城市地下空間規(guī)劃與利用體系研究

楊帥鋒

（貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院，貴州貴陽 550001）

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化進一步推進，城市的擴張與城市土地資源緊缺的矛盾日益加劇，土地利用逐漸由地表走向空間，呈立體化發(fā)展趨勢。在國土空間“保護優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、高質量發(fā)展”的背景下，地下空間作為國土空間重要組成要素，是土地管理利用從二維平面走向三維空間的重要保障，能有效緩解城市空間發(fā)展的供求矛盾，促進城市空間資源利用的集約高效、立體復合。

國家關于地下空間利用最早的規(guī)范為原建設部1997 年頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》指出，城市地下空間發(fā)展規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的組成部分，提出了原則性的規(guī)劃要求，但對地下空間建設實施管控等具體操作與控制內容缺乏，且因其發(fā)布時間較早，為部門規(guī)章，從規(guī)范內容和法定效力上難以滿足新時代國土空間發(fā)展的要求。而《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從規(guī)劃管理角度，闡述了對地下空間規(guī)劃的原則性與程序性的要求，但未明確各個層級規(guī)劃中，地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃標準與管控內容等詳細要求。本文結合相關文獻研究與各地操作實踐，探討地下空間開發(fā)利用方式，以期為建立集約型、立體化、高效率的城市地下空間管理利用模式和城市空間高質量發(fā)展提出策略與建議。

1 國內外地下空間利用趨勢

從國外城市地下空間的發(fā)展情況來看，城市地下空間開發(fā)利用逐漸深層化、綜合效益化及科學合理化，規(guī)劃設計越來越因地制宜，結合各方需求實施建設，合理利用地下空間資源。

1.1 地下空間開發(fā)不斷深層化

隨著經濟社會不斷進步，城市建設規(guī)模不斷擴大，加之城市國土資源有限，對于城市地下空間開發(fā)利用不斷向深層探索，地鐵作為城市地下空間開發(fā)形式之一，其建設位置也距離地面越來越遠，逐漸向大深度方向發(fā)展，如烏克蘭基輔Arsenalna 地鐵站深度達到105m。

1.2 地下空間開發(fā)利用綜合效益化

國外對城市地下空間綜合效能十分重視，從大型構筑物到復雜的地下綜合體，從單一的地鐵線路到復雜的綜合網絡，地下空間開發(fā)利用逐漸多功能化和系統(tǒng)化，如地下市政設施建設及地下公共服務設施建設等，其內部環(huán)境質量、防災減災措施及運營管理的水平越來越高。

1.3 地下空間開發(fā)利用科學合理化

國外在實施城市地下空間開發(fā)利用時，以前瞻性的視角預留發(fā)展空間，根據城市地理環(huán)境、經濟社會發(fā)展水平及城市可持續(xù)發(fā)展需求等因素因地制宜開發(fā)建設，實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用綜合效能最大化，加之國外地下空間的選址、規(guī)劃和建設較為成熟，較好地避免了地下建筑物使用效益低下和長期閑置不用等造成的城市空間浪費。

2 規(guī)范地下空間規(guī)劃與利用

2.1 加快與國土空間規(guī)劃體系銜接，建立地下空間分級規(guī)劃管理體系

在國土空間規(guī)劃五級三類規(guī)劃編制體系下，結合北京、上海、廈門、貴安新區(qū)等地的地下空間規(guī)劃編制情況以及北京、江蘇、福建、貴陽、昆明等地現(xiàn)有的地下空間開發(fā)利用相關規(guī)范來看，總體規(guī)劃階段的地下空間專項規(guī)劃可在市、區(qū)（縣）級編制，詳細規(guī)劃階段地下空間規(guī)劃可在區(qū)（縣）級和重點地區(qū)編制，不同層級、不同規(guī)模和不同地區(qū)的地下專項規(guī)劃，可結合現(xiàn)狀城市條件和發(fā)展需求，應編盡編。未單獨編制，應可通過專章融入相應層級的規(guī)劃。表1 為地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系銜接。

表1 地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系銜接

2.1.1 與市級總體規(guī)劃的銜接

在《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（以下簡稱《指南》）中明確了市級總規(guī)編制中城市地下空間規(guī)劃管控內容，主要是針對城市地下空間的開發(fā)目標、規(guī)模、重點區(qū)域、分層分區(qū)和協(xié)調聯(lián)通的管控要求。結合北京、上海等地編制的市級城市地下空間總體規(guī)劃經驗來看，市級總規(guī)階段地下空間通規(guī)劃還需增加地下空間資源調查與評價等內容，強化地下空間編制的科學性和完整性；依據評價內容明確地下空間安全利用格局，預測地下空間資源總量；在此基礎上，劃示地下空間管控分區(qū)，提出豎向分層引導原則，確定各類地下功能設施系統(tǒng)的空間布局和協(xié)調聯(lián)通要求；從市級層面指導地下空間資源的科學合理利用，引導下級地下空間規(guī)劃的編制[1]。除此之外，還建議增加地下空間的開發(fā)強度分區(qū)，進一步加強總規(guī)層面對地下空間開發(fā)利用的管控，強化對下級地下空間規(guī)劃利用的引導。

2.1.2 與分區(qū)（縣級）規(guī)劃的銜接

《指南》中提出在市級總規(guī)基礎上，大城市可以行政區(qū)或規(guī)劃片區(qū)為單元編制分區(qū)規(guī)劃（相當于縣級總規(guī)），但未明確分區(qū)規(guī)劃在分區(qū)（縣級）總規(guī)階段具體內容。在已出臺縣級國土空間規(guī)劃編制指南的省份中，大多是對《指南》中地下空間規(guī)劃管控內容的細化，但也有諸多不同。結合各地政策導向，可以得出分區(qū)（縣級）規(guī)劃階段的城市地下空間規(guī)劃，應結合更詳實的地下地質調查數(shù)據[2]，尤其是地質復雜地區(qū)，如貴州省等喀斯特廣泛發(fā)育的區(qū)域，需依據地質特點和安全因素，進一步明確地下空間有效開發(fā)總量和豎向安全利用深度，劃定地下空間管制區(qū)范圍，并提出管控要求；明確地下空間主導用途，提出豎向分層利用管制規(guī)則，設置用途正負面清單；完善各類地下設施避讓原則，協(xié)調地下設施布局，優(yōu)先安排功能性和服務性的地下設施；統(tǒng)籌地上地下建設，明確地下空間開發(fā)強度要求；安排近遠期地下建設項目，提升地下空間建設品質。還應結合不同地區(qū)城市發(fā)展和地質特點，如貴州省利用山體地下空間，發(fā)展有特殊環(huán)境要求的數(shù)據中心、精密制造、物資存儲等產業(yè)，有針對性的提出地下空間資源開發(fā)利用途徑和策略。

2.1.3 與控制性詳細規(guī)劃的銜接

目前國家層面暫未規(guī)定國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細規(guī)劃的規(guī)劃內容，但部分地區(qū)陸續(xù)出臺了關于地下空間開發(fā)利用的地方性條例，規(guī)定編制詳細規(guī)劃時關于地下空間利用的控制性內容。筆者參考北京市和廈門市編制地下空間控制性詳細規(guī)劃經驗，結合貴州地區(qū)實際編制情況，在控制性詳細規(guī)劃階段的地下空間規(guī)劃，應深化落實上級總體規(guī)劃對于地下空間開發(fā)利用的要求，細化地下空間在范圍、規(guī)模、功能、結構和安全上的管控，明確剛性管控和彈性管控內容，完善圖則在位置、邊界、豎向深度、利用方式、聯(lián)通等方面的控制，為地下空間管控和土地出讓提供詳細依據。亦可以結合修規(guī)或者城市設計，進一步加強對地下空間建設的有效管理，形成三維立體的管控體系。

2.1.4 加強與國土空間規(guī)劃“一張圖”銜接

將地下空間規(guī)劃內容納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，完善地下上下空間規(guī)劃管理的“一張圖”建設。各層級的規(guī)劃數(shù)據按照“一張圖”建設要求，將主要控制內容與要求納入國土空間基礎信息平臺統(tǒng)一管理，加強地下空間各管理部門間信息共享，促進政府與社會信息交互，為規(guī)劃實施、檢測、評估提供數(shù)據支撐。圖1為地下空間分級規(guī)劃管理體系。

2.2 建立地下豎向分層用途管制機制

地下空間開發(fā)具有較強不可逆性、高成本性、功能復合性、建成后難以改造等特點[3]，地下空間分層開發(fā)利用原則與用途管制應在規(guī)劃階段明確，目前國內尚未明確地下空間分層開發(fā)主導功能，在實際應用中，因用途和需求的不同，除城市一般地區(qū)地下空間功能相對獨立單一，城市重點區(qū)域地下空間多表現(xiàn)出較為復雜的組合形態(tài)，尤其是以軌道交通TOD 開發(fā)模式為代表的地下空間開發(fā)利用，多種地下空間用途融合串聯(lián)形成了功能復合的地下設施。因此在從管理角度來看，進一步明確地下空間用途在豎向上的用途管制規(guī)則，并納入規(guī)劃體系，是規(guī)范、有序推進地下空間開發(fā)的重要保障。

圖1 地下空間分級規(guī)劃管理體系

2.2.1 建立地下分層機制

地下空間因其自身利用特點，其商業(yè)價值、人員流量由淺入深逐層遞減，地下淺層多為人流量較大的商業(yè)、服務、停車等活動，而深層的空間則趨于封閉、特殊、獨立。目前國內大多數(shù)已頒布地下空間利用相關政策和規(guī)劃的地區(qū)，均受到1990 年日本學者渡部與四郎提出的分層開發(fā)地下空間的具體設想影響，多數(shù)城市以地下15m、30m 為界，將地下空間劃分為淺層、中層和深層3 層，部分大城市會增加地下50m 界，將地下分為淺層、次淺層、次深層和深層4 層。在實際使用中，次深層與深層功能及利用方式差異較小，筆者認為應至少設立0～-15m、-15～-30m、-30m 以下等3 個層次的地下空間分層機制，而我國山地城市中劃入地下空間管理的半地下空間也可納入淺層統(tǒng)一管理，進一步完善地下分層機制。

2.2.2 明確分層主導用途，建立地下空間用途正負面清單

目前國內地下空間用途主要可分為交通、市政、商業(yè)、公共服務、物流倉儲、防災減災以及其他特殊功能。根據地下空間發(fā)展需求、工程特點和商業(yè)價值，如地下商業(yè)街埋深一般為0～-6m，城市軌道交通一般埋深為-20m 以上等[4]，結合北京、福建、上海、貴安新區(qū)等地實踐，將地下空間用途按照分層進行分類，明確各層主導功能和開發(fā)利用重點，建立用途正負面清單，并納入總規(guī)及詳規(guī)中，規(guī)范地下空間使用。表2 為地下空間分層功能管制，圖2 為地下空間分層利用。

表2 地下空間分層功能管制

圖2 地下空間分層利用

3 結語

推進新時期地下空間的高質量發(fā)展，應以規(guī)劃為引領，加快建立國土空間規(guī)劃下的“市級總規(guī)-分區(qū)（縣）級總規(guī)-重點地區(qū)詳規(guī)”的多層級地下空間規(guī)劃體系，明確各級規(guī)劃主要管控內容與原則，強化土地分層利用管制，安排、控制和引導城市對地下空間資源有序利用，為實施和監(jiān)管提供保障。同時，建議國家及地方層面進一步健全完善地下空間的法律法規(guī)、技術標準體系，各地政府依法依規(guī)理順部門間管理職能及分工，方能科學有效的指導地下空間管理利用體系建立實施。