，是一種通過篩選、選擇以后所做的分類。

三是對公益訴訟受案范圍的準(zhǔn)公益考量。公共利益無疑是行政公益訴訟的核心問題，公益訴訟的運(yùn)作就是以公共利益而展開的。那么，公益訴訟中的“公益”與公共利益這兩個概念之間應(yīng)當(dāng)保持高度的重合，這才能夠體現(xiàn)公益訴訟的本質(zhì)。而《行政訴訟法》所類型化處理的公益訴訟的受案范圍則使得該“公益”無法與公共利益等同，該公益只是一種準(zhǔn)公共利益。該準(zhǔn)公共利益只是以公共利益為基礎(chǔ)的，但它并沒有與公共利益保持重合乃至于契合。

《行政訴訟法》對公益訴訟受案范圍的制度設(shè)計充分體現(xiàn)了上列三個方面的特性。從上列三個方面出發(fā)，對公益訴訟的受案范圍做出下列類型化的處理。

（一）生態(tài)環(huán)境公益的受案范圍

生態(tài)環(huán)境實(shí)質(zhì)上包括兩個方面的內(nèi)容，一是有關(guān)生態(tài)的內(nèi)容，二是有關(guān)環(huán)境的內(nèi)容。學(xué)者們習(xí)慣于將二者進(jìn)行統(tǒng)一的稱謂，即統(tǒng)稱生態(tài)環(huán)境。而生態(tài)是更加接近自然的概念，環(huán)境則將自然與人文兩個概念有機(jī)地結(jié)合在了一起。例如，轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)過程就是一個生態(tài)問題，因?yàn)樗婕傲藢ψ匀晃锏母牧蓟蛘吒脑?。大氣污染則是純粹的環(huán)境范圍的問題，它與生態(tài)的關(guān)聯(lián)度并不是很大。由于人們習(xí)慣于將生態(tài)環(huán)境視為一個統(tǒng)一的事物，所以《行政訴訟法》在公益訴訟受案范圍的制度設(shè)計中也就選擇了生態(tài)環(huán)境的概念。應(yīng)當(dāng)說，我國由于有《環(huán)境保護(hù)法》這個部門法，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中包含生態(tài)環(huán)境是形成共識的，有關(guān)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境違法和生態(tài)環(huán)境違法的制裁等都有較為精確的概念。（2）《行政訴訟法》有關(guān)此一范疇的受案范圍就受制于《環(huán)境保護(hù)法》這個部門法的影響，有關(guān)此方面的公共利益也要通過《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容進(jìn)行框定。受案范圍的這個選擇具有強(qiáng)烈的問題意識，之所以要將生態(tài)環(huán)境公益作為公益訴訟受案范圍的首要內(nèi)容，是基于我國諸多社會主體、諸多公權(quán)主體對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的淡漠，而通過行政公益訴訟這一救濟(jì)途徑，對損害此類公共利益的行政案件進(jìn)行司法監(jiān)督和司法審查，便是對生態(tài)環(huán)境公益很好的保護(hù)。該范疇公益的構(gòu)型是非常明確的，而且也有充分的法律依據(jù)。深而論之，我們可以通過《環(huán)境保護(hù)法》，對生態(tài)環(huán)境公益的范圍作出較為精確的規(guī)定。

（二）資源保護(hù)公益的受案范圍

資源和能源的開發(fā)和利用在我國改革開放以后便成為了熱點(diǎn)問題，因?yàn)樵谟媱澖?jīng)濟(jì)年代，我國的公共資源很少遭到破壞，它的利用常常是通過國家計劃有組織地進(jìn)行的。以煤炭資源為例，在計劃經(jīng)濟(jì)年代下，該資源或者由國家或者由集體予以控制，社會個體是沒有控制煤炭資源的可能性的。改革開放以來，允許多種經(jīng)濟(jì)成分和多種所有制經(jīng)濟(jì)形式的存在。私人開發(fā)煤礦在活躍了經(jīng)濟(jì)的同時也使得此類資源遭到了不同程度破壞。公共資源是公共利益的范疇，某種程度上講，它是最為核心的公共利益，行政主體當(dāng)然承擔(dān)著保護(hù)公共資源的義務(wù)。近年來，在我國發(fā)生的諸多破壞公共資源的事件或者行為引起了國家和社會的普遍關(guān)注，將這樣的敏感公共利益放在公益訴訟的受案范圍之中便是順理成章的，這是我國目前公益訴訟受案范圍的第二個類型。與生態(tài)環(huán)境公益一樣，資源保護(hù)在我國也有相應(yīng)的部門法，如《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《森林法》等等，它們都對公共資源從不同的角度作了規(guī)定，包括公共資源的定性、公共資源的分配、公共資源的開發(fā)等等，對公共資源的不當(dāng)行為自然而然地成為了法律問題，通過公益訴訟將這些問題司法化便成為了非常好的保護(hù)這些資源的法律路徑。

（三）食品藥品安全公益的受案范圍

食品藥品安全是由食品、藥品兩個范疇的安全構(gòu)成的，對于食品安全的定義，《食品安全法》第150條第2款規(guī)定：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”而所謂藥品安全是指：“藥品安全的內(nèi)容分為質(zhì)量安全（safety）和數(shù)量安全（security）兩項，前者指藥品的生產(chǎn)缺陷、錯誤用藥、副作用和其余不確定風(fēng)險對人體健康不造成危害，也就是藥品質(zhì)量安全有效和可控；后者則是本國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)提供的藥品數(shù)量及品種滿足消費(fèi)者的基本需求，從而保障藥品可及性?！保?］由此可見，食品藥品安全的學(xué)理概念是非常清晰的，就是要求食品藥品不能存在任何安全上的風(fēng)險。理性的概念揭示已經(jīng)被我國有關(guān)食品和藥品的法律典則予以認(rèn)可，我國《食品安全法》和《藥品管理法》都從不同的角度規(guī)范了食品安全和藥品安全。食品藥品安全是人們對美好生活的一個訴求，但在我國法治實(shí)踐中，無論食品安全還是藥品安全都與社會公眾的期待存在較大的差距，我們每年都能夠看到諸多違反食品安全的行為發(fā)生，都有諸多違反食品藥品安全的違法案件，而有些違法案件其危害和惡劣程度已經(jīng)使社會難以容忍。一般意義的行政執(zhí)法對食品和藥品安全合法化的效果已經(jīng)不十分明顯，甚至由于存在著地方保護(hù)主義和行業(yè)保護(hù)主義等違法行政的現(xiàn)象，使得將食品藥品安全的公益作為行政訴訟受案范圍成為全社會的期待。

（四）國有財產(chǎn)保護(hù)公益的受案范圍

我國強(qiáng)調(diào)的是公有制，公共財產(chǎn)歸國家和集體所有，這有利于對資源進(jìn)行整合與合理利用。但是，如果缺失理性的制度保障則會使這些國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)流失、浪費(fèi)和不當(dāng)利用。改革開放以后，國有財產(chǎn)的不當(dāng)流失和不當(dāng)利用的問題在一段時間內(nèi)非常嚴(yán)重，為了更好地保障公共財產(chǎn)，我國在2003年成立了國資委，這是國務(wù)院的一個職能部門，在地方上也有對口的職能部門，它們的職責(zé)就是履行國有資產(chǎn)保護(hù)和利用的職能。這一范疇的行政管理和行政執(zhí)法也就有了相應(yīng)的主體，國有資產(chǎn)保護(hù)除了主體的合法性和行為的合法性之外，國家還制定了一系列的法律和法規(guī)（3），國有資產(chǎn)行政執(zhí)法便可以在法律規(guī)范的規(guī)定下運(yùn)行，行政公益訴訟將國有資產(chǎn)保護(hù)納入受案范圍便從救濟(jì)手段上與此范圍的執(zhí)法行為相契合。

（五）土地使用權(quán)出讓公益的受案范圍

土地使用權(quán)的出讓在我國已經(jīng)有近三十年的歷史。我國在1988年對《憲法》做了第一次修正，在這次修正中確認(rèn)了土地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)讓的問題。在該修正案之前，人們普遍不能接受土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓問題。應(yīng)當(dāng)說，土地歸國家所有與土地的有償轉(zhuǎn)讓并不存在對立和沖突，因?yàn)樗袡?quán)和使用權(quán)是兩個權(quán)利范疇，土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計出臺以后便有了土地的出讓等等，以至于有了今天發(fā)展非常好的房地產(chǎn)業(yè)，而在農(nóng)村也有了土地承包等非常好的制度。土地歸國家所有，這個大的理念是不可以動搖的，無論什么主體都不可以非法出讓土地，都不可以非法買賣土地盈利?！缎姓V訟法》將這個敏感的公共利益保護(hù)起來，并通過公益訴訟的形式予以保護(hù)是十分必要的。

二、行政公益訴訟受案范圍類型化的實(shí)踐問題

《監(jiān)察法》的制定以及監(jiān)察委員會的成立使我國國家權(quán)力體系和司法體制發(fā)生了變化。即在新的歷史時代下對檢察職能進(jìn)行了梳理和整合，而該梳理對檢察職能有一定程度的拓展，檢察機(jī)關(guān)與行政系統(tǒng)建構(gòu)了新的關(guān)系模式，公益訴訟制度的建構(gòu)就是該職能拓展的具體化。通過行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)能夠倒逼行政系統(tǒng)依法行政，能夠促使行政主體在行政執(zhí)法中更多地體現(xiàn)法治的人民性。正如習(xí)近平總書記指出的：“完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義?！保?）這便使得行政公益訴訟的邏輯前提是讓檢察職能與行政職能在實(shí)現(xiàn)行政法治中形成合力，在公益和私權(quán)的保護(hù)中形成合力。而行政公益訴訟受案范圍的類型化沒有理性地建構(gòu)檢察職能和行政職能的關(guān)系，沒有理性地使檢察職能在倒逼依法行政。從深層次講，行政公益訴訟受案范圍類型化有下列實(shí)踐問題。

（一）受案范圍不周延性的問題

行政訴訟制度在現(xiàn)代法治國家有著非常大的制度價值，有學(xué)者就對以行政訴訟為核心的行政救濟(jì)制度作過這樣的評價：“人民提起行政救濟(jì)的目的，旨在對違法的行政措施能夠獲得修正，故行政救濟(jì)制度，是具有人權(quán)保障之功用?！保?］此論表明行政訴訟是現(xiàn)代民主法治的實(shí)質(zhì)，是保證政府民主化的核心制度和手段。我國的《行政訴訟法》在總則部分明確規(guī)定了該制度是以保護(hù)行政相對人的權(quán)益為主要宗旨的，這也從一個側(cè)面反映了我國《行政訴訟法》體現(xiàn)民主精神、公民權(quán)利保護(hù)精神等實(shí)質(zhì)性價值。那么，行政訴訟在受案范圍的設(shè)計中怎么樣使受案范圍最大化，便是衡量行政訴訟制度質(zhì)量的核心指標(biāo)。筆者注意到，《行政訴訟法》的每一次修正都使受案范圍的內(nèi)容有所拓展，都盡可能使公眾的訴權(quán)最大化。我們在設(shè)計公益訴訟制度時，其根本目的在于通過行政訴訟保護(hù)公共利益，提升行政主體履行保護(hù)國家利益和社會公共利益職責(zé)的積極性。

公益行政訴訟與公共利益是一個事物的兩個方面，是一個有機(jī)的整體。換言之，有關(guān)公益訴訟的受案范圍與公共利益的對應(yīng)應(yīng)當(dāng)是周延的和全覆蓋的。行政訴訟受案范圍類型化以后，所能夠提起行政訴訟的公益僅僅只有五個范圍。而在法治實(shí)踐中，公共利益的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這五個范圍。用不周延的措詞來表述難以甚至無法描述的現(xiàn)狀，這是一個巨大的實(shí)踐困惑。筆者注意到，在歐美發(fā)達(dá)國家，對不屬于能夠提起公益訴訟受案范圍的公益范疇都采取了排除的行文方式，就是僅僅列舉若干個不能進(jìn)入公益訴訟受案范圍的事項（5），在這個事項之外的其他事項都屬于公益訴訟的受案范圍。在我國，雖然有關(guān)公共利益的概念尚未有定論，法律也難以對公共利益作出明確規(guī)定，但是我們可以采取負(fù)面清單的方式將不屬于公共利益的事項列舉出來，或者將那些在公共利益中比較模糊的事項列舉出來，而其他的事項都不應(yīng)當(dāng)有受案范圍上的障礙。類型化處理以后，公益訴訟的受案范圍與公共利益的不周延便表現(xiàn)得十分明顯，這樣的不周延既使得公共利益的概念在我國公法中沒有被梳理出來，也使得我國行政訴訟有關(guān)公益的救濟(jì)無法落到實(shí)處，它會使人們懷疑公益訴訟的制度邏輯。

（二）受案范圍選擇性的問題

行政公益訴訟在我國起步較晚，盡管我國在2017年將該制度正式寫入了《行政訴訟法》，但是我們必須看到，我國行政公益訴訟還處在探索和逐步完善階段。因?yàn)槲覈姓嬖V訟的試點(diǎn)是從2015年開始的，2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。這是我國構(gòu)建公益訴訟制度的較早的法律文件，它充分表明，一方面我國公益訴訟的制度構(gòu)建還僅僅是個開始，而且采取了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，先從特定地區(qū)、特定范圍進(jìn)行試點(diǎn)。另一方面，我國的行政公益訴訟已經(jīng)有了具有我國特色的受案范圍制度構(gòu)型。而且我們選擇的這五個方面的公益都是公眾所關(guān)注的、非常熱點(diǎn)的公共利益。

受案范圍的制度構(gòu)型是由當(dāng)下我國行政訴訟的實(shí)踐決定的，也是適合我國行政訴訟司法審查的力度的，然而，其采取的卻是選擇性的立法技術(shù)。所謂選擇性的立法技術(shù)是指我們針對公共利益與公眾關(guān)系的維度，以及公共利益涉及的相關(guān)敏感利益，選擇了若干個公共利益作為具體的受案范圍。這樣的選擇是一把雙刃劍，它的好的方面是司法資源相對節(jié)約，因?yàn)樗鼘⒐婈P(guān)注的敏感公共利益納入了受案范圍，而將一些相對次要的公共利益排除在了受案范圍之外。而不好的方面在于選擇性立法如果缺失充分的理論和實(shí)踐依據(jù)，則會使得這樣的選擇相悖于法治精神。正如著名思想家阿奎那對法屬性所強(qiáng)調(diào)的：“既然每一部分與整體的關(guān)系同不完整的東西與完整的東西的關(guān)系一樣，既然一個人是那稱為社會的完整整體的一部分，因此法就必須以整體社會的福利為其真正的目標(biāo)。”［4］在我國，行政法治中的選擇性執(zhí)法就遭到了公眾的普遍詬病，我國公眾尤其行政相對人在某些方面對行政主體的執(zhí)法不信任的重要原因就在于行政執(zhí)法中的選擇性執(zhí)法普遍存在，就是行政主體對同一類行為沒有作出相同的處理，沒有采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這顯然有失法治的公平精神。在行政公益訴訟受案范圍的選擇中采取選擇性，其負(fù)面效果雖不能與選擇性執(zhí)法同日而語，但仍然是一個選擇性的存在，因?yàn)楣娬也怀鲆粋€正當(dāng)?shù)睦碛蓪ζ渌怖娌荒軌蜻M(jìn)入司法審查的范圍而作出解釋。

（三）受案范圍問題應(yīng)對性的問題

“法律本質(zhì)上是一種社會創(chuàng)制或人工制品?！保?］這個論斷的理論精髓是法律制度和法律行為不是一個簡單的理論問題，不是一個簡單的通過邏輯構(gòu)造能夠解決的問題，而是具體存在于社會過程中的問題。換言之，具體的案例、具體的案件導(dǎo)致了法律行為的產(chǎn)生，甚至導(dǎo)致了法律規(guī)范的產(chǎn)生?；裟匪沟恼擖c(diǎn)似乎告訴我們不要輕易地對法律規(guī)范進(jìn)行頂層設(shè)計，更不要在法律制度的構(gòu)設(shè)中人為地設(shè)定制度前提，設(shè)定相關(guān)的條件等。近年來，我國公眾對生態(tài)環(huán)境問題十分關(guān)注，資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、土地使用權(quán)出讓等也都是熱點(diǎn)問題，除了公眾高度關(guān)注這些問題之外，諸公權(quán)主體如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也都非常重視這些屬于公共利益的問題。如何使這些公共利益回歸理性呢？國家采取了諸多的措施，如通過立法予以規(guī)制，通過行政執(zhí)法予以規(guī)范，通過廣大社會公眾的普遍參與強(qiáng)化自覺意識等等。而與社會諸方面的努力形成反差的是，這些敏感的公共利益仍然受到威脅，通過司法救濟(jì)來保護(hù)這些公共利益便成為了近年來政府和公眾的普遍訴求?；诖?，我們才構(gòu)造了行政公益訴訟制度。

由此可見，我國公益訴訟的制度構(gòu)型是由于公共利益中的敏感問題引起的。誠然，行政公益訴訟受案范圍的問題應(yīng)對有它的優(yōu)勢，也有它的必然性，但是行政公益訴訟畢竟是行政訴訟中的新的制度構(gòu)型，它應(yīng)當(dāng)符合法治的普遍化精神、系統(tǒng)性精神、結(jié)構(gòu)性精神等。問題應(yīng)對作為受案范圍有可能解決一時一地的問題，但對一個理性的制度構(gòu)造而言，問題應(yīng)對存在著固有的弱點(diǎn)。事實(shí)上，我國公共利益中的其他問題同樣存在（6），但它們都沒有被納入受案范圍就自然而然地成了犧牲品。

（四）受案范圍短期效果性的問題

2015年行政公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，行政公益訴訟的案件大幅度提升，到2017年3月，行政公益訴訟案件線索有6532件，行政公益訴訟訴前程序案件5074件。從案件領(lǐng)域看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域3691件，國有土地出讓領(lǐng)域661件，國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域833件，食品藥品安全領(lǐng)域33件，進(jìn)入人民法院審判程序的行政公益訴訟案件有580件。（7）這些數(shù)據(jù)都非常有說服力，表明公益訴訟試點(diǎn)以來，無論檢察機(jī)關(guān)還是人民法院都深度介入行政公益訴訟，而廣大的社會公眾也積極參與，它必然使受案范圍所涉及的公共利益的保護(hù)有質(zhì)的變化。2017年《行政訴訟法》確立公益訴訟以后，行政公益訴訟的案件進(jìn)一步大幅度提升。四年多來，公益訴訟的推行，該制度的法治功能得到了充分的發(fā)揮，其促使行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)利益的功能得到了充分的彰顯。

對于目前所取得的成效我們當(dāng)然應(yīng)當(dāng)樂觀，而在樂觀的同時我們又何嘗不擔(dān)憂目前行政公益訴訟的效果長短呢？通常情況下，行政案件的出現(xiàn)、行政案件發(fā)案率應(yīng)當(dāng)保持一種理性的或者平穩(wěn)的狀態(tài)，而兩年的試點(diǎn)給人的感覺是案件井噴式的上升，這樣的井噴肯定存在某種隱憂，似乎我們要在很短的時間內(nèi)就要使公益訴訟解決所有公共利益領(lǐng)域的問題。而公眾利益的保護(hù)是百年大計甚至是長久之計，我們不希望行政公益訴訟案件在短期內(nèi)呈現(xiàn)井噴式的上升，我們更希望通過受案范圍使行政公益訴訟和我國的行政訴訟一起構(gòu)建起良好的行政生態(tài)，呈現(xiàn)長期的制度理性和制度效果。

三、行政公益訴訟受案范圍類型化的理論問題

根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國不同的國家權(quán)力交由不同的國家機(jī)構(gòu)行使。我國國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，這些權(quán)力都由對應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)來行使。我國的國家權(quán)力是一個一體化的權(quán)力構(gòu)型，它們在權(quán)力行使中相互支持和相互配合，而不是相互平衡和掣肘。從根本上講，所有國家權(quán)力都要充分體現(xiàn)國家意志和實(shí)現(xiàn)公共利益，同時也都要充分保護(hù)公民的權(quán)利。行政公益訴訟既涉及不同國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，即國家檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，又涉及這些國家機(jī)關(guān)與社會公眾的關(guān)系。行政公益訴訟的關(guān)鍵詞之一就是“公益”。同時，行政公益訴訟的工具理性在于監(jiān)督。從法理上講，無論公益訴訟中的監(jiān)督，還是公益訴訟中的公益都是一個種概念。作為種概念，它能夠最大化地包容公共利益，能夠最大化地體現(xiàn)監(jiān)督的職能。而目前行政公益訴訟中的類型化則將一個屬于種的概念，變成了屬的概念，這顯然不利于行政公益訴訟建構(gòu)的初衷和其存在的理論基礎(chǔ)。我們可以將行政公益訴訟受案范圍類型化的理論問題作如下進(jìn)一步的推演。

（一）與行訴受案范圍由訴權(quán)決定的法治進(jìn)步欠契合

1989年出臺的《行政訴訟法》在受案范圍的處理上采取了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，對原告可以提起訴訟的受案范圍作了詳細(xì)的列舉，有關(guān)法院不予受理的案件也作了詳細(xì)的列舉。只有一小部分案件采取了概括規(guī)定的方式，而對概括規(guī)定處理得極其小心和謹(jǐn)慎?？傮w上講，第一部《行政訴訟法》對受案范圍采取了嚴(yán)格的限定，沒有將受案范圍作出廣泛性的規(guī)定?？梢哉f，1989年的《行政訴訟法》對受案范圍作嚴(yán)格的限定與當(dāng)時的認(rèn)知背景、制度背景、社會承受背景等都緊密地聯(lián)系在一起。

隨著我國依法治國層次的提升，1989年《行政訴訟法》所確立的受案范圍受到了越來越多的質(zhì)疑，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門普遍認(rèn)為我們在行政訴訟受案范圍的確定上過于謹(jǐn)慎，其不利于行政相對人將做出相關(guān)行政行為的行政主體推向被告席。在后來行政訴訟的發(fā)展中，我們都對案件范圍作了適當(dāng)?shù)耐卣梗?000年最高人民法院出臺的司法解釋為例，就適當(dāng)拓展了1989年《行政訴訟法》的受案范圍。2014年我國對1989年《行政訴訟法》作了修正，在這次修正中，受案范圍當(dāng)然成為了關(guān)注的焦點(diǎn)，通過訴權(quán)對受案范圍做出框定，在《行政訴訟法》的第3條正式確立了訴權(quán)的概念。（8）行政相對人行使著廣泛的行政訴權(quán)，而行政相對人的行政訴權(quán)與人民法院受理案件的義務(wù)是相輔相成的。修正后的《行政訴訟法》也列舉規(guī)定了受案范圍，而我們要強(qiáng)調(diào)的是，這個列舉和1989年《行政訴訟法》中的列舉存在質(zhì)的區(qū)別，1989年《行政訴訟法》的列舉規(guī)定是為了對訴權(quán)進(jìn)行限定，而修正后的《行政訴訟法》的列舉則是為了強(qiáng)調(diào)所列舉的受案范圍在訴權(quán)中的重要性，二者的價值選擇是有重要差異的。行政公益訴訟受案范圍的確定應(yīng)當(dāng)與修正后的《行政訴訟法》由訴權(quán)決定受案范圍的法治進(jìn)步保持契合，而目前《行政訴訟法》在公益訴訟這個訴訟類型中僅僅選擇五個公益類型作為受案范圍顯然沒有與由訴權(quán)決定受案范圍的法治進(jìn)步相統(tǒng)一，這是一個明顯的理論困惑。

（二）與行政監(jiān)督的全方位性欠契合

行政公益訴訟構(gòu)建的理論前提在于，人民檢察院有權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。行政法治監(jiān)督隨著我國依法治國的深化，它的理念和制度定位不斷提升，例如，2014年，我國在依法治國的頂層設(shè)計中就將法治監(jiān)督體系作為法治體系五個板塊中的一個板塊（9），而且強(qiáng)調(diào)了我國構(gòu)建法治監(jiān)督體系的重要性。檢察機(jī)關(guān)的法治監(jiān)督地位在我國《憲法》中就有明確規(guī)定，如果說檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)存在什么關(guān)系的話，那么它們就是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是其對行政機(jī)關(guān)的基本權(quán)力范疇。行政公益訴訟涵蓋于監(jiān)督權(quán)之下，行政公益訴訟是監(jiān)督權(quán)的轉(zhuǎn)化形式：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益，監(jiān)督適格主體依法行使公益訴權(quán)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。”（10）

究竟如何認(rèn)知和處理行政公益訴訟與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系是一個核心的理論問題，而目前有關(guān)公益訴訟的理論似乎將二者的關(guān)系有所顛倒，似乎將這兩種權(quán)力做了兩張皮的處理。正如上述，監(jiān)督權(quán)是一個權(quán)力范疇，而公益訴訟是監(jiān)督權(quán)的一種轉(zhuǎn)換形式，屬于另一個權(quán)力的范疇，那么檢察機(jī)關(guān)對待行政機(jī)關(guān)處理公共利益的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是全方位的。換言之，行政機(jī)關(guān)所有有關(guān)公共利益的行為都應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察權(quán)每日每時都可以將行政機(jī)關(guān)處置公共利益的行為放在其視野之下。目前，我們僅僅選擇五種類型的公共利益作為受案范圍，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與受案范圍沒有很好地相適應(yīng)。這里面的深層理論需要學(xué)界不斷地認(rèn)知和梳理，因?yàn)樗切姓嬖V訟受案范圍確定的理論基礎(chǔ)。

（三）與公益保護(hù)中公益的本質(zhì)欠契合

在我國公法學(xué)界，公共利益甚至是近十年來一直關(guān)注的熱點(diǎn)問題。學(xué)者們之所以如此關(guān)注公共利益的問題，是因?yàn)楣怖媾c現(xiàn)代公共治理和公眾訴求緊密地聯(lián)系在一起。首先，公共利益與公眾訴求密不可分。我國的法治進(jìn)程強(qiáng)調(diào)社會個體在國家公權(quán)體系中的重要性，尤其2004年的修憲對私權(quán)的法律地位給予了充分的肯定，要求公權(quán)在有些情形下必須對私權(quán)有所讓渡（11），這也成了近年來我國公法中的一個新理念，就是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)要通過公法保護(hù)私法，通過公權(quán)保護(hù)私權(quán)。其次，社會治理于2013年提出（12），而社會治理不同于以前我們所使用的社會管理的概念。在社會治理的概念之中，參與的主體是多元的，傳統(tǒng)上僅僅由社會公共機(jī)構(gòu)參與的情形改換為廣大的社會公眾都有機(jī)會參與。也即以前有關(guān)公共利益的代表主體僅僅是行政主體一方，而當(dāng)下的公共利益的代表主體則是多元的、多維度的。

《行政訴訟法》所保護(hù)的公共利益不僅僅是由行政主體所體驗(yàn)、感悟和認(rèn)知的那一部分公共利益，而是一個周延的、全覆蓋的公共利益。國家在法治建設(shè)的頂層設(shè)計中強(qiáng)調(diào)對公共利益的保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是公共利益的全部而不是公共利益中的個別部分。行政公益訴訟受案范圍中的諸項公共利益可以被認(rèn)為是公共利益中的重要部分、敏感部分，但它們絕對不是公共利益的全部。行政公益訴訟中的公益肯定是一個規(guī)范化、全方位和覆蓋方方面面的公益。以此而論，目前行政公益訴訟與公益保護(hù)的本質(zhì)還不夠契合，這同樣是一個有關(guān)公益訴訟受案范圍構(gòu)建的問題，甚至是一個有關(guān)公益訴訟制度的問題。

（四）與法治的三位一體機(jī)制欠契合

全面依法治國是法治國家、法治政府和法治社會的有機(jī)統(tǒng)一，即在依法治國的概念之下有三個有機(jī)聯(lián)系的范疇。從依法治國的基礎(chǔ)和最后環(huán)節(jié)看，依法治國首先是法治社會的構(gòu)建問題，法治社會是通過法律對社會機(jī)制的構(gòu)建，或者是社會機(jī)制走法治化的道路。而全面依法治國的最高層次是法治國家，就是國家總的治理體系的法治化，尤其公權(quán)行使的法治化。處于法治國家、法治社會中間環(huán)節(jié)的是法治政府，就是政府行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅持法治原則，嚴(yán)格依法行政。

我們所建構(gòu)的依法治國便是法治國家、法治政府和法治社會三個方面嚴(yán)格的法治化，這三個方面的關(guān)系是極其復(fù)雜的，也許三位一體中法治政府是依法治國的關(guān)鍵，但法治社會則是依法治國的最高標(biāo)準(zhǔn)，而法治國家是依法治國的最終目的。法治社會的建構(gòu)與法治政府的建構(gòu)存在正向關(guān)系，即是說法治社會的建構(gòu)依賴于法治政府的建構(gòu)，而法治政府的建構(gòu)也依賴于法治社會的建構(gòu)。我們在建構(gòu)法治社會時就必須使有關(guān)公共權(quán)力在公共治理中發(fā)揮作用，而不能夠強(qiáng)調(diào)依法約束社會公眾，同時將有關(guān)的行政系統(tǒng)侵害公共利益或者不履行公共利益的行為在公法制度構(gòu)型上予以豁免。目前我們所選擇的公益訴訟的受案范圍實(shí)質(zhì)上豁免了行政系統(tǒng)大量的破壞公共利益的行為和在公共利益面前不作為行為，這似乎是一個微觀的制度設(shè)計問題，但它實(shí)質(zhì)上是沒有理性地處理法治國家、法治政府和法治社會的關(guān)系。

四、行政公益訴訟受案范圍回歸理性之路徑

行政公益訴訟在我國能夠被《行政訴訟法》所正式確立，標(biāo)志著我國行政法治正在走向成熟，這是一方面。另一方面，《行政訴訟法》有關(guān)公益訴訟的制度設(shè)計顯得比較單薄，目前在《行政訴訟法》中有關(guān)公益訴訟的規(guī)定只有一個條款。作為一個新的制度，作為一個較大的制度變革，這顯得十分粗糙。而我們在公益訴訟試點(diǎn)期間有關(guān)行政公益訴訟的規(guī)定，如人民檢察院的規(guī)定，人民法院的規(guī)定，同時諸多地方在試點(diǎn)期間也制定了自己的方案。（13）試點(diǎn)期間的這些規(guī)定是我國對公益訴訟的很好嘗試，但在《行政訴訟法》確立公益訴訟之后，試點(diǎn)方案也就自動失效。2020年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，這是一個很好的嘗試，通過這些規(guī)則和細(xì)則將公益訴訟操作層面上的問題予以細(xì)化。而行政公益訴訟受案范圍究竟應(yīng)當(dāng)怎樣完善呢，筆者試提出下列思路。

（一）對公益概念作法律上的闡釋

《行政訴訟法》將公共利益二分為國家利益和社會公共利益，盡管該規(guī)定首先將公益的范圍框定在了國家利益和社會公共利益之中，然而國家利益包含哪些內(nèi)容，以及社會公共利益包含哪些內(nèi)容是不確定的。例如，有學(xué)者指出從當(dāng)事人利益、群體利益、制度利益到社會公共利益是一種由具體而抽象的的遞進(jìn)關(guān)系。對于社會公共利益這個抽象的概念：“社會公共利益在每個具體案件中所指的具體利益可能不同。另外，它也是隨著整個社會的進(jìn)步而發(fā)展變化的，不能離開具體的社會環(huán)境而空泛地談?wù)撋鐣怖??！保?］公益的概念在學(xué)界是很難形成共識的。這就需要我們從法律上對公益的概念進(jìn)行闡釋，排解人們的爭議。通過相關(guān)的法律界定概念事實(shí)上是完全可行的。如《美國聯(lián)邦行政程序法》就界定了行政機(jī)關(guān)的概念、規(guī)章的概念等等。對公益或者公共利益要做出準(zhǔn)確的解釋是有難度的，但是我們可以采取排除的做法，將不是公益的那些范疇剔除出去，通過剔除、通過構(gòu)建負(fù)面清單使公共利益有一個大致上的范圍。目前《行政訴訟法》給人的錯覺是公益僅僅是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等個別范疇。其所造成的誤區(qū)或者誤解不僅僅是法治理論問題，更是一個對法治實(shí)踐造成障礙的問題。依法界定公益是公益訴訟理性化必須做的工作。

（二）對公益作抽象解釋

公益無論在學(xué)術(shù)上還是在實(shí)踐中都是很難確定的，以行政主體對公益的認(rèn)知為例，某種利益如果與行政主體的利益較為接近，其常常就將該利益判定為公共利益。反之，某些利益與行政主體的利益較為疏離，而行政主體便將這些疏離于自己的利益不納入公共利益的范圍。當(dāng)學(xué)者們普遍認(rèn)為行政系統(tǒng)具有一定的自利性時，行政主體則站出來說其是公共利益的代表，我在任何時候都代表著公共利益，我是沒有任何自利性可言的。這才倒逼公法學(xué)界對于行政主體自利性進(jìn)行了廣泛而深入的研究。（14）《行政訴訟法》列舉規(guī)定了公益的范圍，這在立法技術(shù)上的優(yōu)點(diǎn)上文已經(jīng)提到，它更加接地氣，更加具有問題意識，但它的缺陷同樣是非常明顯的。我國行政訴訟制度構(gòu)建是百年大計，它存在于法治國家的建設(shè)目標(biāo)之下，如果從更高的站位考量，我們可以說列舉公共利益的弊大于利，通過列舉規(guī)定是比較不明智的做法。因此在受案范圍的確定上應(yīng)該對公益做抽象解釋，一個利益是否為公共利益應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)和人民法院去決定、應(yīng)當(dāng)由行政相對人去決定，而列舉規(guī)定的諸范疇基本上剝奪了相關(guān)主體對公共利益的自行決定權(quán)，最終獲益的是對公共利益造成影響的那些行政主體。

（三）對公益作概括規(guī)定

我國《行政訴訟法》的受案范圍在2014年的修正中作了適當(dāng)?shù)倪壿嬊袚Q，由原來的通過列舉決定受案范圍改為了現(xiàn)在由訴權(quán)確定受案范圍，這是一個巨大的法治進(jìn)步。同時，目前公益訴訟的受案范圍也作了一定的列舉，上文已經(jīng)指出，目前受案范圍的列舉在于強(qiáng)調(diào)這些行政行為的重要性和敏感性。而在法理學(xué)上有關(guān)案件受理范圍的規(guī)定是這樣認(rèn)知的，如果對受案范圍采取概括規(guī)定，原告方獲取的訴權(quán)就較多，反之采取列舉規(guī)定，原告所獲得訴權(quán)就相對較少。公益訴訟中的公共利益是一個復(fù)雜的概念范疇，我們僅僅列舉其中的幾項利益既不科學(xué)又不明智。筆者建議，我們對所列舉出來的五個受案范圍可以予以強(qiáng)調(diào)，但是這五個受案范圍并不排除其他的受案范圍。在目前的立法中，雖然《行政訴訟法》第25條第4款在列舉完五個受案范圍之后還采用了“等”的表述，但是對于這個“等”字涵義還是存在較多爭議的。［8］鑒于目前我們對行政公益訴訟的認(rèn)知，我們可以將概括規(guī)定與列舉規(guī)定巧妙地結(jié)合起來，但要對概括規(guī)定作進(jìn)一步的細(xì)化，如參考行政訴訟受案范圍的概括規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，避免僅僅用一個“等”字予以表述，造成理論和實(shí)踐方面的困惑。

（四）對公益作公眾選擇性處理

在公法學(xué)上，有關(guān)公共利益是這樣解釋的：“即以有組織的政治社會的名義提出的主張；簡單地說，就是國家、就是有組織的政治社會……最后這些利益都?xì)w結(jié)為保護(hù)社會制度的社會利益。”［9］這個解釋只是公共利益解釋中的一個進(jìn)路，不同的學(xué)者可以從不同的角度對公共利益作出判定，公共利益可以被理解為多數(shù)利益、社會公眾所感悟的利益、國家利益、集體利益等等。就行政訴訟的制度構(gòu)型而論，如何理解這些利益盡管十分重要，但并不是實(shí)質(zhì)性的問題，實(shí)質(zhì)性的問題在于我們通過司法救濟(jì)的途徑將有關(guān)的公眾訴求納入救濟(jì)的軌道，通過司法審查將公共權(quán)力尤其行政權(quán)置于司法的監(jiān)督之下。從這個角度講，公共利益既不需要由行政權(quán)進(jìn)行選擇，甚至也不需要司法機(jī)關(guān)進(jìn)行選擇和干預(yù)，而應(yīng)該將選擇權(quán)歸于公眾。如果一個利益引起了公眾的普遍關(guān)注，成為了某種輿情、成為了具有普遍意義的公眾訴求，就應(yīng)當(dāng)定性為公共利益。該理念在操作層面上有難度，而無須證明的是，它是公共利益判定的最為本質(zhì)的利益，最能夠通過它確定公共利益的路徑。例如，目前在各地方的公益訴訟實(shí)踐中，正在積極推動有關(guān)未成年人保護(hù)的公益訴訟和有關(guān)烈士英雄保護(hù)的公益訴訟。這都充分表明，實(shí)務(wù)部門關(guān)注到了引起公眾普遍關(guān)注的利益并且努力探索將其納入公益訴訟的受案范圍。還如，近年來，新冠疫情的發(fā)生改變了人們的正常生活軌道，疫情防控也逐漸變得常態(tài)化，在疫情防控期間行政權(quán)處于相對強(qiáng)勢的狀態(tài)，而行政公益訴訟便是一個使緊急狀態(tài)下較為強(qiáng)勢的行政權(quán)得到制約和監(jiān)督的制度構(gòu)型，引入行政公益訴訟制度使得疫情防控中行政權(quán)能夠依法運(yùn)行。［10］

（五）對公益由訴權(quán)主體作出判定

行政公益訴訟的啟動機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)，在學(xué)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位存在著非常大的爭議，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟中的原告［11］，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟中的公訴人等等。在試點(diǎn)期間，官方文件將檢察機(jī)關(guān)叫作公益訴訟起訴人：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！保?5）這些稱謂在今后一段時間內(nèi)仍然是一個難以形成共識的問題，但無論怎么稱謂，檢察機(jī)關(guān)都是公益行政訴訟的主角，由于公益行政訴訟存在著訴前程序，這就使得檢察機(jī)關(guān)完全可以在沒有人民法院介入的情形下完成公益訴訟的行為。在試點(diǎn)期間通過訴前程序解決的公益訴訟案件占到了很高的比重［12］，充分表明檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的主導(dǎo)作用，即便我們通過《行政訴訟法》建構(gòu)了完整的行政公益訴訟的司法程序，都不能夠排除在今后的行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的核心地位。既然檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中處于主導(dǎo)地位［13］，那么，有關(guān)公益的判斷就應(yīng)當(dāng)交給檢察機(jī)關(guān)，行政相對人可以對檢察機(jī)關(guān)做出訴求，而某一公益訴訟是否進(jìn)入訴前程序或者進(jìn)入完全的訴訟程序都要由檢察機(jī)關(guān)作出判斷。如果筆者的這個思路成立的話，我們就應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟中的公訴人，其通過公訴人的角色便有權(quán)對什么是公益訴訟的案件、什么不是公益訴訟的案件作出權(quán)威性的判斷。

注釋：

（1）2014年《行政訴訟法》的修正雖然拓展了行政訴訟受案范圍，但是2017年新《行政訴訟法》仍然對受案范圍進(jìn)行了列舉規(guī)定，首先開辟專章對受案范圍做出了規(guī)定，同時在第12條列舉了受案范圍。

（2）2017年4月最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》，對環(huán)境公益訴訟的適用范圍、審判原則、審理依據(jù)等都作了詳細(xì)規(guī)定。這個規(guī)定的出臺意味著環(huán)境公益訴訟在我國越來越規(guī)范，而這個規(guī)定的出臺是以相關(guān)的概念、理念、原則等為基礎(chǔ)的。

（3）例如：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)［2015］79號）、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)［2015］63號）、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等等。

（4）參見2019年5月7日習(xí)近平總書記在全國公安工作會議上的講話。

（5）以美國為例，在環(huán)境公益訴訟方面采用確定訴訟主體資格的方式而非采用列舉或者概括規(guī)定的方式，這就使得受案范圍大大拓展：“現(xiàn)在法院承認(rèn)保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告的起訴資格；承認(rèn)全國環(huán)境保護(hù)組織具有原告的起訴資格，要求復(fù)審高速公路的修建：承認(rèn)公共福利團(tuán)體具有原告的起訴資格提起的集團(tuán)訴訟，代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人反對核爆炸的建議……”參見［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第437頁。

（6）例如，在上海市市委、市政府最近印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟的意見》中就特別提出，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮在捍衛(wèi)英雄烈士榮譽(yù)和尊嚴(yán)的公共利益中的作用。

（7）參見《2019年最高人民檢察院工作報告》。

（8）訴權(quán)概念在我國《行政訴訟法》中的確立有著十分重要的意義，在該概念確立之前，公民、法人和社會組織僅就《行政訴訟法》所列舉的受案范圍的事項享有起訴權(quán)利，而訴權(quán)概念確立以后，則是以訴權(quán)決定受案范圍而不是以受案范圍限制訴權(quán)。

（9）參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

（10）參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條。

（11）例如《2004年憲法修正案》第21條：“憲法第十一條第二款‘國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！薷臑椋骸畤冶Ｗo(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理?！?/p>

（12）參見2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

（13）例如《北京市檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》《江蘇省人民檢察院關(guān)于提起公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》《云南省人民檢察院關(guān)于推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》等。

（14）有關(guān)行政自利性的研究已經(jīng)跨越了若干個學(xué)科，在政治學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)中均有此方面的研究，應(yīng)當(dāng)說，服務(wù)型政府概念的提出以及要求行政主體建構(gòu)公共服務(wù)體系的行政法治精神就是這個研究成果的體現(xiàn)。

（15）參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條。