基于管理會計視角PPP項目運營管理體系研究

黃絲絲

一、PPP 項目運營特點及運營現(xiàn)狀分析

（一）PPP 項目運營特點

PPP（Public-Private Partnership）又稱PPP 模式，是政府和社會資本就公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營合作的一種項目運作模式。根據(jù)其生命周期分為項目前期、建設(shè)階段、運營階段和移交階段四個階段，PPP 項目運營階段將是本文研究重點。運營階段始于建設(shè)階段完成竣工結(jié)算驗收，終于移交階段的伊始。由于PPP 項目本身具有投資金額大，運營周期長，資金回收時間久等固有特性，運營管理的特點也體現(xiàn)得尤為突出。

1.以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，以產(chǎn)出為核心。PPP 運營的核心是持續(xù)不斷地輸出高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，并確保公眾能在合理價格范圍內(nèi)消費，獲得較高公眾滿意度，所以在投資項目初期，應(yīng)對項目未來做好行業(yè)分析，制定戰(zhàn)略目標，做好運營規(guī)劃。另外，運營階段的收入一般來源于兩方面：一方面為使用者付費，其特點是創(chuàng)收能力的高低取決于服務(wù)質(zhì)量及公眾的需求度；另一方面為政府可行性缺口補助，按照新規(guī)，建設(shè)成本至少30%的部分納入運營期績效考核范圍，對于以盈利為目的的PPP 公司來說，更好更快收回投入資金是其終極目標，所以在運營管理中也是績效考核為手段，以產(chǎn)出為核心。

2.運營中公益性與盈利性并存。公益性運營是指市政工程類的PPP 項目或是以服務(wù)為主收費為輔的項目運營，其特點是政府統(tǒng)一付費采購，社會公眾無須付費或僅需支付較低的價格就可以獲取或享受一項產(chǎn)品和服務(wù)。盈利性運營是指PPP 項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)是市場化的，投資收益主要由社會公眾付費才能獲取或?qū)崿F(xiàn)的，社會資本是以盈利為目的的盈利組織，而互利共贏是政企合作的基本要求，所以PPP 項目的運營包含了公益性及盈利性。

3.運營管理周期長，不確定性風險高。PPP 項目的運營周期一般不小于8 年，提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有持續(xù)性，因運營受到特定規(guī)模限制，長期運營中經(jīng)濟環(huán)境、政策等容易發(fā)生變化，都給運營管理帶來很大的不確定性和風險，對于風險管理的綜合能力要求較高。

4.對成本管控的要求較高。PPP 運營提供的產(chǎn)品或服務(wù)受到地域限制較大，容量有限，難以向其他產(chǎn)品或服務(wù)可過營銷手段大幅度提升產(chǎn)品銷量。比如公路通行、管廊入廊、污水處理等都是在有限的運營能力范圍內(nèi)運營，而且價格也受限，這也就意味著收入來源已被限定，要想獲得更大的盈利能力，只有通過做好成本管控，降低成本，才能實現(xiàn)公司整體利益最大化。

（二）PPP 項目運營管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.運營計劃制定過于粗糙。目前國內(nèi)的PPP 運營服務(wù)的內(nèi)容和標準在制定實施方案時已初步被界定，實施方案到招標落地經(jīng)歷的時間過長，市場也已發(fā)生變化，項目的產(chǎn)出及后續(xù)的需求變化等存在較大的不確定性。且PPP 項目政府付費歸屬政府預(yù)算管理范疇，需要納入財政預(yù)算管理，因此，由于實施方案編制時對項目運營市場預(yù)測不夠科學準確，造成實際運營收入與測算偏差較大的情況，政府可行性缺口補助在項目后期將很難進行大幅度調(diào)整。

2.運營管理風險分擔機制設(shè)置不合理，風險和收益不匹配。PPP 模式是一把雙刃劍，在給予社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的機會的同時，也被動地承擔了運營階段的幾乎所有風險，但風險和收益并不匹配，PPP 運營周期長，經(jīng)濟環(huán)境是不斷變化的，社會資本承擔著過度的風險，收益卻被局限在總投資回報收益率8%以內(nèi)，高風險低回報嚴重削弱社會資本的積極性。

3.盈利性運營項目無法完全市場化。PPP 運營對象為基礎(chǔ)設(shè)施，事關(guān)民生，涉及范圍廣，影響較大，所以在制定收費價格時，受到政府的限制較多，社會資本并不能根據(jù)市場的變化以及市場需求來制定收費價格，導(dǎo)致利潤空間較小甚至無利潤可言，這對于社會資本參與項目以盈利為目的的初衷相違背，大大削減了社會資本的積極能動性，使得有專業(yè)運營管理經(jīng)驗的社會資本避而遠之，不愿參與到PPP 項目中來，久而久之，運營管理成為社會資本及大型建筑企業(yè)合作賺取施工利潤的附屬品，在有限的范圍內(nèi)進行較少的盈利模式創(chuàng)新。

4.稅收政策暫時“缺位”，稅務(wù)風險高?？v觀現(xiàn)有的稅務(wù)政策，財政部及國家稅務(wù)總局尚無就PPP 公司運營階段取得政府缺口補助形成的收入應(yīng)按何種應(yīng)稅項目繳納增值稅進行明確，各地稅局對此也是有不同的理解，有將其認定為“轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)”的，也有認定為“建造不動產(chǎn)出售”，更有將其認定為“投資收益”行為，不同的認定，會產(chǎn)生不同的稅率，對PPP 項目公司現(xiàn)金支出影響較大。

5.績效考核體系不完善，指標難以量化。針對眾多PPP 項目利益相關(guān)者而言，不同評價主體的側(cè)重點不同，對于績效評價的期望目標也不同。雖然近年來國家就績效考核方面相應(yīng)出臺了多個政策，不斷充實和完善績效考核的標準，但考核的結(jié)果仍偏于定性的指標，標準難以量化，且考核具有較大的主觀性，難以確保公平公正。按照財辦金[2017]92 號文發(fā)布后新要求，PPP 項目公司至少將建設(shè)成本30%納入運營期績效掛鉤，雖然很大程度保證了建設(shè)工程質(zhì)量，但目前懲罰機制偏多，普遍采用“負面清單法”，缺少獎勵機制，對于成本節(jié)約、管理創(chuàng)新沒有正面激勵。

二、PPP 項目運營管理體系建設(shè)

基于PPP 項目運營特點及存在的問題，本文將以管理會計視角，構(gòu)建PPP 項目運營管理體系，以解決PPP項目運營管理中存在的困境。

（一）PPP 項目運營管理體系的構(gòu)成

“運營管理”最終目標是實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益最大化，PPP 項目運營之所以會出現(xiàn)諸多問題，歸根結(jié)底就是由于缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，目標指向不清晰以及定位不準確等導(dǎo)致的，針對這些問題，本文以運營戰(zhàn)略為導(dǎo)向，構(gòu)建了一套行之有效的運營管理體系。該體系主要根據(jù)PPP 項目運營特性及工作內(nèi)容，以成本管理、內(nèi)部控制和績效管理三大板塊做支撐，通過各子項管理系統(tǒng)的計劃、組織、實施、控制，不斷完善PPP 項目運營體系建設(shè)，將發(fā)現(xiàn)的問題動態(tài)反饋給運營定位始端，通過管理系統(tǒng)不斷循環(huán)調(diào)整修正，形成更優(yōu)化的管理體系，最終輸出優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品及服務(wù)。

（二）激發(fā)先進管理理念及創(chuàng)新技術(shù)，做好成本管理

PPP 模式的運用不僅僅是為了減輕政府財政壓力，更重要的是引入社會資本，利用社會資本的優(yōu)質(zhì)資源、先進管理理念以及創(chuàng)新的技術(shù)，從而提升公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量。若社會資本方本身不具備該行業(yè)的運營能力，可將部分運營業(yè)務(wù)進行外包，通過專業(yè)分工，有效提升管理效率及增強運營收入，同時通過招聘職業(yè)經(jīng)理人，不斷引入先進管理理念，增強公司核心競爭力，提升運營成效。也可通過提升企業(yè)專業(yè)技術(shù)，以預(yù)算成本、目標成本、實際成本三算對比為成本控制主線，做好“節(jié)流”管理，降低運營成本，提升企業(yè)效益。

根據(jù)PPP 項目的公益性和盈利性并存、運營項目不能完全市場化的特點，PPP 項目內(nèi)部投資收益率基本被限定在6%-8%之間，盈利空間較小，為確保社會資本方達到一定投資效益，輸出產(chǎn)品或服務(wù)定價應(yīng)在合理范圍內(nèi)，定價過低不利于項目長遠運營與發(fā)展。但盈利非暴利，定價過高，會引發(fā)社會公眾的不滿和抵觸情緒，PPP項目也將走向失敗。

（三）搭建完善的內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制體系是公司管理體系的核心，所以完善的內(nèi)部控制體系，是做好運營管理的保障。搭建PPP 項目公司內(nèi)部控制體系，將從內(nèi)部控制五要素出發(fā)進行分析構(gòu)建：

1.控制環(huán)境方面?？梢詮慕M織機構(gòu)及治理層出發(fā)，一是組織構(gòu)建時，PPP 項目公司應(yīng)重視合作協(xié)議對各方投資主體明確責權(quán)利，以此來制約各方的行為，確保決策程序合規(guī)，事務(wù)執(zhí)行高效。二是要完善管理層結(jié)構(gòu)，實行項目公司完全獨立法人資格，獨立核算和管理，可執(zhí)行“三重一大”制度，事項上報董事會或股東會共同決策，未經(jīng)表決的事項堅決不予執(zhí)行。三是要優(yōu)化人力資源政策，內(nèi)提外招并行。從企業(yè)文化及意識形態(tài)上講，控制環(huán)境其實是工作的氛圍，管理層的運營風格、公司的溝通通道順暢、企業(yè)員工的價值觀念都將成為控制環(huán)境的核心，通過企業(yè)文化塑造及意識指引，積極向上的工作氛圍能有效提高員工誠信度及執(zhí)行力，有利于內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

圖1 PPP項目運營管理體系

2.風險評估方面。運營有關(guān)的風險一般分為幾大類：運營成本及運營收入有關(guān)的風險、運營安全風險、資產(chǎn)維護風險、市場需求風險等。PPP 模式的發(fā)展本質(zhì)是“風險共擔，利益共享”，而風險分配則變成了政企博弈的過程，在整個談判過程中政府占據(jù)著絕對的強勢地位，風險分配機制就容易產(chǎn)生偏差。在現(xiàn)有合作形勢下，政府幾乎把所有的運營風險轉(zhuǎn)移由社會資本方獨自承擔，高風險并沒有帶來高回報，這對于社會資本方來說明顯是不公平的。風險分配應(yīng)該遵循的基本原則是：采用風險分配優(yōu)化原則，誰最能控制誰分擔；能力范圍內(nèi)承擔相應(yīng)風險，合理分擔利于合作關(guān)系長期穩(wěn)定；風險收益配比均衡原則。

3.控制活動方面。一個公司的控制活動內(nèi)容一般包含制度的健全建設(shè)及控制執(zhí)行的有效性?，F(xiàn)代企業(yè)的控制活動及管理水平，依托于信息化與數(shù)字化的管理平臺，進一步深化信息建設(shè)，優(yōu)化審批流，提升信息質(zhì)量。由于PPP 項目經(jīng)營戰(zhàn)略的設(shè)定及運營定價標準，受政府影響較大，并且每年需通過運營考核才能獲得運營收益，這決定了PPP 項目在控制活動中更適合以結(jié)果為導(dǎo)向的管理制度及執(zhí)行評價。以運營戰(zhàn)略及投資測算為依據(jù)，設(shè)定長期運營目標值，根據(jù)每年運營情況進行短期運營目標調(diào)整。并通過活動執(zhí)行計劃管理，打通項目公司縱向和橫向的協(xié)同壁壘，將項目的管理內(nèi)容按照工作分解方式進行橫向的工作細化，細化過程中賦予工作任務(wù)明確的時間表，讓責任落實到位?？v向上分級管理，突出管理重點，層層聚焦且保證權(quán)責清晰，提倡“放管服”，將項目運營的管理權(quán)合理授予各級業(yè)務(wù)管理單元，由其自主完成項目運營的各類要求，在此過程中兼顧工作效率及工作成效。

4.信息與溝通方面。PPP 項目公司要加強與投資主體、政府以及社會公眾之間的溝通，良好的溝通有助于更好地完成運營工作。各參與主體可以通過委派人員任職，讓其保持與原有單位的聯(lián)系，搭建起PPP 項目公司與其他主體之間溝通的橋梁，信息傳遞速度快，辦事效率得到很大的提高。通過信息平臺將公司各個部門的財務(wù)數(shù)據(jù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)集成管理，所有的信息數(shù)據(jù)歸集到同一平臺上形成數(shù)據(jù)庫，能很好的實現(xiàn)信息共享，提升信息的準確性。

5.內(nèi)部監(jiān)督方面。PPP 項目因為具有一定的公益性，經(jīng)常接受各方派來的審計督查，這外部審計對企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督來說起到了一定的輔助作用。對于內(nèi)部監(jiān)督可以從監(jiān)督小組人員任用及監(jiān)督機制進行著手，例如，一是監(jiān)事人員的選拔與任用要由在PPP 公司未擔任要職的主體方選派，提升獨立性、客觀性，加強對董事會及管理層的經(jīng)營活動進行監(jiān)督，確保公司運營合法合規(guī)；二是選派審計小組進行定期和不定期檢查，通過財務(wù)和非財務(wù)信息互相匹配，確保業(yè)務(wù)真實性，成本支出合理合規(guī)，決策合規(guī)性，為日后的績效考核完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做好鋪墊；三是要大力提倡人人監(jiān)督，接受實名和匿名舉報投訴，對舉報人給予適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵，一旦發(fā)現(xiàn)徇私舞弊或制度不落實等行為輕則通報批評，降低年終績效工資，嚴重者開除等。

（四）構(gòu)建有效的績效考核管理辦法

PPP 項目公司的績效考核分為公司內(nèi)部管理考核，以及以政府方為考核實施主體的運營成果考核?？冃Э己瞬粌H僅是對產(chǎn)出結(jié)果的考核，更多的是要對管理過程進行考核，要用到的數(shù)據(jù)資料很多也很細，為確保信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量和評價效率，這就要求PPP 項目公司擁有強大的信息化平臺作為支撐，而且該平臺運用覆蓋項目全生命周期，是集所有數(shù)據(jù)于一體的綜合信息平臺?？冃Э己嗽诙ㄐ灾笜似嗟幕A(chǔ)上，可將部分定性指標轉(zhuǎn)換成定量指標，這需要一定的專業(yè)技術(shù)支撐，再根據(jù)總指標設(shè)置分項目標，進一步將指標細分給實際負責運營的管理層，并以此作為對管理層級的考核標準。自上而下，目標層層細化分解到各個部門。

三、結(jié)論與展望

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模已躍升為世界前列，但距離我們2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標還有很長的征程要努力，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)供需失衡、落后地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的突出問題仍要迎刃而解，社會資本方無論是現(xiàn)在還是未來，都將是支持國家建設(shè)的中堅力量，吸引更多的具有多元化經(jīng)營經(jīng)驗及專業(yè)運營能力的社會投資者參與到現(xiàn)代化新基建中。本文通過對PPP 項目運營特點及管理現(xiàn)狀的研究，以管理會計視角搭建的PPP 項目運營管理體系，很好地解決了PPP 項目運營面臨的高風險、弱管理、低效益的突出問題，構(gòu)建的體系在實際案例運用中，得到了正面評價及形成各項有效成果，實用性強，易于推廣。其實，企業(yè)則無論是構(gòu)建任何一種管理體系，都應(yīng)該在適應(yīng)外部市場變化的同時，強化自身核心競爭力，做好精細化管理。