開采地政府礦產(chǎn)資源收益配置：?jiǎn)栴}及對(duì)策

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 張文龍 段超穎

一、引言

礦產(chǎn)資源對(duì)于資源富集型地區(qū)而言不僅是寶貴的天然財(cái)富，更為重要的是，資源收益已經(jīng)成為資源開采地政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，由此資源收益的優(yōu)化配置對(duì)于開采地政府的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展與提振當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)具有現(xiàn)實(shí)意義。然而，資源收益的可耗竭性與波動(dòng)性給開采地政府優(yōu)化配置資源收益帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，由于礦產(chǎn)資源是不可再生能源，其開采長(zhǎng)期來(lái)看是不可持續(xù)的，由此開采地政府的資源收益勢(shì)必會(huì)耗竭。僅依賴資源收益進(jìn)行投資活動(dòng)將不可持續(xù)，迫使開采地政府開始思考如何優(yōu)化配置資源收益，包括如何培育有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)、彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施缺口。另一方面，由于受產(chǎn)量波動(dòng)、勘探儲(chǔ)量不確定及復(fù)雜的國(guó)際政治關(guān)系影響，礦產(chǎn)資源價(jià)格與資源收益頻頻波動(dòng)。而開采地政府容易采取“順周期”的財(cái)政支出策略，一旦資源價(jià)格下跌造成的財(cái)政缺口令資金流斷裂，剛性財(cái)政支出難以為繼，將給經(jīng)濟(jì)造成不可逆的傷害，甚至招致“資源詛咒”。

基于此，本研究剖析資源收益的可耗竭性與波動(dòng)性給資源開采地政府資源收益配置帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從理論與實(shí)踐層面研究資源開采地政府資源收益優(yōu)化配置的中長(zhǎng)期規(guī)劃策略，并針對(duì)資源收益財(cái)政制度、資源收益統(tǒng)計(jì)制度、資源收益配置透明度制度提出相應(yīng)的改革思路，為資源開采地的經(jīng)濟(jì)振興與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政可持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

二、礦產(chǎn)資源收益的特征分析及其優(yōu)化配置面臨的挑戰(zhàn)

（一）礦產(chǎn)資源收益的特征分析

資源收益具有可耗竭性?；籼亓掷碚撜J(rèn)為礦產(chǎn)資源的耗竭是一種動(dòng)態(tài)的不斷耗竭的過(guò)程，絕對(duì)意義上是指礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的不斷消耗，相對(duì)意義上是指新舊主要能源的更替會(huì)淘汰原有的可替代能源種類。我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐厚但人均占有量不足，其中重要礦產(chǎn)資源人均占有量只有世界人均占有量的58%，并且同樣面臨可耗竭的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，煤炭、鋼鐵、礦石等礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量極速消耗，國(guó)家分別在2008年、2009年、2011年分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)），部分資源開采地已受到礦產(chǎn)資源枯竭的威脅。一旦資源儲(chǔ)備進(jìn)入枯竭期或者資源價(jià)格出現(xiàn)大幅度下跌，資源收益就會(huì)大幅度降低，難以負(fù)擔(dān)政府剛性開支，勢(shì)必會(huì)給資源地政府的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)巨大威脅。

資源收益具有波動(dòng)性。礦產(chǎn)資源作為國(guó)際大宗商品，其價(jià)格需求彈性較低，易受國(guó)際投機(jī)力量和政治壟斷集團(tuán)的操縱，還受到礦產(chǎn)產(chǎn)量波動(dòng)與勘探儲(chǔ)量的不確定性影響，其價(jià)格的短期波動(dòng)難以預(yù)判。例如2021年，國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格呈現(xiàn)“先漲再跌后漲再跌”的行情，煤炭?jī)r(jià)格由2021年2月底的571元/噸左右到10月18日的最高點(diǎn)2 600元/噸，令煤電企業(yè)陷入“成本倒掛發(fā)電、全線虧損”的狀態(tài)，隨后煤價(jià)逐漸呈下降趨勢(shì)。資源價(jià)格波動(dòng)直接導(dǎo)致開采地政府資源收益的波動(dòng)性。政府資源收益的主要稅目包括資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅，其中資源稅是從價(jià)征收的，增值稅與企業(yè)所得稅也與資源價(jià)格息息相關(guān)，故資源價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)直接會(huì)傳遞到政府的財(cái)政預(yù)算管理中，給開采地政府資源收益的配置帶來(lái)挑戰(zhàn)。

（二）資源收益優(yōu)化配置面臨的挑戰(zhàn)

1.資源收益的可耗竭性帶來(lái)的挑戰(zhàn)

一旦開采活動(dòng)進(jìn)入資源枯竭期，資源收益將成為“無(wú)水之源”，直接導(dǎo)致開采地政府的財(cái)政支出在長(zhǎng)期難以為繼。而資源富集型地方往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、投資“吸收能力”不足與基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，迫切需要堅(jiān)實(shí)的資金后盾來(lái)彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)短板、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，豐厚的資源收益無(wú)疑是開采地發(fā)展的重大機(jī)遇。然而，現(xiàn)實(shí)中開采地政府在配置資源收益的過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。首先，景普秋提出利益集團(tuán)容易在開采前期追逐財(cái)富而產(chǎn)生暴力沖突與尋租現(xiàn)象，或者引致掠奪性開采。其次，開采地政府更愿意增加非流動(dòng)性投資項(xiàng)目，而不是將其儲(chǔ)存于流動(dòng)性財(cái)富基金中，故產(chǎn)生了許多“白象”項(xiàng)目，致使資源財(cái)富的浪費(fèi)，發(fā)展短板卻仍然存在，最終引發(fā)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滯緩等問(wèn)題。而在對(duì)資源收益管理的過(guò)程中，開采地政府的技術(shù)能力和信息獲取能力有限、投資決策質(zhì)量不高、存在錯(cuò)配和尋租問(wèn)題，投向很難最大化契合開采地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。最后，如果資源收益未得到有效的管理，資源枯竭后開采地政府將難以負(fù)擔(dān)日常剛性支出，反而會(huì)擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模，增加政府的信用風(fēng)險(xiǎn)與融資成本，導(dǎo)致開采地政府的財(cái)政支出在長(zhǎng)期不可持續(xù)。故開采地政府在資源開采前期應(yīng)該提升資源收益轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的能力，需關(guān)注政府投資如何發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)問(wèn)題。

2.資源收益波動(dòng)性帶來(lái)的挑戰(zhàn)

資源價(jià)格波動(dòng)是“資源詛咒”發(fā)生的重要原因，“短視”的開采地政府多采取順周期的財(cái)政策略，在短期很大程度上會(huì)放大資源價(jià)格的波動(dòng)。如果在資源繁榮時(shí)開采地政府過(guò)度支出資源收益，沒(méi)有為長(zhǎng)期發(fā)展儲(chǔ)蓄財(cái)富，當(dāng)資源蕭條時(shí)，驟跌的資源價(jià)格給開采地政府的資源收益帶來(lái)巨大虧損，而政府并無(wú)流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備可以維持財(cái)政剛性支出。若立刻縮減政府財(cái)政支出會(huì)沖擊到開采地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)巨大的“陣痛”；若依賴中央的轉(zhuǎn)移支付維持財(cái)政支出會(huì)給中央政府增加沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；若開采地政府被迫大興舉債，無(wú)論向地方政府融資平臺(tái)或銀行借貸，都給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大不確定性，更有甚者，若“李嘉圖等價(jià)定理”在開采地經(jīng)濟(jì)條件下成立，政府舉債來(lái)維持支出難以平穩(wěn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與提振需求，反而會(huì)增加政府的信用風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

此外，Bauer從地方政府視角進(jìn)行研究，認(rèn)為資源開采地政府相對(duì)于中央政府可以選擇的政策工具更少，可配置的資金受中央轉(zhuǎn)移支付制約，礦產(chǎn)資源收益同樣為資源開采地政府帶來(lái)了預(yù)算編制困難、短期和中期“繁榮-蕭條”周期現(xiàn)象、支出過(guò)度和投資無(wú)效率，以及資源耗竭后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不可持續(xù)問(wèn)題四方面的挑戰(zhàn)。

總的看來(lái)，資源收益的可耗竭性和波動(dòng)性給資源開采地政府資源收益的長(zhǎng)期與短期優(yōu)化配置帶來(lái)的主要挑戰(zhàn)為：將資源收益轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的挑戰(zhàn)、避免開采地經(jīng)濟(jì)陷入資源價(jià)格波動(dòng)的“繁榮-蕭條”周期陷阱的挑戰(zhàn)。隨后本研究將基于上述兩個(gè)挑戰(zhàn)從理論與實(shí)踐層面分析開采地政府應(yīng)如何優(yōu)化配置資源收益。

三、開采地政府礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置理論分析

國(guó)際上通常參照永續(xù)收入假說(shuō)（Permanent Income Hypothesis，PIH）來(lái)指導(dǎo)資源收益的長(zhǎng)期配置。永續(xù)收入假說(shuō)認(rèn)為應(yīng)該儲(chǔ)蓄暫時(shí)性的財(cái)政收入，而支出資本運(yùn)作獲得的資本利得。“一鳥在手”（Bird in Hand，BIH）策略是較為保守的策略，只允許消費(fèi)儲(chǔ)蓄所獲得的利息收入。國(guó)際上將永續(xù)收入假說(shuō)運(yùn)用在資源收益的長(zhǎng)期配置收效頗豐，比如智利2001年通過(guò)的結(jié)構(gòu)平衡規(guī)則幫助其順利度過(guò)2008年的財(cái)政危機(jī)。永續(xù)收入策略（PIH）更加傾向于儲(chǔ)蓄大部分的資源收益而忽略了資源富集性地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?、基礎(chǔ)設(shè)施缺口待彌補(bǔ)，當(dāng)前時(shí)期的財(cái)政支出對(duì)于開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)福祉具有重要戰(zhàn)略意義。

修正的永續(xù)收入規(guī)則（Modified Permanent Income Hypothesis，MPIH）和財(cái)政可持續(xù)性框架彌補(bǔ)了這一不足。修正的永續(xù)收入假說(shuō)允許在前期通過(guò)投資與消費(fèi)來(lái)刺激資源富集地區(qū)的現(xiàn)時(shí)需求，在后期相應(yīng)收緊部分預(yù)算支出以維持總體財(cái)政收支平衡。Van et al.認(rèn)為在短期可增加國(guó)內(nèi)投資，吸引私人投資，建立收益分配渠道，優(yōu)先通過(guò)私人部門解決地區(qū)的“吸收問(wèn)題”。資源富集發(fā)展中國(guó)家具有巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，?dāng)期消費(fèi)的邊際效用大于未來(lái)消費(fèi)，可通過(guò)提振當(dāng)期消費(fèi)來(lái)解決國(guó)內(nèi)資本的稀缺問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共部門和私人部門之間投資的互補(bǔ)。財(cái)政可持續(xù)框架可在更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)凈資源財(cái)富的穩(wěn)定，其認(rèn)為國(guó)內(nèi)公共投資可以提升非資源行業(yè)的盈利能力，繼而提升政府從非資源部門可利用的稅收收入，完成資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化、促經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)、更持久地支持公共支出費(fèi)用。與修正的永續(xù)收入規(guī)則相比，財(cái)政可持續(xù)框架允許在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)花費(fèi)政府礦產(chǎn)資源財(cái)富以支持公共支出費(fèi)用。

Bauer指出資源開采地政府財(cái)政收入受到中短期資源收益波動(dòng)以及長(zhǎng)期生產(chǎn)周期的影響，可使用財(cái)政規(guī)則平滑支出。財(cái)政規(guī)則是通過(guò)對(duì)政府財(cái)政指標(biāo)的永久性量化來(lái)約束政府行為的，包括預(yù)算平衡規(guī)則、債務(wù)規(guī)則、收入規(guī)則與支出規(guī)則。Ossowski et al.指出對(duì)于資源可開采期限較短的資源地區(qū)來(lái)說(shuō)，非資源財(cái)政結(jié)余可較為切實(shí)地反映資源型區(qū)域財(cái)政狀況；結(jié)構(gòu)性財(cái)政結(jié)余（非資源財(cái)政收支與資源收益的結(jié)構(gòu)性部分）是資源儲(chǔ)備期限較長(zhǎng)的資源型區(qū)域財(cái)政狀況的重要補(bǔ)充指標(biāo)；支出規(guī)則可作為獨(dú)立的部分，與非資源財(cái)政結(jié)余及結(jié)構(gòu)性財(cái)政結(jié)余結(jié)合使用，以避免短期內(nèi)支出規(guī)模超過(guò)政府財(cái)政空間。債務(wù)規(guī)則通過(guò)對(duì)政府公開發(fā)行債務(wù)設(shè)定上限額度來(lái)抑制政府無(wú)序舉債行為，在各國(guó)收效較為顯著。收入規(guī)則是指對(duì)稅收收入設(shè)置最高或最低額度來(lái)規(guī)范財(cái)政收入。Eyraud et al.認(rèn)為單獨(dú)使用預(yù)算平衡規(guī)則通常是不完備的，將預(yù)算平衡規(guī)則和支出規(guī)則或資源基金結(jié)合起來(lái)可以避免順周期行為，且更具靈活性。財(cái)政規(guī)則主要應(yīng)用于短期的資源收益配置問(wèn)題，而建立財(cái)政框架可以在長(zhǎng)期解決資源收益不確定性帶來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)、代際財(cái)富分配、長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政支出的吸收能力等問(wèn)題，其中中期支出框架、中期預(yù)算框架與中期績(jī)效框架可實(shí)現(xiàn)開采地政府的跨周期預(yù)算管理，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。

四、國(guó)際礦產(chǎn)資源收益優(yōu)化配置的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）資源收益配置中長(zhǎng)期規(guī)劃

永續(xù)收入配置方式可在長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可持續(xù)雙重目標(biāo)，該方式以資源收益的規(guī)模測(cè)算為基礎(chǔ)，對(duì)長(zhǎng)期代際消費(fèi)與投資路徑進(jìn)行規(guī)劃。近年來(lái)國(guó)際上逐漸將永續(xù)收入假說(shuō)與修正的永續(xù)收入假說(shuō)付諸于資源收益配置實(shí)踐中。

博茨瓦納的礦產(chǎn)資源收益配置框架是由支出規(guī)則和普拉基金構(gòu)成的。自20世紀(jì)70年代初開始，博茲瓦納的產(chǎn)值和出口高度集中于農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)。自1994年以來(lái)，博茨瓦納的財(cái)政政策制定均遵循可持續(xù)預(yù)算指數(shù)（SBI）原則，該原則僅允許政府支出非資源部門的財(cái)政收益；而資源收益投資于普拉基金，在大宗商品價(jià)格相對(duì)較高的時(shí)期儲(chǔ)蓄，價(jià)格下跌時(shí)減少儲(chǔ)備，支持政府支出；通過(guò)將資源收益二次配置于基礎(chǔ)行業(yè)，如教育、培訓(xùn)、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施，將其轉(zhuǎn)化為持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力。另外，永續(xù)收入假說(shuō)還幫助智利快速地從2008年的金融危機(jī)中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力。智利在2001年通過(guò)的結(jié)構(gòu)平衡規(guī)則一方面可保護(hù)公共支出免受銅價(jià)周期性波動(dòng)的影響，促進(jìn)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；另一方面能改善中央政府的債務(wù)狀況。《財(cái)政責(zé)任法》制定了積累和管理財(cái)政收入的規(guī)則，并設(shè)立了兩個(gè)主權(quán)財(cái)富基金，其中養(yǎng)老金儲(chǔ)備基金是為了支付養(yǎng)老金擔(dān)保而設(shè)立的；經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定基金旨在設(shè)立緩沖資金。在2009年的經(jīng)濟(jì)衰退期間，積累的財(cái)富為政府大規(guī)模反周期刺激計(jì)劃提供資金保障。

修正的永續(xù)收入假說(shuō)和財(cái)政規(guī)則可在熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的同時(shí)，有效提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，提升?dāng)?shù)鼐用窀ｌ?。?duì)于發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，修正的永續(xù)收入假說(shuō)模式或許更為契合，比如剛果（布）與蒙古等國(guó)家。剛果（布）擁有可觀的石油財(cái)富、人均收入水平表現(xiàn)良好，但基礎(chǔ)設(shè)施缺口與不利的商業(yè)環(huán)境阻礙了該國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一半以上的人口處于貧困狀態(tài)。永續(xù)收入假說(shuō)（PIH）方式無(wú)法充分發(fā)揮短期投資擴(kuò)大對(duì)提振經(jīng)濟(jì)的成效，該國(guó)建立了修正的永續(xù)收入模型（MPIH）來(lái)規(guī)劃財(cái)政支出路徑：允許擴(kuò)大投資以縮小基礎(chǔ)設(shè)施差距，同時(shí)保持政府凈財(cái)富長(zhǎng)期穩(wěn)定。剛果（布）平抑資源價(jià)格波動(dòng)的方式是采納基于石油價(jià)格的收入規(guī)則，支出水平是由平滑石油價(jià)格波動(dòng)和調(diào)整后的預(yù)期財(cái)政收入決定的。該規(guī)則在蒙古國(guó)也取得了較為良好的成效。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)與大宗商品價(jià)格下跌帶來(lái)的出口損失和外匯賬戶缺口，蒙古國(guó)2010年通過(guò)的《財(cái)政穩(wěn)定法》（FSL）設(shè)立了財(cái)政規(guī)則、財(cái)政穩(wěn)定基金（FSF）與相關(guān)保障制度。其中財(cái)政規(guī)則將財(cái)政支出與資源收益脫鉤來(lái)平滑支出水平、平抑礦產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊，且要求從2013年起，財(cái)政赤字不得高于同年GDP的2%，財(cái)政支出增長(zhǎng)率不得高于同年非資源產(chǎn)出的增長(zhǎng)率。而財(cái)政穩(wěn)定基金的設(shè)立是為了鼓勵(lì)蒙古國(guó)為后代儲(chǔ)蓄礦產(chǎn)財(cái)富，《財(cái)政穩(wěn)定法》規(guī)定該基金的期末留存額應(yīng)大于GDP的5%，由蒙古國(guó)央行負(fù)責(zé)管理，由此建立財(cái)政可持續(xù)發(fā)展框架。隨后蒙古國(guó)政府在長(zhǎng)期基本實(shí)現(xiàn)了跨周期預(yù)算平衡并有效利用資源財(cái)富投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)逐漸走出蕭條。

（二）資源收益配置相關(guān)制度發(fā)展

資源富集國(guó)家需要制定完善的相關(guān)制度作為資源收益配置優(yōu)化的實(shí)施保障，包括頂層設(shè)計(jì)資源收益收支的財(cái)政制度、資源收益征收及配置的統(tǒng)計(jì)制度及資源收益透明度制度。

在資源收益財(cái)政制度方面，中期支出框架（MTEFs）將年度預(yù)算與長(zhǎng)期政策和財(cái)政可持續(xù)性目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，為解決資源收益的中長(zhǎng)期配置問(wèn)題提供了制度框架。世界銀行全面回顧了MTEFs的全球經(jīng)驗(yàn)，確定了MTEFs的三種主要形式：最簡(jiǎn)單的MTEFs是中期財(cái)政框架（MTFF），需要制定財(cái)政政策目標(biāo)、宏觀財(cái)政戰(zhàn)略和中期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)；中期預(yù)算框架（MTBF）通過(guò)自下而上的方式確定政府支出機(jī)構(gòu)的資金需求，規(guī)范了部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制；中期績(jī)效框架（MTPF）包括具體的產(chǎn)出計(jì)劃或目標(biāo)成果，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效的衡量和評(píng)估。此外資源收益基金制度也是資源收益中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，通常是指主權(quán)財(cái)富基金相關(guān)機(jī)制。在設(shè)立資源基金的目標(biāo)以及設(shè)計(jì)、執(zhí)行過(guò)程中，需要和財(cái)政框架與財(cái)政規(guī)則保持一致性。

在資源收益統(tǒng)計(jì)制度方面，國(guó)際上很早就建立了自然資源收益統(tǒng)計(jì)制度，其統(tǒng)計(jì)制度體系相對(duì)比較完善。Jiménez de Lucio根據(jù)《2001年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（GFSM，2001年）的收入分類，提出了政府自然資源收益數(shù)據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)模板。Baunsgaard et al.將收集政府自然資源收入數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)模板更新，展示了最新的標(biāo)準(zhǔn)模板——《采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃》（EITI）收入模板，為國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)化地統(tǒng)計(jì)資源收益提供了收集方法與通用內(nèi)容的范本。Hinchcliffe et al.的《國(guó)民賬戶自然資源分析指南》將聯(lián)合國(guó)《2008年國(guó)民賬戶體系》的稅目概念引入了標(biāo)準(zhǔn)模板。該模板將指導(dǎo)自然資源國(guó)民賬戶的匯編，并為理解自然資源產(chǎn)出和價(jià)格變化的宏觀經(jīng)濟(jì)影響提供指標(biāo)。我國(guó)學(xué)者的財(cái)政統(tǒng)計(jì)研究中很大一部分是對(duì)照GFSM2001/2014體系來(lái)揭示我國(guó)現(xiàn)行政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系的不足，提出改革建議和思路。

財(cái)政透明度是指政府向公民可靠、及時(shí)、定期、詳細(xì)地公開政府財(cái)政政策的意向以及公共部門賬戶與財(cái)政預(yù)測(cè)等信息。財(cái)政透明度制度的規(guī)范主要經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，20世紀(jì)90年代中期至2007年為第一階段，財(cái)政透明度更傾向于對(duì)信息的供應(yīng)方（尤其是中央政府）進(jìn)行行為規(guī)制；2008年至今是第二階段，國(guó)際社會(huì)開始重視公眾的參與程度，其范圍擴(kuò)展到信息供應(yīng)方（政府）和需求方（公民和立法機(jī)構(gòu)），并開始逐步規(guī)范地方政府的信息公開行為。從IMF發(fā)布的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（2001）、經(jīng)合組織（OECD）發(fā)布的《預(yù)算透明度最佳實(shí)踐》（2001）與《預(yù)算治理原則》（2015）可以看出，財(cái)政透明度的公開制度逐漸細(xì)化明確。此外，2002年的《采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃》（EITI）進(jìn)一步健全了采掘業(yè)專項(xiàng)透明度與完善問(wèn)責(zé)制，倡議更大限度地提高采掘業(yè)透明度，并健全隨后的責(zé)任追究制。截至2020年底，全球54個(gè)國(guó)家確認(rèn)了采掘業(yè)透明度的試點(diǎn)計(jì)劃，其中包括美國(guó)、加拿大等資源富集國(guó)家。我國(guó)的財(cái)政透明度制度的完備水平和IMF財(cái)政透明度規(guī)范相比尚有差距，需要加強(qiáng)政府的信息公開，提高財(cái)政透明度水平。

五、我國(guó)開采地政府礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置建議

（一）資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益配置的目標(biāo)導(dǎo)向

政策目標(biāo)導(dǎo)向是開采地政府資源收益配置策略的實(shí)踐依據(jù)。首先需要明確開采地政府的目標(biāo)框架并在政策目標(biāo)框架內(nèi)設(shè)計(jì)代際平衡的投資與儲(chǔ)蓄路徑。政策目標(biāo)通常指維持財(cái)政可持續(xù)、保障居民消費(fèi)福祉及管控經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是衡量地方可持續(xù)發(fā)展的重要維度，它是指政府債務(wù)、收入與支出水平無(wú)需做出必要調(diào)整，政府財(cái)政狀況即可平穩(wěn)運(yùn)行的狀態(tài)，主要由政府債務(wù)指標(biāo)來(lái)衡量。此外，促進(jìn)開采地經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展與當(dāng)?shù)厝嗣竦男腋Ｃ篮蒙钍歉鱾€(gè)地方政府基本的政策目標(biāo)。三個(gè)政策目標(biāo)之間或難以同時(shí)完全實(shí)現(xiàn)，存在權(quán)衡關(guān)系，比如維持居民消費(fèi)福祉和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展有時(shí)需要財(cái)政資金支持，或與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展沖突。由此需要在明確開采地政府政策目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)次序，綜合權(quán)衡政策目標(biāo)選擇資源收益的最優(yōu)儲(chǔ)蓄份額，促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、提升資本積累、改善醫(yī)療設(shè)施狀況與教育水平。

（二）資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益配置的相關(guān)制度構(gòu)建

1.資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益財(cái)政制度

資源收益財(cái)政制度可以從中短期的財(cái)政規(guī)則選擇與中長(zhǎng)期的中期預(yù)算框架規(guī)劃方面進(jìn)行完善與構(gòu)建。在短期規(guī)則選擇方面，資源枯竭型地區(qū)可選擇非資源財(cái)政結(jié)余和支出增長(zhǎng)上限規(guī)則進(jìn)行資源財(cái)富的積累；資源富集地區(qū)可以選擇非資源財(cái)政結(jié)余或價(jià)格規(guī)則來(lái)進(jìn)行投資和擴(kuò)大支出；此外，資源開采地政府要做好資源收入和支出的跨周期預(yù)算，保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，并做好財(cái)政制度的監(jiān)督和執(zhí)行工作。在中期支出框架（MTEFs）方面，可以把年度預(yù)算與長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)聯(lián)系起來(lái)，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)資源收益波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，為資源收益的中長(zhǎng)期分配提供制度框架，逐步設(shè)定中期支出上限，基于多年度對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序和分配，預(yù)先明確未來(lái)預(yù)算的支出重點(diǎn)，避免無(wú)計(jì)劃臨時(shí)性支出導(dǎo)致支出過(guò)度膨脹。

2.資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益統(tǒng)計(jì)制度

開采地政府應(yīng)明確礦產(chǎn)資源收益各級(jí)部門權(quán)責(zé)定位，協(xié)調(diào)稅務(wù)、財(cái)政及統(tǒng)計(jì)部門間的關(guān)系。財(cái)政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)稅務(wù)登記確定具體礦產(chǎn)企業(yè)及該企業(yè)所屬行業(yè)，做好企業(yè)相關(guān)開采產(chǎn)品的分類，做好資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益數(shù)據(jù)的核對(duì)工作，深入了解各企業(yè)不同的合同安排和會(huì)計(jì)做法，比較不同的數(shù)據(jù)來(lái)源以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。礦產(chǎn)資源富集地區(qū)政府可以進(jìn)行試點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)模板進(jìn)行實(shí)地測(cè)試，隨后進(jìn)行改進(jìn)及推廣。

3.資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益透明度制度

開采地政府可以參考EITI倡議制定和完善信息公開相關(guān)規(guī)定，從披露內(nèi)容、披露方式、披露監(jiān)管方面進(jìn)行透明度制度完善。其中披露內(nèi)容可從五個(gè)方面披露采掘業(yè)信息，包括披露管理采掘部門的方式、有關(guān)生產(chǎn)和勘探相關(guān)的信息、采掘業(yè)的公司支付和開采地政府收入、與收入分配有關(guān)的信息以及開采帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響；在披露監(jiān)管方面，開采地督查部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督并審查采掘業(yè)國(guó)有公司執(zhí)行的預(yù)算決議，開采地審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)和獨(dú)立的審計(jì)安排；在披露方式方面，可以在開采地政府信息公開網(wǎng)站中單獨(dú)建立專門用于公開采掘業(yè)信息的信息公開模塊，對(duì)公開信息的項(xiàng)目進(jìn)行分門別類的整理。

（三）資源開采地政府礦產(chǎn)資源收益配置優(yōu)化的推進(jìn)策略

在規(guī)劃資源收益的儲(chǔ)蓄和支出路徑時(shí)需要綜合考量資源富集地的具體資源稟賦，然后選擇最適宜的資源收益配置規(guī)則進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃。

首先，基于開采地的長(zhǎng)期資源收益預(yù)測(cè)流量估算出資源收益總量，根據(jù)永續(xù)收入假說(shuō)指導(dǎo)計(jì)算錨定穩(wěn)態(tài)下的非資源財(cái)政結(jié)余的錨定額度，由此得以規(guī)劃開采地政府在中短期的儲(chǔ)蓄量與投資量，因地制宜地確定資源開采地政府的最優(yōu)財(cái)政策略。

其次，需要關(guān)注財(cái)政支出的投資效率，力求最大化發(fā)揮財(cái)政支出的乘數(shù)作用，考慮投資于基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本和制造業(yè)等能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的部門。此外，開采地政府需要從資源收益中計(jì)提一定比率的流動(dòng)性緩沖資產(chǎn)，以應(yīng)對(duì)資源價(jià)格的短期下跌給開采地政府財(cái)政預(yù)算帶來(lái)的暫時(shí)性缺口，流動(dòng)性緩沖資產(chǎn)可以在資源蕭條時(shí)維持財(cái)政剛性支出，避免資源價(jià)格對(duì)開采地經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。

最后，資源富集地區(qū)需要建立完善的公共財(cái)政管理框架，制定長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)戰(zhàn)略目標(biāo)并通過(guò)明確的財(cái)政規(guī)則和中期財(cái)政框架來(lái)約束政府行為，防止政府短期行為偏離長(zhǎng)期目標(biāo)。

六、結(jié)語(yǔ)

礦產(chǎn)資源是大自然賦予資源富集型地區(qū)的天然禮物，對(duì)開采地來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，如果財(cái)富配置不當(dāng)，或無(wú)益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或招致“資源詛咒”，如果資源收益利用得當(dāng)，對(duì)開采地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與居民福祉具有戰(zhàn)略性意義?；谫Y源收益的可耗竭性與波動(dòng)性給資源地帶來(lái)的優(yōu)化配置挑戰(zhàn)，資源地政府可以資源收益配置為核心開展系統(tǒng)性設(shè)計(jì)和針對(duì)性應(yīng)對(duì)。為了應(yīng)對(duì)資源收益可耗竭性，資源開采地政府必須樹立“過(guò)緊日子”的財(cái)政方針，不能僅關(guān)注當(dāng)代人的消費(fèi)福祉，還需要為子孫后代儲(chǔ)蓄財(cái)富，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提升財(cái)政支出效率與主權(quán)財(cái)富基金的運(yùn)作能力。為了應(yīng)對(duì)資源收益的波動(dòng)性，資源地政府應(yīng)建立資源收益專項(xiàng)穩(wěn)定基金，發(fā)揮穩(wěn)定資源開采地經(jīng)濟(jì)的作用，避免資源價(jià)格導(dǎo)致的短期虧損令開采地經(jīng)濟(jì)陷入“繁榮-蕭條”周期。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民福祉提升，資源地政府應(yīng)該積極構(gòu)建中短期穩(wěn)定和長(zhǎng)期可持續(xù)的配套現(xiàn)代財(cái)政制度，厘清統(tǒng)計(jì)部門的權(quán)責(zé)定位、提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)采集質(zhì)量，加快資源收益透明度制度立法進(jìn)程，規(guī)范化信息公開內(nèi)容，加強(qiáng)配置監(jiān)督機(jī)制。本研究試圖為資源開采地政府的資源收益優(yōu)化配置提供長(zhǎng)期配置方案與制度改進(jìn)模板，為維護(hù)資源開采地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)改革思路與提供政策啟發(fā)?！?/p>