關(guān)于我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)與發(fā)展的探究

文/張紅麗 李浩 李樂 景峰

一、引言

國(guó)家公園，是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。十八大以后，隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)地位日益凸顯，推動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)顯得尤為重要[1]。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，將建立國(guó)家公園體制作為今后一段時(shí)期的重點(diǎn)工作任務(wù)，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》等一系列政策指導(dǎo)性文件，開啟了國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)、促進(jìn)人與自然和諧共生的新篇章。

2016年，我國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)啟動(dòng)建設(shè)，國(guó)家通過財(cái)政資金投入全面支持國(guó)家公園建設(shè)，試點(diǎn)工作已取得重要進(jìn)展，但我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)體制機(jī)制與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有顯著差距，發(fā)展模式仍處于探索階段[2]?；诖?，本文圍繞我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展現(xiàn)狀、資金投入、體制機(jī)制和發(fā)展方向進(jìn)行探索和研究，旨在為我國(guó)國(guó)家公園今后建設(shè)發(fā)展提供有效經(jīng)驗(yàn)支撐與未來(lái)發(fā)展方向的參考。

二、我國(guó)國(guó)家公園的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟將國(guó)家公園定義為需重點(diǎn)保護(hù)的完整大面積的自然或接近自然的區(qū)域[3]。而我國(guó)對(duì)于國(guó)家公園的定位是要充分體現(xiàn)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)理念，是由政府設(shè)立和管理的保護(hù)區(qū)，要具備國(guó)家性、代表性、公益性、共享性和綠色性等特征[4]。

國(guó)家公園在世界上已有150多年歷史，而我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)起步較晚，相較于國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，存在數(shù)量差距大、發(fā)展時(shí)期短、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等問題，尚處于“摸著石頭過河”階段。自三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)獲批以來(lái)，截至2020年底，國(guó)家已批準(zhǔn)了10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案或試點(diǎn)實(shí)施方案，通過不間斷的投資，國(guó)家公園體制試點(diǎn)部分建設(shè)內(nèi)容取得初步成效，有效實(shí)現(xiàn)了發(fā)展和保護(hù)的平衡與共贏，同時(shí)也帶動(dòng)和反哺了國(guó)家公園周邊地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2021年10月，我國(guó)正式設(shè)立三江源、大熊貓和東北虎豹第一批國(guó)家公園。但現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展仍存在管理混亂、體制機(jī)制不健全等問題[5]。因此，國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)勢(shì)在必行，需加大資金投入并進(jìn)一步完善機(jī)制體制，加快推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

圖1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)體制機(jī)制框架圖

三、國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)資金投入情況

自2016年國(guó)家公園體制試點(diǎn)批準(zhǔn)實(shí)施以來(lái)，中央對(duì)試點(diǎn)建設(shè)投資力度不斷加大，資金來(lái)源主要有中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和地方財(cái)政資金等。其中，中央預(yù)算內(nèi)投資主要有國(guó)家公園體制試點(diǎn)、森林草原培育工程和藏區(qū)專項(xiàng)等專項(xiàng)資金；中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金主要有林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、林業(yè)改革與發(fā)展和中央財(cái)政草原專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金；地方財(cái)政資金主要包括人員機(jī)構(gòu)運(yùn)行和重點(diǎn)林草工程的配套資金。

從資金落實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)投資主要以中央財(cái)政投入為主，地方財(cái)政支持為輔，其他形式資金來(lái)源極其有限。截至2020年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除科技部支持各科研院所開展的科研經(jīng)費(fèi)外，10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中央及地方財(cái)政資金累計(jì)投入達(dá)到170多億元。其中，中央預(yù)算內(nèi)資金和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金占總投資的76%，已全部落實(shí)到位，地方政府財(cái)政資金占總投資的24%。由于國(guó)家公園體制試點(diǎn)所屬地不允許搞開發(fā)，對(duì)區(qū)域內(nèi)礦山、小水電采取了逐步退出措施，導(dǎo)致市縣財(cái)稅收入大幅下降，且所屬地多為原國(guó)定貧困縣，因此導(dǎo)致地方配套資金嚴(yán)重不足，資金到位率僅為30%，雖中央資金全部到位，但由于地方配套資金不足，嚴(yán)重影響試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度。

從資金使用方向來(lái)看，由于我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)發(fā)展起步晚，各試點(diǎn)資金主要用于監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、宣教科普中心、道路、標(biāo)識(shí)界碑和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且各試點(diǎn)資金使用側(cè)重方向也存在差異。其中，祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)資金使用側(cè)重于生態(tài)修復(fù)及環(huán)境綜合整治；東北虎豹、南山和大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)資金使用側(cè)重于監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和宣教科普中心等公共服務(wù)類的土建工程；三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)資金使用側(cè)重于道路、標(biāo)識(shí)界碑等基礎(chǔ)設(shè)施類的土建工程。

從試點(diǎn)實(shí)施情況來(lái)看，試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金到位率和投資額度有關(guān)，投資額度小，但資金到位率較高，開工率也較高，如錢江源、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措和南山國(guó)家公園試點(diǎn)項(xiàng)目在資金到位情況下當(dāng)年均已開工，三江源、大熊貓等國(guó)家公園試點(diǎn)投資額度較高，相應(yīng)項(xiàng)目數(shù)量也多，但資金到位率相對(duì)較低，開工率較低。

四、試點(diǎn)成效

2017-2019年，國(guó)家連續(xù)三年安排中央預(yù)算內(nèi)投資配套支持，體現(xiàn)了中央對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的政策引導(dǎo)和項(xiàng)目帶動(dòng)作用，為下一步健康有序推進(jìn)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）配齊基礎(chǔ)設(shè)備、構(gòu)建監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

中央預(yù)算內(nèi)約50%以上的投資用于試點(diǎn)內(nèi)監(jiān)測(cè)保護(hù)站點(diǎn)及其配套設(shè)備和工器具購(gòu)置等方面，初步建立了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，逐步配齊監(jiān)測(cè)巡護(hù)設(shè)施設(shè)備，搭建了專業(yè)的科研監(jiān)測(cè)平臺(tái)，推進(jìn)研究成果轉(zhuǎn)化與孵化基地建設(shè)。如東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)投資上億元用于監(jiān)測(cè)保護(hù)站點(diǎn)建設(shè)，依托北京師范大學(xué)東北虎豹監(jiān)測(cè)與研究中心，組織開展關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)研究，建立健全科研平臺(tái)和基地，構(gòu)建“天地空”一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，綜合運(yùn)用野外調(diào)查、紅外相機(jī)、無(wú)人機(jī)和衛(wèi)星等技術(shù)手段，對(duì)園區(qū)生物多樣性、東北虎豹活動(dòng)規(guī)律及其生存環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（二）打造科普基地、營(yíng)造宣傳氛圍

各試點(diǎn)公園積極建設(shè)科普宣教設(shè)施和標(biāo)牌標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，已成為當(dāng)?shù)亻_展自然教育、科學(xué)普及和居民生態(tài)體驗(yàn)的重要活動(dòng)場(chǎng)所之一，宣傳教育氛圍良好。截至目前，國(guó)家公園體制試點(diǎn)內(nèi)共計(jì)建設(shè)了11座科普宣教館。四川省利用試點(diǎn)支持資金建設(shè)了大熊貓科教中心場(chǎng)館和宣教標(biāo)牌；神農(nóng)架國(guó)家公園體制試點(diǎn)成功舉辦了中國(guó)首個(gè)“文化和自然遺產(chǎn)日”活動(dòng)暨中國(guó)世界自然遺產(chǎn)推進(jìn)會(huì)，發(fā)表“中國(guó)《神農(nóng)架宣言》”，成為我國(guó)唯一獲得聯(lián)合國(guó)教科文組織人與生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)三項(xiàng)殊榮的地區(qū)。

（三）理順管理體制、搭建“三管”模式

根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，各試點(diǎn)初步探索構(gòu)建了中央直接管理、中央與地方協(xié)同管理和中央委托地方代管三種運(yùn)行管理體制[6]。其中，東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)由中央直接管理，大熊貓、祁連山2個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)由中央和地方政府協(xié)同管理，三江源、普達(dá)措等其它國(guó)家公園體制試點(diǎn)由中央委托地方政府代管。各國(guó)家公園體制試點(diǎn)在解決多頭管理的碎片化問題、構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制方面進(jìn)行了積極探索，均成立了相應(yīng)的國(guó)家公園管理局，基本建立起分級(jí)管理架構(gòu)，邁出統(tǒng)一管理的第一步。

（四）探索社區(qū)管制、培養(yǎng)專職人員

各國(guó)家公園體制試點(diǎn)在創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面都開展了有益探索。在建立社區(qū)共管機(jī)制方面，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)都按照管理需要設(shè)立了生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園保護(hù)管理，減小保護(hù)區(qū)內(nèi)人類活動(dòng)造成的破壞。如東北虎豹國(guó)家公園管理局為吉林省深度貧困地區(qū)汪清縣安排了三百余名建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員崗位；三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)共有一萬(wàn)余名生態(tài)管護(hù)員持證上崗，戶均年收入增加約兩萬(wàn)多元，全面實(shí)現(xiàn)了“一戶一崗”；神農(nóng)架國(guó)家公園體制試點(diǎn)聘用七百余名當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為生態(tài)公益管護(hù)員，并為其購(gòu)買獸災(zāi)補(bǔ)償商業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)積極主動(dòng)參與保護(hù)。

（五）探索林地改革、落實(shí)生態(tài)保護(hù)

各國(guó)家公園體制試點(diǎn)利用中央預(yù)算內(nèi)資金建設(shè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程，探索集體林地改革模式，有效地保護(hù)了公園內(nèi)重要生物資源和生態(tài)環(huán)境，自然植被覆蓋率得到大幅提升，在一定程度上改善了野生動(dòng)植物生活環(huán)境，擴(kuò)大了野生動(dòng)植物種群數(shù)量及生存空間。如東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2019年起，東北虎豹種群明顯增加，新繁殖的老虎幼崽已達(dá)到10只，新繁殖的幼豹至少6只。

五、存在的問題

雖然國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)取得了一定的成效，但在頂層設(shè)計(jì)、管理體制和建設(shè)方向等方面仍存在一些問題。

（一）試點(diǎn)總體規(guī)劃編制滯后，建設(shè)方向不夠明確

除三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)外，大部分國(guó)家公園體制試點(diǎn)總體規(guī)劃于2019-2020年期間編制完成，滯后于試點(diǎn)批復(fù)時(shí)間3至 4年，導(dǎo)致初期各地對(duì)試點(diǎn)的建設(shè)重點(diǎn)和方向認(rèn)識(shí)不清晰，試點(diǎn)整體布局、功能結(jié)構(gòu)劃分不明確，多數(shù)試點(diǎn)仍在沿用原自然保護(hù)地或國(guó)家森林公園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，部分前期工作缺乏整體性、科學(xué)性和系統(tǒng)性。

（二）“多頭管理”問題尚未根除，管理機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后

各國(guó)家公園管理局均在2016年之后成立，成立時(shí)間較短，且由于國(guó)家公園管理體制尚在前期摸索階段，存在“拼盤”現(xiàn)象。不同試點(diǎn)范圍存在交叉、毗鄰、重疊等區(qū)域，不同保護(hù)地由不同部門管理，管理職責(zé)不明晰，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，嚴(yán)重影響了保護(hù)成效和管理效率。此外，部分試點(diǎn)分級(jí)管理體制雖已確立，但下級(jí)機(jī)構(gòu)組建、機(jī)制建設(shè)明顯滯后，基層管理缺失。

（三）項(xiàng)目謀劃存在缺陷，偏離試點(diǎn)設(shè)立初衷

目前，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)在其自然資源確權(quán)尚未完成，本底情況尚未理清的情況下，多數(shù)僅就監(jiān)測(cè)、宣教、生態(tài)保護(hù)等單個(gè)目標(biāo)開展相應(yīng)建設(shè)工作。同時(shí)，各試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目尚未形成成熟的申報(bào)體系，上報(bào)項(xiàng)目的建設(shè)方向和聚焦點(diǎn)不明確，缺乏對(duì)生態(tài)保護(hù)整體性、資源利用合理性以及實(shí)際操作可行性的綜合考慮和協(xié)同安排，偏離了保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性、與社區(qū)共建共享的體制試點(diǎn)設(shè)立初衷。

（四）試點(diǎn)建設(shè)資金未統(tǒng)籌整合，間接影響建設(shè)效果

國(guó)家公園體制試點(diǎn)資金渠道較多，但是相互間缺乏銜接，部分建設(shè)內(nèi)容存在交叉重復(fù)，且考核側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致國(guó)家資金不能有效發(fā)揮合力作用。同時(shí)，項(xiàng)目資金下達(dá)渠道是由各公園體制試點(diǎn)所在省向國(guó)家申報(bào)，而部分基層國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與地方相關(guān)管理部門缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施過程中存在制約，間接影響國(guó)家公園體制試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)效果。

六、建議

國(guó)家公園體制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜和艱巨的任務(wù)，必須持續(xù)做好支撐配套工作，不斷鞏固和擴(kuò)大成果。因此，需要及時(shí)總結(jié)各國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，有序推動(dòng)“十四五”期間各項(xiàng)工作。

（一）推進(jìn)國(guó)家公園立法，建立法律保障體系

當(dāng)前，我國(guó)尚未出臺(tái)任何一部關(guān)于自然保護(hù)地的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)，有關(guān)國(guó)家公園和保護(hù)地的規(guī)劃、設(shè)立和管理，還停留在部委層面。建議理順、整合現(xiàn)有各類相對(duì)成熟的保護(hù)地法規(guī)和條例，加快推進(jìn)國(guó)家公園立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《國(guó)家公園法》，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地法律法規(guī)體系，促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)與管理步入法制化軌道。

（二）加大改革攻堅(jiān)力度，理順垂直管理體制

要充分借鑒相關(guān)公園垂直管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)，理清各類保護(hù)地功能定位，理順相關(guān)部門之間人權(quán)、事權(quán)和執(zhí)法權(quán)，盡快制定自上而下的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置三定方案，明確中央與地方事權(quán)劃分。

（三）明確公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)

鑒于10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)設(shè)立時(shí)間長(zhǎng)短不一，建議“十四五”期間應(yīng)優(yōu)先布局體制試點(diǎn)工作完善的國(guó)家公園，對(duì)于籌備中的國(guó)家公園，應(yīng)明確設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)。同時(shí)，依據(jù)各國(guó)家公園總體規(guī)劃確定的建設(shè)目標(biāo)和空間布局，按照輕重緩急原則，有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)項(xiàng)目謀劃工作，并出臺(tái)相關(guān)配套制度與規(guī)定文件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范開展、有據(jù)可依。

（四）有效整合中央資金，構(gòu)建多元資金投入渠道

目前國(guó)家公園資金渠道涉及財(cái)政、發(fā)改、科技、自然資源、水利和林草等部門，建議統(tǒng)籌各項(xiàng)資金渠道，研究設(shè)立國(guó)家公園專項(xiàng)資金，在擴(kuò)展外部資金來(lái)源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)掘我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，拓寬資金來(lái)源途徑。同時(shí)創(chuàng)新投融資渠道，充分發(fā)揮中央資金“四兩撥千金”的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融及社會(huì)資本參與國(guó)家公園建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，努力構(gòu)建中央資金與金融、社會(huì)資金并舉的多元化資金籌措機(jī)制。