所有權(quán)與所有者職責(zé)的關(guān)系
——全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制法理解析

文/詹華安 姜欣

1.所有權(quán)與所有者職責(zé)是什么關(guān)系？其具體的區(qū)別與聯(lián)系是什么呢？

答：第一，關(guān)于所有權(quán)的概念。所有權(quán)出現(xiàn)在多學(xué)科中，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中多以產(chǎn)權(quán)一詞出現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)概念不單指某一項(xiàng)權(quán)利，而是指具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的各種利益，包括物權(quán)、債權(quán)這些獨(dú)立的權(quán)利，也包括可以帶來財(cái)產(chǎn)利益的占有、使用、收益、處分、機(jī)會(huì)等。在外延上既包括獨(dú)立的權(quán)利，也包括非獨(dú)立權(quán)利的某個(gè)權(quán)利的組成權(quán)能，或者多項(xiàng)權(quán)能結(jié)合的權(quán)利束。在法學(xué)中，所有權(quán)屬于民事權(quán)利。我國《民法典》遵循物權(quán)法定原則，物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)三個(gè)大類。根據(jù)物權(quán)編第二百四十條的規(guī)定“所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。相較于用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，所有權(quán)是所有物權(quán)中權(quán)能最為完整的法定物權(quán)。所有權(quán)權(quán)能不僅包括占有、使用、收益和處分權(quán)能，它也是一項(xiàng)權(quán)能束，可分化出多項(xiàng)權(quán)能。所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的源頭，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)是以所有權(quán)為依據(jù)設(shè)定的。

第二，關(guān)于所有者職責(zé)。所有者職責(zé)源于黨的十八屆三中全會(huì)、十九大、二中三中全會(huì)文件表述，旨在解決我國管理自然資源資產(chǎn)所有者缺位、權(quán)責(zé)利不明晰等問題。所有者職責(zé)并不是法律概念，它是結(jié)合政策、法律、實(shí)踐，以問題為導(dǎo)向，創(chuàng)造性派生出的概念。所有者職責(zé)的內(nèi)容被界定為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”。

第三，所有權(quán)與所有者職責(zé)間關(guān)系可理解為辯證統(tǒng)一。委托代理機(jī)制試點(diǎn)要求落實(shí)所有者職責(zé)的二十字方針，需要在原制度上創(chuàng)設(shè)、調(diào)試、變革相關(guān)概念，完善制度確立與銜接。法學(xué)上，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)具有特殊性，具體表現(xiàn)在權(quán)利屬性的公益性、所有權(quán)主體不能變更，制度設(shè)計(jì)需兼顧權(quán)利的公法與私法屬性，行使方式是對所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離。根據(jù)委托代理機(jī)制試點(diǎn)內(nèi)容，國務(wù)院是代表行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的主體，因國有自然資源資產(chǎn)數(shù)量、種類、分布等復(fù)雜因素，國務(wù)院難以直接對全部的國有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，故在保留一部分由中央政府直接行使的國有自然資源資產(chǎn)外，其余自然資源資產(chǎn)需委托地方政府代理行使。為了明確委托代理的實(shí)際內(nèi)容，指導(dǎo)地方政府實(shí)踐操作，故國家在方案中使用“代理履行所有者職責(zé)”，目的是為了明確委托范圍、代理權(quán)的內(nèi)容和邊界，即“所有權(quán)委托代理的客體就是所有者職責(zé)”。所有權(quán)委托代理，委托代理范圍須依據(jù)自然資源清單。

2.所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能“占有、使用、收益、處分”與所有者職責(zé)的5句話20個(gè)字“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”之間到底是什么關(guān)系？

答：第一，所有權(quán)為法定物權(quán)，對應(yīng)主要的四項(xiàng)權(quán)能，即占有、使用、收益、處分，這是從所有權(quán)人行使權(quán)利角度闡述的，但在行使所有權(quán)時(shí)需受公法約束，尤其是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，對應(yīng)在憲法上主要彰顯的是國家主權(quán)的宣誓；對應(yīng)在民法典上，標(biāo)準(zhǔn)的法律術(shù)語應(yīng)為自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)。該權(quán)利與傳統(tǒng)民法私權(quán)上的所有權(quán)不同，學(xué)界對其權(quán)利屬性存在一定分歧，分為公權(quán)說、私權(quán)說和具有公權(quán)屬性的民事權(quán)說（還有一類觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將自然資源資產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，分別采用公私權(quán)利說），在行使權(quán)利時(shí)需受一定限制，不能讓渡所有權(quán)，只能通過授權(quán)、委托代理方式由地方政府行使占有、使用、收益等物權(quán)權(quán)能。

第二，所有者職責(zé)是結(jié)合多學(xué)科與實(shí)踐的理論創(chuàng)新，與所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能不屬同一學(xué)科范疇。但所有者職責(zé)中“行使權(quán)利”的主要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分等，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)能。其余十六字的所有者職責(zé)內(nèi)容——“主張所有”即明確主體；“履行義務(wù)”中義務(wù)的來源是法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定，包括法定義務(wù)與約定義務(wù)；“承擔(dān)責(zé)任”中責(zé)任包括行政責(zé)任與民事責(zé)任，是一個(gè)綜合概念，如國務(wù)院或其委托部門向全國人大常委會(huì)報(bào)告，對自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償和報(bào)告責(zé)任，違反法律規(guī)定的法律責(zé)任等；“落實(shí)權(quán)益”中權(quán)益是一個(gè)通說概念，如促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保值增值、依法收繳收益、對資產(chǎn)管護(hù)不受侵害、建立考核評價(jià)制度組織開展評估等工作，在符合法律法規(guī)、政策規(guī)范內(nèi)一切有利于所有者的權(quán)益活動(dòng)都屬于落實(shí)權(quán)益內(nèi)容。

3.行使權(quán)力與享受權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任與履行義務(wù)的區(qū)別與相互聯(lián)系是什么?

答：按傳統(tǒng)二元界分，法律可分為公法與私法。行使權(quán)力一般對應(yīng)公法，需要法律的明確規(guī)定與授權(quán)，代表公權(quán)力的行使，帶有一定的強(qiáng)制性。但隨著學(xué)界與實(shí)務(wù)界的演變，越來越多的公權(quán)力行使也帶有一定協(xié)商性、平等性，需要相對方的參與，如行政協(xié)商、行政指導(dǎo)等，也屬行使權(quán)力范疇。

享受權(quán)利一詞并非規(guī)范的法律術(shù)語，可調(diào)整為行使權(quán)利，實(shí)質(zhì)結(jié)果是享受權(quán)利。在試點(diǎn)中的行使權(quán)利，主要是指通過合理的行權(quán)，將資源資產(chǎn)用活，服務(wù)人民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

承擔(dān)責(zé)任與履行義務(wù)相對。法學(xué)意義上，責(zé)任來源于違反義務(wù)的法律后果。在沒有履行或未妥善履行義務(wù)（包括法定和約定）時(shí)，義務(wù)方需承擔(dān)對應(yīng)的責(zé)任，一般都是消極的。但在試點(diǎn)方案中，所有者職責(zé)中的“承擔(dān)責(zé)任”、“履行義務(wù)”與法學(xué)概念不同，某種意義上二者可通用?！奥男辛x務(wù)”的義務(wù)來源于法定義務(wù)、政策文件中規(guī)定的義務(wù)、資源資產(chǎn)處置配置中的民事約定義務(wù)；“承擔(dān)責(zé)任”的責(zé)任包括行政責(zé)任和民事責(zé)任等，如向人大常委會(huì)報(bào)告資產(chǎn)情況、對自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)核實(shí)和追償責(zé)任、當(dāng)所有權(quán)受到侵害依法請求賠償或作為原告起訴的責(zé)任等，某種意義上也是主體的義務(wù)。

4.履行與行使的區(qū)別與聯(lián)系是什么?！敖y(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”表述正確嚴(yán)謹(jǐn)否？行使所有者職責(zé)與履行所有都權(quán)利（權(quán)力）中履行與行使是一回事嗎？

答：在法學(xué)概念上，履行一般對應(yīng)義務(wù)，常表述為“履行義務(wù)”“履行合同”，經(jīng)常表示為有相對人存在的法律關(guān)系中。行使對應(yīng)權(quán)利/權(quán)力，表述為“行使權(quán)利，”一般用于某項(xiàng)權(quán)利有主體享有利益，表達(dá)存在。

義務(wù)一般是對主體的一種負(fù)擔(dān)，未履行義務(wù)需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)利/權(quán)力一般是法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種力量。廣義上的權(quán)利，是指民事權(quán)利，行為人可以行使也可以選擇放棄，具有法定范圍自主選擇權(quán)，體現(xiàn)自由和自治。但權(quán)力帶有公法屬性，須有法律法規(guī)的規(guī)定與明確授權(quán)，對行為主體來說既是一種權(quán)力又是一種義務(wù)。

試點(diǎn)方案中的所有者職責(zé)，中央解讀為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”，既包含權(quán)利又包含義務(wù)。因全民所有自然資源資產(chǎn)具有公益性，需要在保護(hù)前提下開發(fā)利用，以資源資產(chǎn)的增值保值、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，所以這里的權(quán)利，主體不能任意放棄，但行使權(quán)利須以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，收益由全民共享。

“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”主要出現(xiàn)在自然資源部三定方案與自然資源產(chǎn)權(quán)改革各項(xiàng)政策文件中，目的是將以往多頭管理、分散經(jīng)營的各類全民所有自然資源統(tǒng)一由自然資源管理部門行使，統(tǒng)一既體現(xiàn)在主體的統(tǒng)一又體現(xiàn)在資源類別的統(tǒng)一。在中央關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的一系列政策文件中，所有者職責(zé)貫穿始終，概念與使用均統(tǒng)一化、協(xié)同化，具有指導(dǎo)改革的實(shí)踐意義，如此表述并無不妥。

5.所有權(quán)管理體系是什么？目前各級政府在所有權(quán)的行使中是什么角色？所有權(quán)的管理部門是什么？

答：各級政府在所有權(quán)的行使不能成為“享有”，只有權(quán)利主體才能享有，全民所有權(quán)自然資源所有權(quán)主體只能是全民。其他主體都是通過法律關(guān)系獲得所有權(quán)的部分權(quán)能，成為行使主體。

目前各級政府在所有權(quán)的行使問題，應(yīng)以所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)內(nèi)容區(qū)分為基礎(chǔ)上解析。

長期以來，我國土地資源由各級政府分級管理，存在國家所有權(quán)行使與監(jiān)管權(quán)行使不分、所有權(quán)人不到位、權(quán)責(zé)不明晰等問題。在探尋國家所有權(quán)行使模式的過程中，理論界和實(shí)務(wù)界逐漸意識(shí)到，國家所有權(quán)行使與監(jiān)管權(quán)行使的分離是實(shí)現(xiàn)行使模式轉(zhuǎn)變的前提。從2013年的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》到2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》均將“所有者和監(jiān)管者分開”作為自然資源改革的主線任務(wù)。

目前的全民所有自然資源委托代理機(jī)制，在實(shí)踐中無法將所有者與監(jiān)管者分開，此次全民所有自然資源委托代理試點(diǎn)的《試點(diǎn)方案》也未能明確給出這一問題的解決方案。