基于COSO框架的高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制問題剖析

夏純歡 梁蒼霞

一、引言

近年來，國家對財政一般公共預(yù)算教育支出逐年增加，高校固定資產(chǎn)投入顯著增多，按照《高等學(xué)校會計制度》規(guī)范新要求，高校資產(chǎn)管理難度加大。再加上“放管服”改革的推進(jìn)，增強了高校資產(chǎn)管理的自主權(quán)，對高校內(nèi)部控制建設(shè)要求也越來越高。因此通過查找當(dāng)前高校固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制上存在的問題，進(jìn)行深入剖析，為構(gòu)建、優(yōu)化固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制建設(shè)打下基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高風(fēng)險防控的能力，維護(hù)資產(chǎn)的完整、安全，提高資產(chǎn)的有效利用率。

二、當(dāng)前研究概況

我國對內(nèi)部控制的研究起步相對較晚，早期的研究主要是引進(jìn)國外內(nèi)部控制研究成果上，特別是COSO 的內(nèi)部控制框架?，F(xiàn)有固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的研究中，國內(nèi)外專家以固定資產(chǎn)管理流程的改進(jìn)為主，將內(nèi)部控制的理論運用在固定資產(chǎn)管理中，總體上說這方面的研究并不是太多。相比企業(yè)，在我國高校內(nèi)部控制的研究較少，存在體制機制不完善，內(nèi)部控制執(zhí)行效果差，內(nèi)部監(jiān)督弱化等問題。

三、高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

本文選取了具有典型性的廣西某高校作為切入點，通過找出高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制中存在的問題，并基于COSO 內(nèi)部控制框架理論，對其存在的不足進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上提出改善高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的對策，旨在能為高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的實踐應(yīng)用提供指導(dǎo)。

（一）高校固定資產(chǎn)管理組織機構(gòu)和主要職能

以廣西某高校為例，固定資產(chǎn)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口分級管理和管用結(jié)合的管理方式，建立了以國有資產(chǎn)使用處置管理專門委員會為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以國有資產(chǎn)管理處為統(tǒng)一管理部門，財務(wù)處、審計處為輔助管理部門，二級學(xué)院、科技處、教務(wù)處、后勤處、保衛(wèi)處、圖書館、網(wǎng)絡(luò)中心等為歸口管理部門，教研室、科研所、實驗室等為具體使用部門的分級管理架構(gòu)。

（二）高校固定資產(chǎn)相應(yīng)的內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

高校從固定資產(chǎn)的預(yù)算管理、職責(zé)分工、授權(quán)審批、采購驗收、使用維護(hù)、盤點處置、賬務(wù)處理及信息系統(tǒng)管理等方面，制定了與內(nèi)部控制相關(guān)的制度，主要包括：

1.固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)的授權(quán)審批制度：對固定資產(chǎn)申請采購驗收、日常使用維護(hù)、盤點處置等業(yè)務(wù)授權(quán)審批的程序、方式、控制措施進(jìn)行了規(guī)定，杜絕未經(jīng)授權(quán)行為的發(fā)生。要求審批人按制度對固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)的審批要經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)，禁止超越權(quán)限審批。

2.固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)的分工制度：建立崗位責(zé)任制，明確各崗位的權(quán)利與職責(zé)。規(guī)定不相容崗位應(yīng)進(jìn)行有效分工，禁止由同一個人辦理固定資產(chǎn)相關(guān)的一系列業(yè)務(wù)，相互分離制約，實現(xiàn)互相監(jiān)督。

3.固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)的采購驗收制度：在采購方面要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，杜絕無預(yù)算超預(yù)算及亂執(zhí)行預(yù)算的行為。對于金額較大及重大采購項目，在經(jīng)過相關(guān)部門審批后，采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行。按照驗收流程逐步驗收，驗收手續(xù)要完善，禁止出現(xiàn)“走過場”的行為。

4.固定資產(chǎn)使用與維護(hù)制度：明確使用人及管理人員的責(zé)任，規(guī)定使用人需定時對在用的固定資產(chǎn)進(jìn)行檢查維護(hù)，一旦出現(xiàn)故障或發(fā)現(xiàn)異常情況，應(yīng)及時向相關(guān)管理部門匯報。待審批后，由管理部門組織專業(yè)人員進(jìn)行維修保養(yǎng)，及時消除隱患，降低資產(chǎn)的故障率與風(fēng)險。

5.固定資產(chǎn)盤點及處置制度：使用部門資產(chǎn)管理員需每月底進(jìn)行一次部門資產(chǎn)盤點，并將盤點結(jié)果上報相關(guān)管理部門。管理部門需每年定期組織使用部門資產(chǎn)管理員、財務(wù)管理人員、審計人員及紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)人員成立資產(chǎn)盤點小組，對全校所有資產(chǎn)進(jìn)行逐一盤點。分析資產(chǎn)使用情況，查找使用中存在的問題，出具盤點報告，將盤點結(jié)果反饋給相關(guān)部門。根據(jù)固定資產(chǎn)處置方案，待相關(guān)部門批準(zhǔn)后，管理部門負(fù)責(zé)組織資產(chǎn)處置，同時財務(wù)處對賬面進(jìn)行調(diào)整。

6.固定資產(chǎn)賬務(wù)及系統(tǒng)管理制度：固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)與財務(wù)信息管理系統(tǒng)對接，確保固定資產(chǎn)變動信息及時傳遞至財務(wù)信息系統(tǒng)。財務(wù)信息系統(tǒng)對固定資產(chǎn)的新增、減少、折舊計算、減值準(zhǔn)備計提等進(jìn)行處理，并將結(jié)果反饋至固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，確保兩個系統(tǒng)信息賬賬相符。

（三）高校固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)流程情況

高校已建立起固定資產(chǎn)管理的流程，主要包括資金預(yù)算、項目立項、項目決算、資產(chǎn)購置、項目驗收、日常使用、資產(chǎn)處置等一系列過程，針對本次研究重點范圍，經(jīng)過梳理G 高校固定資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)，已經(jīng)建立的主要業(yè)務(wù)流程情況如下：

1.固定資產(chǎn)驗收入庫業(yè)務(wù)流程：供應(yīng)商提出驗收申請→使用部門預(yù)驗收→歸口管理部門驗收確認(rèn)→國有資產(chǎn)管理處組織驗收小組正式驗收→使用部門辦理信息系統(tǒng)登記入庫→歸口管理部門審核→國有資產(chǎn)管理處審核→財務(wù)處審核入庫單辦理付款和入固定資產(chǎn)賬(圖1)。

2.固定資產(chǎn)使用維護(hù)業(yè)務(wù)流程：固定資產(chǎn)使用部門提出維護(hù)保養(yǎng)申請→歸口管理部門審核維保申請→國有資產(chǎn)管理處審核→審計處審核→分管校領(lǐng)導(dǎo)審批→使用部門委托供應(yīng)商維修→使用部門驗收清算→財務(wù)處審核付款（圖2）。

3.固定資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)流程：需處置資產(chǎn)的使用部門提出申請→歸口管理部門審核→歸口管理部門的分管校領(lǐng)導(dǎo)審批→國資處成立資產(chǎn)處置小組現(xiàn)場盤點→資產(chǎn)處置小組編制固定資產(chǎn)盤點報告→國有資產(chǎn)管理處審核盤點報告→審計處審核→國有資產(chǎn)處置管理專門委員會審批→國有資產(chǎn)管理處處置資產(chǎn)和進(jìn)行賬目處理→財務(wù)處進(jìn)行資產(chǎn)賬務(wù)處理（圖3）。

四、基于COSO 理論的高校固定資產(chǎn)管理問題剖析

（一）控制環(huán)境需進(jìn)一步完善

1.決策層對固定資產(chǎn)管理的參與程度較低。高校在固定資產(chǎn)管理辦法里面規(guī)定了校長要對資產(chǎn)管理負(fù)部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但實際上還存在著“重使用、輕管理”，“重采購、輕維護(hù)”的現(xiàn)象，校領(lǐng)導(dǎo)決策層把主要關(guān)注點放在資金采購資產(chǎn)的“三重一大”，但對于固定資產(chǎn)的管理，在決策層面顧及較少，因此固定資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制建設(shè)，自然也關(guān)注度低，重視度偏低。

2.人員配備和思想意識不足。在使用人員方面，對固定資產(chǎn)權(quán)屬的認(rèn)識不足，有的科研人員，習(xí)慣認(rèn)為用自己科研經(jīng)費購買的固定資產(chǎn)，使用、管理和處置都由自己決定，為固定資產(chǎn)的管理帶來困難和麻煩。在固定資產(chǎn)管理人員方面，勝任能力不足。高校的資產(chǎn)管理部門，通常對人員專業(yè)技術(shù)要求不太高。各二級學(xué)院、歸口部門設(shè)置有固定資產(chǎn)管理員均是兼職，且流動較強，專業(yè)勝任力較低。在人力資源管理方面，政策性不足。由于人事政策的認(rèn)識不足，在對應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)方面非常缺乏，更無法建立起與之適應(yīng)的培訓(xùn)體系和未來人才發(fā)展計劃。

（二）風(fēng)險評估機制未健全

高校在固定資產(chǎn)管理過程中，主要面臨的問題和風(fēng)險，包括閑置浪費的風(fēng)險，資產(chǎn)賬實不符的風(fēng)險，安全風(fēng)險，及資產(chǎn)被侵占，價值貶損等風(fēng)險。高校固定資產(chǎn)往往較為分散，不少固定資產(chǎn)的管理者、使用者風(fēng)險意識較為薄弱，沒有足夠重視固定資產(chǎn)所引起的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、損失風(fēng)險和廉政風(fēng)險。高校未有對固定資產(chǎn)風(fēng)險管理中的目標(biāo)設(shè)定、事件識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對等四要素建立起聯(lián)動應(yīng)對制度。因此，高校固定資產(chǎn)的風(fēng)險評估和防控體系處于缺失狀態(tài)。

（三）控制活動需要進(jìn)一步優(yōu)化

1.固定資產(chǎn)驗收管控不嚴(yán)。驗收環(huán)節(jié)是貨物從采購轉(zhuǎn)變成固定資產(chǎn)的起始環(huán)節(jié)，是確保所購買貨物數(shù)量型號品牌是否與申購單、合同相一致、質(zhì)量是否合格、有無以次充好等的關(guān)鍵一環(huán)。限于人力物力，通常是對采購合同金額較大或單價較高的貨物才組織驗收小組聯(lián)合驗收，其余均交給使用部門和供應(yīng)商完成。驗收小組對小組成員資質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)沒有硬性要求，專業(yè)水平受限制，也容易引發(fā)舞弊。

2.固定資產(chǎn)入庫登記信息可能失真。貨物驗收通過后，就需要登錄學(xué)校的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)來錄入固定資產(chǎn)明細(xì)賬和生成固定資產(chǎn)卡片。錄入、審核及處罰機制不健全，可能造成資產(chǎn)入庫不及時或信息失真，既可能影響預(yù)算完成進(jìn)度，也可能導(dǎo)致資產(chǎn)管理部門與財務(wù)部門存在未達(dá)事項產(chǎn)生賬賬不符。

圖1.高校固定資產(chǎn)驗收入庫業(yè)務(wù)流程

圖2.高校固定資產(chǎn)使用維護(hù)業(yè)務(wù)流程

圖3.高校固定資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)流程

3.固定資產(chǎn)盤點清查不及時。由于歷史的原因，高校固定資產(chǎn)的資產(chǎn)賬與財務(wù)賬之間可能存在出入。由于實際困難，清查工作并未因此定期性開展。盤點制度執(zhí)行不到位，舊賬爛賬理不清，也無從查起追責(zé)，造成單位損失。

4.固定資產(chǎn)維修維護(hù)機制不健全。設(shè)備維修經(jīng)費在往往存在預(yù)算缺口，一些部門在申購貴重儀器設(shè)備特別是進(jìn)口設(shè)備的時候，沒有考慮配套的售后維修維護(hù)成本，而恰恰該類設(shè)備的維護(hù)成本非常高，出現(xiàn)故障就陷入兩難局面，維修則沒有經(jīng)費，不維修則無法使用，間接造成該設(shè)備停擺，導(dǎo)致資源浪費或重復(fù)購買。

5.固定資產(chǎn)使用共享機制不健全。盡管高校在努力推進(jìn)高校聯(lián)盟資源共享平臺，但收效一般。由于共享機制不健全，共享平臺信息化建設(shè)滯后，以及受收入額度和分配方案的影響，設(shè)備管理單位缺乏共享的主動性、積極性，局限在少數(shù)科研團(tuán)隊或?qū)W院內(nèi)部共享，設(shè)備的使用效率難以實際評估。

6.固定資產(chǎn)報廢處置不及時。高校固定資產(chǎn)報廢手續(xù)多，時間長，審批流程慢等因素，使固定資產(chǎn)的報廢工作處于被動狀態(tài)，折舊政策執(zhí)行不徹底，加上固定資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)支撐不夠，降低了及時處置固定資產(chǎn)的積極性和效率，造成固定資產(chǎn)實際價值的失真。

7.固定資產(chǎn)殘值缺乏有效評估。資產(chǎn)報廢處理中，財政部門對房屋構(gòu)筑物、車輛等須報批的事項實行定點單位處置，對通用類、專用類設(shè)備等只要求公開處置，對殘值如何評估沒有具體指導(dǎo)和規(guī)范處置流程，高校對殘值評估方式較為簡單，缺乏有效評估。

（四）信息與溝通不暢

1.政策制度信息不對稱。固定資產(chǎn)管理工作從開始的預(yù)算、招標(biāo)采購、驗收、入庫、報賬，到最終的報廢處置，要經(jīng)歷多個部門，涉及招標(biāo)采購法、政府定點采購規(guī)定、科研經(jīng)費管理辦法、固定資產(chǎn)管理辦法、經(jīng)費報銷管理辦法等多項規(guī)章制度，而且深化改革持續(xù)推進(jìn)，新政策和新制度不斷出臺，高校內(nèi)部對這些制度規(guī)定缺乏必要的政策宣講和過渡措施，信息流通不暢。

2.信息公開范圍有限和透明程度不夠。高校固定資產(chǎn)方還存在公開范圍有限和透明度不夠的情形，特別是涉及到固定資產(chǎn)信息查詢，固定資產(chǎn)信息披露，固定資產(chǎn)信息報送，僅僅局限于個別部門或員工知曉。在固定資產(chǎn)的業(yè)務(wù)窗口辦公地點，缺少公示和詳細(xì)指導(dǎo)的具體業(yè)務(wù)流程和提交資料的須知，服務(wù)不夠公開透明，缺少人性化。

3.固定資產(chǎn)會計賬轉(zhuǎn)換銜接不暢。高校的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，上報資產(chǎn)數(shù)據(jù)給財政部門時候，系統(tǒng)之間并沒有接口進(jìn)行對接，只靠軟件的后臺進(jìn)行轉(zhuǎn)換。教育部與財政部對固定資產(chǎn)的分類的差異，也給雙方賬賬核對和資產(chǎn)折舊核對造成困難。

4.國有資產(chǎn)管理處內(nèi)部職能溝通不暢。國有資產(chǎn)管理處的業(yè)務(wù)分為采購類和固定資產(chǎn)管理類兩大類，各自的分工和任務(wù)不同，各科室彼此之間的業(yè)務(wù)流程和政策缺乏必要了解，不利于全面資產(chǎn)管理的實施。

5. 信息系統(tǒng)未能達(dá)成數(shù)據(jù)共享。高校在資產(chǎn)管理中，涉及OA 辦公系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、公房管理系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)等均各自運行、各成體系，形成一個個信息孤島，難以達(dá)成數(shù)據(jù)共享。

（五）固定資產(chǎn)的監(jiān)管不到位

1.固定資產(chǎn)的外部監(jiān)督較少。外部監(jiān)督主要是指上級主管部門對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，比如財政部門、審計部門、海關(guān)等，這些部門作為外部監(jiān)督單位，雖然也開展諸如固定資產(chǎn)清查、進(jìn)口設(shè)備審查等，但總體看力度較輕，不涉及專項的固定資產(chǎn)考核與檢查。

2.固定資產(chǎn)的內(nèi)部監(jiān)督有限。固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督主要來自內(nèi)部審計，在高校開展的審計業(yè)務(wù)類型，并沒有固定資產(chǎn)專項審計，一般是在財務(wù)收支審計的時候，對部分固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點，審計面窄力度小，針對性不強。

3.缺乏固定資產(chǎn)管理的考評機制。高校對固定資產(chǎn)管理幾乎沒有激勵機制，對固定資產(chǎn)的使用效率效果也缺乏考核評價機制。使用部門購置的固定資產(chǎn)，用的好不好，無從知道，對投入產(chǎn)出情況不評價，也難以對部門、人員進(jìn)行問責(zé)。

五、結(jié)語

固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)是國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)的重要組成，其內(nèi)部控制建設(shè)的重要性不言而喻。本文基于COSO 框架對目前高校固定資產(chǎn)普遍存在的問題進(jìn)行剖析，包括控制環(huán)境如決策層、管理層方面，風(fēng)險評估體系，控制活動如驗收、登記、清查、維護(hù)、共享、處置等方面，信息與溝通如信息流通、信息公開、信息銜接、信心共享等方面，以及監(jiān)督如外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、考評機制等方面的不足，為下一步開展對策研究，提供相應(yīng)的解決方案打下基礎(chǔ)。