淺談對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)（下）

文/付月

三、工作設(shè)想

（一） 工作設(shè)想

按照理論源于實(shí)踐并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)不斷完善的原則和規(guī)律，筆者認(rèn)為試點(diǎn)工作可以按照“學(xué)習(xí)國(guó)家文件-深入調(diào)研-理論研究-建章立制-成立管理機(jī)構(gòu)-制度試運(yùn)行-完善制度和理論”的思路去具體實(shí)施。國(guó)家方案著眼于頂層制度設(shè)計(jì)，著重在“面”上下功夫；各試點(diǎn)地區(qū)負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施，梳理全鏈條的業(yè)務(wù)管理流程，著重在“點(diǎn)”上下功夫。

第一步，學(xué)習(xí)國(guó)家文件，吃透文件精神。試點(diǎn)涉及的體制機(jī)制建設(shè)任務(wù)以課題形式由社會(huì)專家學(xué)者進(jìn)行研究。因?yàn)樵圏c(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，參與度非常高。各門類自然資源管理領(lǐng)域、法律領(lǐng)域、財(cái)務(wù)領(lǐng)域的專家學(xué)者都高度關(guān)注，運(yùn)用自身的專業(yè)知識(shí)，從各個(gè)角度研究探討，基本在全社會(huì)形成了百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的局面。每一位專家的觀點(diǎn)都有一定的合理性，那么，我們?cè)谠圏c(diǎn)工作中應(yīng)該何去何從呢？我想，我們應(yīng)該依據(jù)國(guó)家關(guān)于試點(diǎn)工作的一系列文件和材料進(jìn)行取舍和判斷。從2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2015年中共中央 國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，再到2019年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)”，再到國(guó)家方案等一系列部署和開展試點(diǎn)工作的文件，再到自然資源部權(quán)益司關(guān)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的一系列培訓(xùn)材料、調(diào)研報(bào)告等等，有的雖然在國(guó)家方案之前，但是體現(xiàn)了國(guó)家方案的由來，都是需要學(xué)習(xí)的。通過對(duì)這些國(guó)家文件的學(xué)習(xí)，了解試點(diǎn)工作的由來、意義和價(jià)值，更主要的是，在學(xué)習(xí)中把準(zhǔn)國(guó)家方向和脈絡(luò)。準(zhǔn)確把握國(guó)家方向，是我們開展好試點(diǎn)工作并取得實(shí)效的前提和保障；同時(shí)，也是我們提升業(yè)務(wù)水平的良好契機(jī)，為后試點(diǎn)階段開展好權(quán)益工作奠定堅(jiān)實(shí)的理論和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

第二步，深入實(shí)際開展大量調(diào)研，調(diào)全調(diào)透。這里的調(diào)研，一方面要結(jié)合管理實(shí)際根據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)的分布情況和數(shù)量進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)研，特別是在試點(diǎn)期間需要重點(diǎn)探索的問題。比如，土地儲(chǔ)備問題。當(dāng)前的儲(chǔ)備，大多是國(guó)有建設(shè)用地的儲(chǔ)備。那么，我們要到土地儲(chǔ)備做得好的、數(shù)據(jù)量大的市縣區(qū)（包括省外）進(jìn)行調(diào)研。再比如，研究國(guó)有農(nóng)用地問題，要到國(guó)有農(nóng)用地分布集中、數(shù)據(jù)量大的市縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研。另一方面，要高度重視市縣區(qū)等基層領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和意見建議。我們都知道，市縣區(qū)的工作人員非常緊張，有的科室只有一兩名工作人員，而且還要承擔(dān)多類業(yè)務(wù)。從試點(diǎn)工作推進(jìn)的角度來說，市縣區(qū)的工作壓力很大，高質(zhì)量完成試點(diǎn)工作任務(wù)存在較大難度。但是，我們換一個(gè)角度看，在市縣區(qū)，每一名工作人員都懂好幾塊業(yè)務(wù)，在科長(zhǎng)的位置上有著十幾年甚至二十多年的工作經(jīng)驗(yàn)，都是復(fù)合型業(yè)務(wù)人才。在具體業(yè)務(wù)工作中，他們對(duì)哪里有問題、哪里有空白、哪里有交叉重疊，甚至哪里管得好以至于將來可以上升為整個(gè)自然資源管理的一般規(guī)定，都有著獨(dú)到的見解。他們對(duì)試點(diǎn)工作要探索的一些具體問題一定有著切合實(shí)際的意見和建議。這是等待我們挖掘的寶藏??！

第三步，開展理論研究。本次試點(diǎn)工作任務(wù)具體、目標(biāo)明確，每一項(xiàng)具體任務(wù)都作為一個(gè)課題進(jìn)行研究。在通過調(diào)研獲取現(xiàn)狀、問題和現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程之后，深入分析，研究形成新的關(guān)于某一資源類別的資產(chǎn)所有權(quán)管理方式、處置配置方式、收益管理、支出比例、投入機(jī)制、對(duì)管理人和用益物權(quán)人的監(jiān)督、資產(chǎn)收回等全鏈條的業(yè)務(wù)流程，以及資產(chǎn)報(bào)告制度、考核評(píng)價(jià)、損害賠償?shù)纫幌盗信涮字贫?。理論研究是?duì)調(diào)研所得的匯總分析和升華。中央更加側(cè)重理論支撐，地方更加側(cè)重理論如何落地。

第四步，建章立制。經(jīng)過調(diào)研、理論研究之后，將梳理好的業(yè)務(wù)流程以制度的形式固定下來，形成資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃、資產(chǎn)處置配置規(guī)則、資產(chǎn)收益管理制度等三項(xiàng)核心制度和監(jiān)督制度、考核評(píng)價(jià)、損害賠償、資產(chǎn)報(bào)告等四項(xiàng)配套制度。這些制度的總和構(gòu)成資源變資產(chǎn)的制度體系即權(quán)益體系。

第五步，成立機(jī)構(gòu)?！皠?chuàng)新所有權(quán)管理方式”這一任務(wù)的目標(biāo)，就是明確管理人。而這個(gè)管理人，是上述制度體系的具體執(zhí)行和操作者。新業(yè)務(wù)管理流程明確了，新制度建立起來了，由誰來具體執(zhí)行和操作呢？要通過創(chuàng)新所有權(quán)管理方式研究，來新設(shè)或者整合一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，作為具體的管理者。否則，新業(yè)務(wù)流程無法實(shí)現(xiàn)，新制度也無法運(yùn)行。

第六步，制度試運(yùn)行。全社會(huì)專家合力研究出來的新制度新體制新機(jī)制是否能在實(shí)際操作中滿足自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需要，要經(jīng)過一段時(shí)間的制度試運(yùn)行。制度試運(yùn)行，既是對(duì)理論研究成果的實(shí)踐，也是通過實(shí)踐對(duì)理論研究成果是否符合實(shí)際的檢驗(yàn)，同時(shí)，也是在試運(yùn)行中不斷發(fā)現(xiàn)問題、不斷優(yōu)化完善的過程。

第七步，完善制度和理論。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)之后的制度體系，需要對(duì)試運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的不通不暢之處進(jìn)行修改完善。優(yōu)化制度體系的過程即是對(duì)制度和理論的完善。

經(jīng)過以上七個(gè)步驟，試點(diǎn)任務(wù)將會(huì)取得初步的成果。能否完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和成果質(zhì)量，還需要有力的組織保障，建立縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制等等各方面的保障。

（二） 幾點(diǎn)建議

1.所有者職責(zé)。明確所有者職責(zé)的具體內(nèi)容，是構(gòu)建資源變資產(chǎn)制度通道的核心內(nèi)容。國(guó)家方案中對(duì)所有者職責(zé)的界定是首次以國(guó)家正式文件的形式對(duì)所有者職責(zé)的內(nèi)涵予以明確。因此，國(guó)家方案中的“所有者職責(zé)”內(nèi)容是試點(diǎn)期間確定所有者職責(zé)具體內(nèi)容的根本依據(jù)。建議各試點(diǎn)地區(qū)在工作中將國(guó)家方案中的“所有者職責(zé)”進(jìn)行梳理，形成所有者職責(zé)提綱，不同層級(jí)試點(diǎn)單位根據(jù)自身工作職責(zé)的側(cè)重和不同資源類別的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，形成符合自身實(shí)際的具體的所有者職責(zé)。

2.清單編制思路。清單以表格形式呈現(xiàn)，包括資源種類、清單范圍、履職主體、所有者職責(zé)、清單范圍確立依據(jù)和所有者職責(zé)確立依據(jù)六項(xiàng)內(nèi)容。確定清單范圍和所有者職責(zé)以明確管理對(duì)象和管理內(nèi)容是清單編制的兩大難點(diǎn)。清單范圍和所有者職責(zé)不但要按照要求各自填寫，還要兼顧二者之間在邏輯上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。既然確定清單范圍即是明確管理對(duì)象的空間范圍和數(shù)量（包括實(shí)物量和價(jià)值量），確定所有者職責(zé)的具體內(nèi)容即是明確管理內(nèi)容，那么，二者之間必然存在邏輯上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，即某一項(xiàng)所有者職責(zé)的具體內(nèi)容必然對(duì)應(yīng)一定的清單范圍，一定的清單范圍也必然對(duì)應(yīng)一項(xiàng)或者幾項(xiàng)所有者職責(zé)的具體內(nèi)容。以省級(jí)清單為例，在省級(jí)所有者職責(zé)中必然有一部分是為了貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)要求而需要在全省范圍內(nèi)履職的，這時(shí)，這部分職責(zé)對(duì)應(yīng)的清單范圍就應(yīng)該是全省行政區(qū)域范圍，清單范圍與所有者職責(zé)的這種對(duì)應(yīng)關(guān)系即“面對(duì)面”；在省級(jí)所有者職責(zé)中也必然有一部分是為了解決某些問題而將部分事項(xiàng)歸省級(jí)來進(jìn)行實(shí)際操作，這時(shí)，這部分職責(zé)對(duì)應(yīng)的清單范圍就應(yīng)該是一個(gè)具體范圍，這種對(duì)應(yīng)關(guān)系即“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”。所以，清單范圍與所有者職責(zé)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)“面對(duì)面”、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”，即“面”上的職責(zé)對(duì)應(yīng)“面”上的清單范圍，“點(diǎn)”上的職責(zé)對(duì)應(yīng)“點(diǎn)”上的清單范圍。

3.項(xiàng)目招標(biāo)方式的確定。部署試點(diǎn)工作的國(guó)家方案帶密級(jí)，即此次項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)帶密級(jí)，那么，項(xiàng)目走涉密政府采購(gòu)程序還是走公開招標(biāo)程序？因?yàn)榱㈨?xiàng)依據(jù)帶密就決定走涉密政府采購(gòu)程序，顯然不妥。要按規(guī)矩辦事，依據(jù)文件確定。

為規(guī)范涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目管理，確保國(guó)家秘密安全，財(cái)政部和國(guó)家保密局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)[2019]39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。根據(jù)《辦法》第二條之規(guī)定，“本辦法所稱涉密政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織（以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)人），使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，因采購(gòu)對(duì)象、渠道、用途等涉及國(guó)家秘密，需要在采購(gòu)過程中控制國(guó)家秘密的知悉范圍，并采取保密措施的采購(gòu)活動(dòng)”，此項(xiàng)目屬于服務(wù)類涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目。

根據(jù)《辦法》第十條之規(guī)定，“涉及下列服務(wù)的采購(gòu)項(xiàng)目，可以確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目：（一）國(guó)家秘密載體的制作、復(fù)制、維修、維護(hù)、銷毀；（二）根據(jù)本辦法第八條規(guī)定的涉密貨物的維修、維護(hù)、銷毀；（三）涉密信息系統(tǒng)集成有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目；（四）涉及國(guó)家秘密的法律咨詢、技術(shù)咨詢、財(cái)務(wù)審計(jì)等；（五）法律法規(guī)和保密事項(xiàng)范圍規(guī)定的其他涉及國(guó)家秘密的服務(wù)”，此項(xiàng)目符合第十條第四項(xiàng)或者第五項(xiàng)之規(guī)定，可以確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目。

根據(jù)《辦法》第十二條第一款“涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目確定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最小化原則。采購(gòu)項(xiàng)目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目”和第二款“在采購(gòu)過程中對(duì)國(guó)家秘密信息作出隱蔽處理后，可以通過公開方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，不得確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目；涉及工作秘密或者其他敏感信息的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)過程中對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行隱蔽處理”之規(guī)定，涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目確定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最小化原則，并且在采購(gòu)過程中對(duì)國(guó)家秘密信息作出隱蔽處理后，可以通過公開方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，不得確定為涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目，此項(xiàng)目不宜定密，而應(yīng)在對(duì)國(guó)家秘密信息作出隱蔽處理后，通過公開方式進(jìn)行采購(gòu)。

4.收益管理制度。收益管理是資產(chǎn)管理的重中之重。誰來收，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)收，中央地方按什么比例分配，支出結(jié)構(gòu)如何調(diào)整，怎樣加大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的力度，怎樣建立穩(wěn)定的投入機(jī)制等等，都是收益管理要研究解決的問題。

收入部分主要關(guān)注兩個(gè)問題。一個(gè)是怎樣使收益更加合理的問題。目前的收益沒有充分體現(xiàn)所有者權(quán)益，也沒有體現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)的需求。我們要去研究現(xiàn)有的收益與資源的實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值之間的差距有多大，怎樣彌補(bǔ)，使自然資源的資產(chǎn)收益更加合理，更能體現(xiàn)資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值。另一個(gè)是中央和地方的收益分配比例問題?，F(xiàn)有的收益分配比例沒有體現(xiàn)所有者權(quán)益，所有者即國(guó)家。在現(xiàn)有的收益分配中，國(guó)家的權(quán)益沒有得到充分的體現(xiàn)和保障。要提高國(guó)家即中央的收益分配比例。

有些省市一看到“調(diào)整中央和地方收益分配比例”，可能會(huì)想到：我要提高地方的收益分配比例，以緩解地方的財(cái)政壓力，增加財(cái)政收入以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這一想法是好的，為了地方能有更好發(fā)展的初衷也是值得肯定的。但是，我們是社會(huì)主義國(guó)家，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會(huì)建設(shè)，都是全國(guó)一盤棋。我們必須在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展各項(xiàng)工作，我們一切的工作都要與國(guó)家的政策要求和總體方向保持一致。就收益分配比例的調(diào)整來說，我們首先就要清楚，國(guó)家的要求是提高中央的分配比例，而不是提高地方的分配比例。把握好這個(gè)方向，是開展好后續(xù)工作的基本前提。圍繞提高中央分配比例的總要求，結(jié)合地方的實(shí)際情況，我們要去研究當(dāng)前的地方收益分配比例有多大的下調(diào)空間，換句話說，地方的收益分配比例降到什么程度就不能再降了?；蛘?，更科學(xué)一點(diǎn)，地方研究出一個(gè)合理的分配比例范圍，一方面是降到什么程度不能再降，另一方面是提高到什么程度最優(yōu)。

這樣一來，有些省市也許會(huì)感到泄氣：那我地方?jīng)]有積極性了，本來財(cái)政就緊張。這種想法很正常，但是，是錯(cuò)誤的。因?yàn)閲?guó)家方案明確提到，要保護(hù)中央和地方兩個(gè)積極性。這就是說，一方面，國(guó)家要提高中央的收益分配比例，以維護(hù)所有者權(quán)益。另一方面，國(guó)家要保護(hù)地方的積極性。既然提高中央的收益分配比例，必然要降低地方的收益分配比例。那么，在這種情況下，如何保護(hù)地方的積極性呢？這就涉及到支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題。國(guó)家提高收益分配比例之后，這部分收益將用來加大對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的投入。說到底，還是要用在地方的。可見，調(diào)整中央與地方的收益分配比例，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，歸根到底，是為了全國(guó)各地更好的發(fā)展。

支出部分主要關(guān)注支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和建立穩(wěn)定的投入機(jī)制問題。為了適應(yīng)生態(tài)文明體制改革的需要，全民所有自然資源資產(chǎn)收益的支出要加大生態(tài)修復(fù)的投入力度。

另外，關(guān)于支出還要明確兩點(diǎn)。一個(gè)是用于落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃確定的重點(diǎn)區(qū)域給予相應(yīng)的資金支持，從整體上對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。另一個(gè)是建立專項(xiàng)基金，建立第五本預(yù)算——全民所有自然資源資產(chǎn)收益預(yù)算。目前的財(cái)政預(yù)算是政府性基金預(yù)算、一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本賬。構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度后，財(cái)政將單獨(dú)建立一本賬，即全民所有自然資源資產(chǎn)收益預(yù)算，并將其作為第五本賬納入國(guó)家財(cái)政管理體系。這第五本賬將用于支撐一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，以體現(xiàn)資產(chǎn)收益全民共享的內(nèi)在要求。