中央部門年度預算執(zhí)行審計結(jié)果分析
——以教育部為例

鄭州航空工業(yè)管理學院 張鳳元 李卓蘭 顧林濤

隨著財政預算管理體制改革的持續(xù)進行，財政預算資金收支總量連年增長，財政資金的支出也愈加以民生為重點服務對象，由此社會公眾對財政資金的使用情況越來越重視。政府的受托經(jīng)濟責任在不斷擴展，國家審計模式也不斷豐富，開始從單一的財務審計轉(zhuǎn)向財務審計與績效審計相結(jié)合的多元審計模式。現(xiàn)階段的預算審計監(jiān)督，重在推動國家監(jiān)督體系構(gòu)建，提升國家治理效能。對于中央部門預算執(zhí)行審計而言，對公共受托責任信息需求的審查監(jiān)督體現(xiàn)在監(jiān)控中央部門是否依法執(zhí)行了全國人大批準的預算，并披露了預算執(zhí)行及相關情況的信息。因此，要充分發(fā)揮政府審計的作用，使之更好地服務于國家治理現(xiàn)代化，作為政府審計一大重點內(nèi)容的部門預算執(zhí)行審計的進一步完善勢在必行。開展中央部門預算執(zhí)行審計有利于審計署加強對各部門權力運行的制約與監(jiān)督，從而督促其有效履行公共受托責任、有效增強國家治理體系免疫功能，進而推動各部門提高財政預算資金的使用效益，維護人民的根本利益。

教育部是主管我國教育工作的中央財政一級預算單位。作為政府審計考察的主要內(nèi)容之一，教育部本級及下屬單位的年度預算執(zhí)行情況對教育工作的改革與發(fā)展有著至關重要的影響?，F(xiàn)行市場經(jīng)濟體制中動態(tài)調(diào)整的人才需求機制對教育部統(tǒng)籌優(yōu)化教育資源配置、優(yōu)化完善高質(zhì)量教育體系提出了新要求。教育工作的高效推進離不開部門預算執(zhí)行審計的監(jiān)督和促進。

一、教育部年度預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀及存在的問題

審計署每年的6月份左右會對上一年度中央各部門預算執(zhí)行及相關情況審計結(jié)果進行公告，通過發(fā)布報告改善部門激勵與監(jiān)督機制，影響部門人員的行為動機、邏輯與評價方式，提高財政預算資金籌集、分配和使用的透明度。表1總結(jié)了教育部2010—2020年的預算執(zhí)行審計結(jié)果情況。

如表1所示，自2010—2020年，教育部年度預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行方面的問題金額呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，但與此同時，審計查出的問題個數(shù)卻呈現(xiàn)出上升趨勢，這說明部門預算執(zhí)行工作仍然需要改進。對教育部各年預算執(zhí)行審計查出的問題類型及個數(shù)統(tǒng)計如表2所示。

表1 2010—2020年教育部預算執(zhí)行審計結(jié)果總體情況 單位：萬元

從部門預算執(zhí)行審計結(jié)果公告中反映的具體問題來看，教育部年度預算執(zhí)行存在的主要問題分為八類（見表2）：（1）預算編制管理問題，具體包括收支及結(jié)余資金等未納入預算管理、代編代報下屬單位預算或該編報的預算未編報、編報重復或者虛假預算、預算編制未細化或不完整、預算申報材料不全等；（2）基本支出問題，主要包括無預算或超預算支出、違規(guī)向職員發(fā)放津貼補貼、虛報冒領財政資金、擅自擴大支出范圍、違規(guī)或超預算超標準的“三公”經(jīng)費及會議費、調(diào)劑使用日常公用經(jīng)費和人員經(jīng)費、未執(zhí)行政府采購程序或不按規(guī)定超預算超標準執(zhí)行政府采購、虛列支出等；（3）項目支出問題，主要包括擴大支出范圍、以撥作支、自行調(diào)劑挪用擠占項目資金、預算執(zhí)行進度緩慢、未及時進行項目竣工結(jié)算、違反國家招投標規(guī)定、超概算的投資項目、違規(guī)或超標準構(gòu)建辦公用建筑物等；（4）非稅收入收繳問題，包括違規(guī)的收費收入，違規(guī)向其他單位、下屬單位或所屬企業(yè)等轉(zhuǎn)嫁費用，非稅收入未上繳、未納入統(tǒng)一管理、未執(zhí)行收支兩條線管理，固定資產(chǎn)違規(guī)出租收入，數(shù)據(jù)信息未經(jīng)批準出售的收入等；（5）國有資產(chǎn)管理問題，包括違規(guī)出借資產(chǎn)、違規(guī)對外投資、違規(guī)購買理財產(chǎn)品、固定資產(chǎn)及無形資產(chǎn)的管理問題、結(jié)余資金管理問題等；（6）財務管理問題，具體包括票據(jù)管理不規(guī)范，往來款長期掛賬未及時清理賬戶等，核算不規(guī)范、不正確、不完整，違規(guī)從零余額賬戶向?qū)嵱匈Y金賬戶劃轉(zhuǎn)資金等；（7）績效管理問題，主要包括績效目標未完成、未按規(guī)定開展績效評價、專項指標衡量性較差、自評無依據(jù)等；（8）其他問題，如退休干部未履行審批程序、超齡兼職等。

表2 2010—2020年教育部預算執(zhí)行問題類型及個數(shù)

在前述八類問題中，預算編制管理、基本支出、項目支出、非稅收入收繳、國有資產(chǎn)管理這五類問題發(fā)生次數(shù)占比均在10%以上，出現(xiàn)頻率較高。這五類問題出現(xiàn)的頻率從高到低依次排列為：基本支出（26.53%）、預算編制管理（19.39%）、項目支出（14.29%）、非稅收入收繳（11.22%）、國有資產(chǎn)管理（11.22%）。

在部門預算執(zhí)行存在的八類問題中，預算編制管理、項目支出、基本支出、非稅收入收繳四類問題涉及金額較大，其中預算編制管理問題十年間共涉及金額202 394.23萬元（見表3），占比46.23%，接近半數(shù)，因此審計人員應重點關注這些問題。

表3 教育部各類預算執(zhí)行問題類型及金額 單位：萬元

綜上所述，無論是從問題發(fā)生頻率或從問題涉及金額來看，預算編制管理、基本支出、項目支出、非稅收入收繳四類問題都是中央部門預算執(zhí)行審計所審計出的重點問題。具體對這四類問題的內(nèi)容進行分析，又可發(fā)現(xiàn)以下“高頻”問題：

（一）“三公”經(jīng)費及會議費問題

盡管政府始終強調(diào)對“三公”經(jīng)費和會議費嚴格管理，但是仍存在部分部本級或下屬單位超預算超標準或者無預算列支因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行經(jīng)費、公務招待費、會議費的情況，更有甚者向其他單位或下屬企業(yè)轉(zhuǎn)嫁費用。

如圖1所示，除少數(shù)年份外，教育部的“三公”經(jīng)費及會議費幾乎每年都能審出一些重要問題。在審計署公布的教育部2017年度部門預算執(zhí)行方面存在的共計20項主要問題中，涉及“三公”經(jīng)費及會議費的問題占5項，問題金額合計318.82萬元，達到了十年中的峰值。由于2010、2011、2016三個年度基本支出主要問題數(shù)為0，2019年基本支出問題數(shù)為1個，相應的，“三公”經(jīng)費及會議費問題占比也均為0。盡管2020年度部門預算執(zhí)行審計查出的4項基本支出問題中不包含“三公”經(jīng)費及會議費問題，但其余6個年度“三公”經(jīng)費及會議費問題數(shù)占基本支出問題數(shù)的比重幾乎都超過了50%?？偟膩碚f，“三公”經(jīng)費及會議費的違規(guī)是基本支出方面存在的主要問題，且根據(jù)線性趨勢來看，其發(fā)生頻率呈現(xiàn)上升趨勢。

圖1 各年“三公”經(jīng)費及會議費問題金額變化情況

通過分析比較各年審計結(jié)果，“三公”經(jīng)費方面的問題具體表現(xiàn)為：因公出國（境）團組超標準超計劃超預算、部本級為外單位人員負擔出國經(jīng)費、未編制因公出國（境）計劃卻實際組織出國團組、持因私護照出國并從下屬企業(yè)支付相關費用、因公出國（境）費用未按規(guī)定在決算（草案）中填報；外事接待費預算未細化、年度決算少列公務招待費等。

會議費方面的問題包括會議費或參會人數(shù)超標準、部本級會議在非定點飯店召開、會議未納入計劃或計劃不完整、年度會議預算未細化、所屬單位通過編制虛假會議費決算表套取財政資金、向辦會單位或持股公司轉(zhuǎn)嫁會議費等。

（二）政府采購問題

同樣從屬于基本支出的政府采購問題雖然發(fā)生頻率低于“三公”經(jīng)費及會議費，但單個問題的金額一般比較重大，因而其存在也不容忽視。

如圖2所示，教育部各年在政府采購方面存在的問題（如有）金額均較大，政府采購問題金額占基本支出問題金額的比例較高，并且大體上呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。

圖2 各年政府采購問題金額變化情況

教育部在政府采購方面存在的問題具體表現(xiàn)為：部本級及所屬單位政府采購不規(guī)范，如未編報政府采購預算進行采購、未實施公開招標采購、未履行招投標等政府采購程序、未經(jīng)財政部核準采購進口設備、自行采購應執(zhí)行集中采購的設備、未執(zhí)行政府采購程序而采用直接委托方式進行采購、未按規(guī)定進行采購、未進行政府采購程序等。這些亂象的出現(xiàn)既違背相關法律法規(guī)，也降低了財政資金的使用效益。

（三）專項資金及項目經(jīng)費問題

專項資金及項目經(jīng)費是財政預算管理體制中既復雜又薄弱的一環(huán)，部門單位等自行調(diào)整調(diào)劑、套取挪用專項資金及項目經(jīng)費這一問題引起了社會公眾的關注以及政府審計的重視。

教育部在該方面存在的問題表現(xiàn)為：所屬單位因提高建設標準等原因超預算列支項目建設支出、將專項資金用于轉(zhuǎn)增其他項目基金、以撥作支多計列項目經(jīng)費支出、項目預算資金執(zhí)行緩慢、擅自擴大項目支出范圍、在項目之間調(diào)劑使用預算資金、部本級多計下屬單位項目決算支出、將項目經(jīng)費用于與項目無關的支出、未經(jīng)批準將專項經(jīng)費用于基本支出、未經(jīng)公開招標簽訂合同、所屬單位虛報冒領財政專項資金等。

如表4所示，各年審計出的教育部專項資金及項目經(jīng)費方面存在的問題（如有）金額均較大。根據(jù)2010—2020年各年審計出的該項問題數(shù)占問題總數(shù)的比例以及該項問題金額占問題總金額的比例縱向分析專項資金及項目經(jīng)費問題的變化趨勢可知：專項資金及項目經(jīng)費問題數(shù)及問題金額均逐年下降，這反映出持續(xù)加大審計監(jiān)督力度取得了明顯成效，也從側(cè)面表明了政府財政管理力度的加強以及審計機關公信力的提升。雖然2016、2018及2019年審計出的該項問題數(shù)為0，但是由于專項資金及項目資金需要單獨核算、專款專用，因此審計機關在今后的部門預算執(zhí)行審計中需要繼續(xù)加強對該類預算資金的審查監(jiān)督，防止此類問題的“復發(fā)”。

表4 各年專項資金及項目經(jīng)費問題數(shù)及問題金額

（四）預算收支及編報問題

預算管理問題集中體現(xiàn)在預算收支管理及預算編報方面。教育部在此方面被審出的主要問題有：部本級項目中編列所屬高校的項目經(jīng)費且未提出細化方案，年中細化后下達所屬高校執(zhí)行；所屬單位的項目收支、事業(yè)收支等未編入當年預算或未納入單位預決算管理；所屬單位多申報預算導致結(jié)存資金過多、影響資金使用效益；部本級利息收入等未編入部門預算；部本級項目經(jīng)費中列支的會議費未納入預算管理；部本級年度會議預算未細化到具體項目；所屬單位未經(jīng)充分可行性論證申報項目預算導致大量資金結(jié)存；部本級項目預算申報材料不完整；部本級代編代報下屬單位基本支出或?qū)ｍ椯Y金預算；在1個專項上年未執(zhí)行、績效自評為0分的情況下仍安排當年預算等。

如表5所示，除個別年份（2011年、2016年）以外，幾乎每年預算收支及編報都存在金額較大的問題。經(jīng)計算，2010—2020年教育部預算收支及編報問題數(shù)合計占比19.39%，問題金額合計占比46.23%。對該方面問題進行縱向分析發(fā)現(xiàn)：教育部預算收支及編報方面的問題從數(shù)量和金額兩方面來看，均呈現(xiàn)出先減少后增加的趨勢，從2016年開始逐年增加，這充分說明了審計機關對于部門預算執(zhí)行審計的重點應該保持動態(tài)調(diào)整、與時俱進，以防止實際存在的問題被遺漏、被忽略。

表5 各年預算收支及編報問題數(shù)及問題金額

（五）預算績效管理問題

財政績效審計作為事業(yè)單位公共管理的一項獨立評估工具，愈發(fā)得到審計機關及被審計部門的關注與重視，但從實務層面上來看，部門預算執(zhí)行審計仍然以合規(guī)性審計為主要內(nèi)容，對各部門預算執(zhí)行的績效如何不夠重視。從審計署公布的2010—2020年教育部預算執(zhí)行情況審計結(jié)果來看，預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在“合規(guī)性”領域，查詢、分析與檢查等傳統(tǒng)審計方法是常用的審計手段，而專業(yè)的績效審計方法相對欠缺。

如表6所示，教育部2018年的預算執(zhí)行情況審計結(jié)果公告中才開始出現(xiàn)績效管理問題，主要考察評價績效目標的設定與完成情況、績效指標的可衡量性、是否按規(guī)定開展績效評價等內(nèi)容，其所反映的部門預算績效管理問題仍處于較為基礎的層次，審計內(nèi)容亟待完善。

表6 各年績效管理問題匯總

二、完善中央部門預算執(zhí)行審計工作的建議

（一）積極推進預算信息公開

“三公”經(jīng)費及會議費作為基本支出的主要內(nèi)容之一，其部門預算執(zhí)行過程中的規(guī)范性不足，受到的約束弱化，導致超預算超標準或無預算列支、違規(guī)轉(zhuǎn)嫁費用等問題層出不窮，屢禁不止。要徹底整治這一問題，就必須提高預算信息的透明度，及時公開財政預算資金的籌集、分配及使用情況，以便更好地接受公眾的監(jiān)督，從而減少行政事業(yè)單位及其工作人員的僥幸心理和投機行為。

為推進政府部門預算管理信息公開，國家審計部門必須加強對預算管理方面的審計：首先，對于預算的編制、審批、執(zhí)行與決算要進行全過程、全方位的把控，并及時、全面地披露預算信息的審計結(jié)果，保障人民對國家治理進行監(jiān)督的權利；其次，要細化審計公告的內(nèi)容，在公告中增加各部門預算問題具體類型、各種類型的問題數(shù)及問題金額的統(tǒng)計分析情況，以及較上年度的變化情況，以增強審計結(jié)果公告的可讀性與可理解性；最后，要持續(xù)實施跟蹤審計，督促問題部門落實后續(xù)整改工作，詳細公告整改工作的實施情況，對于整改不到位、未按要求進行整改的情況，審計機關應及時查明原因，并追究相關人員的責任。這樣做的最終目的不是為了追責問責，而是提高部門預算執(zhí)行的犯錯成本，作為追求個人利益的理性人，在犯錯成本高于因犯錯得到的好處時，部門人員自然就會選擇放棄犯錯，依照法律法規(guī)和規(guī)定執(zhí)行預算。

（二）加強對中央部門權力運行的監(jiān)督

中央部門在政府采購方面存在的諸如無預算采購、未實施公開招標采購、未執(zhí)行政府采購程序、違規(guī)進行采購等問題，與部門存在玩忽職守、濫用職權的現(xiàn)象息息相關。要從根源上杜絕此類問題的發(fā)生，審計機關就要加強對各部門權力運行情況的審查監(jiān)督。

具體來講，一是要重點監(jiān)督各部門的領導干部及其他行使主要職權的行政人員，審查他們的履責情況，包括是否以身作則依法行使職權、是否對下屬人員的履責情況進行了必要的監(jiān)督和及時的糾正、是否關注用于基本支出的財政資金去向及效益等；二是緊盯部門預算的行政審批流程，審查其是否符合規(guī)范，確保每一筆財政預算資金都上通下達、行之有效；三是協(xié)同紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督主體形成統(tǒng)一規(guī)范的預算“大監(jiān)督”體系，以監(jiān)督項目為目標，以職能分工為內(nèi)容，以信息共享為紐帶，以綜合評價為抓手，通過多元監(jiān)督主體的分工合作、信息共享，對部門預算執(zhí)行工作進行經(jīng)濟、紀律、行政、司法、輿論等監(jiān)督。此外，應進一步完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，兼顧社會公眾及其他利益相關方對部門預算執(zhí)行審計的參與和關注，為公共權力的運行機制提供良好的外部環(huán)境。

（三）加強與專項資金審計的對接

財政專項資金具有一定的復雜性和特殊性，每一項專項資金的支出都帶有國家宏觀調(diào)控的目的。由于專項支出占財政總支出的比重較大，因而專項資金的使用直接影響一定量財政資金的使用效率。財政資金的使用是否符合社會效益最大化的目的，可以通過績效審計加以衡量。

部門預算執(zhí)行審計的結(jié)果表明，專項資金的預算執(zhí)行環(huán)節(jié)仍存在問題，嚴重影響到財政資金的使用效率。為了改進與完善中央部門預算執(zhí)行審計工作，必須使其與專項資金績效審計緊密對接，上下聯(lián)動，有效整合審計資源，做到一審多用。具體做法為：首先，在項目計劃制定過程中，審計機關應對預算執(zhí)行審計和專項資金審計進行統(tǒng)籌部署，建立起統(tǒng)一的審計標準；其次，加強審計組織領導，推動建立預算執(zhí)行審計工作領導小組，并匹配專項資金審計方面的人才，實現(xiàn)多專業(yè)協(xié)同工作、多部門優(yōu)勢互補；最后，利用大數(shù)據(jù)采集、挖掘技術等獲取被審計單位的“業(yè)務數(shù)據(jù)、財務數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)”，收集跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領域、跨單位的信息，處理整合結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，共享審計成果，提高成果利用效率，通過安全可靠的數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、交流共享。

（四）強化預算管理制度審計

從審計結(jié)果公告的分析可以發(fā)現(xiàn)，預算收支及編報問題始終是部門預算執(zhí)行審計的“老大難”“釘子戶”。被審計單位對審計機關公布的預算編制管理方面的違規(guī)問題不夠重視，知錯不改。要解決這一“頑疾”，必須追根溯源，對其“病根”進行“醫(yī)治”，方能“藥到病除”。預算收支違規(guī)、預算編制不夠細化、預算申報材料不全等問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是源于預算制度有缺陷、有漏洞。

健全規(guī)范預算管理制度是財政預算管理改革的大方向，也是國家審計的大方向。審計機關應將開展預算管理制度審計體現(xiàn)在預算執(zhí)行審計未來的發(fā)展規(guī)劃中，在強調(diào)績效審計的同時，將工作重點從合規(guī)性審計轉(zhuǎn)移到制度審計上來，對預算管理制度的制定和落地實施按照統(tǒng)一的評價標準進行評估，同時嘗試著將對預算管理制度的審計和針對其他方面進行的審計剝離開來，使之成為一項獨立于預算執(zhí)行審計的、專業(yè)的、為特定目的而服務的審計業(yè)務類型。審計內(nèi)容越是專業(yè)化，審計業(yè)務就越容易細化以及規(guī)范化、越有利于審計目標的完成。

為實現(xiàn)將預算制度審計專業(yè)化的目標，審計機關開展部門預算執(zhí)行審計工作時，要加強對各個部門預算單位的全面預算審查監(jiān)督力度，促進全面預算管理體制機制的規(guī)范運行。具體而言，一方面應重視各部門的內(nèi)部控制制度審計，只有被審計部門內(nèi)部控制制度運行良好，才能確保預算管理制度的有效實施；另一方面，要重點審查以前年度未納入統(tǒng)一預算管理的財政收支，如非稅收入等，并嚴格督促整改內(nèi)容的落地實施，促進“全口徑”預算的形成。

（五）深化預算執(zhí)行績效審計

當前部門預算執(zhí)行審計對部門預算管理的評價仍停留在以審查財政資金使用的“合規(guī)性”為主的層面，對財政預算資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性的關注度不夠，忽略了對于中央部門公共受托責任履行情況的審查與評價。

預算績效審計是財政資金審計的重大制度創(chuàng)新，是國家審計順應時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。為了深化預算執(zhí)行績效審計，各部門應貫徹落實中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，建立健全預算執(zhí)行績效評價指標體系；審計機關應突出對體制機制方面的審計，關注績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應用等全過程，按照預算績效管理的全流程有的放矢地設計審計內(nèi)容、確定審計重點，除繼續(xù)重點監(jiān)控專項資金和項目經(jīng)費的使用效益之外，還應關注各部分預算之間是否完整獨立、是否進行了較好的統(tǒng)籌規(guī)劃、進行預算規(guī)劃時是否考慮了重大財政政策和稅收政策等。通過預算執(zhí)行績效審計的深化與細化，切實做到“花錢必問效，無效必問責”，提高財政預算資金使用的經(jīng)濟性、管理的效率性、執(zhí)行的效果性。

三、結(jié)語

通過實施部門預算執(zhí)行審計，可以發(fā)現(xiàn)財政資金運行過程中的問題，分析其背后的原因，對癥下藥，及時有效地解決各部門財政預算編制和執(zhí)行過程中的問題，從而提高財政資金的使用效益，確保預算的有效落實，充分發(fā)揮財政預算對于推動國家治理現(xiàn)代化、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。

本文根據(jù)審計署公布的2010—2020年教育部年度預算執(zhí)行及相關情況審計結(jié)果公告，分析討論了中央部門預算執(zhí)行的現(xiàn)狀并據(jù)此提出改進部門預算執(zhí)行審計工作的對策建議。研究結(jié)果表明，當前中央部門預算執(zhí)行在“三公”經(jīng)費及會議費、政府采購、專項資金及項目經(jīng)費、預算收支及編報、預算績效管理五個方面存在較多問題，要解決這些問題，可以通過積極推進預算信息公開、加強對中央部門權力運行的監(jiān)督、加強與專項資金審計的對接、強化預算管理制度審計、深化預算執(zhí)行績效審計等途徑，進一步完善部門預算執(zhí)行審計工作，促使政府審計更有效地在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮作用。●