國土空間視角下的和政縣咀頭村村莊規(guī)劃

王 榮

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，甘肅蘭州 730030）

1 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃要求

1.1 村莊規(guī)劃要求

2019年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（中發(fā)）［2019］18號》，要求國土空間規(guī)劃形成五級規(guī)劃體系，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)以一個或幾個行政村為單元，組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。2020年12月自然資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見（自然資辦發(fā)［2020］57號）》，在組織編制村莊規(guī)劃的對象上進(jìn)行指引，要求全域全要素進(jìn)行編制，落實上位耕地保護戰(zhàn)略，倡導(dǎo)聽取農(nóng)民意愿，加強村莊規(guī)劃編制的實施監(jiān)督和評估等意見。

1.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地要求

2013年12月十八屆三中全會發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化改革若干問題重大問題的決定》，要求建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，同權(quán)同價。2020年5月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》發(fā)布實施，建立健全統(tǒng)一開放的要素市場，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，深化農(nóng)村宅基地改革試點。

2 村莊發(fā)展現(xiàn)狀

咀頭村發(fā)展經(jīng)歷“因橋建村、農(nóng)業(yè)固村、設(shè)施興村、旅游富村”4個階段，1976年咀頭大橋落成，咀頭村人口逐漸增多，形成村落；第二階段是以農(nóng)業(yè)為根本的扎根階段，咀頭村耕種條件較好，農(nóng)業(yè)支撐村莊發(fā)展，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)；第三階段，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改造，為旅游發(fā)展奠定基礎(chǔ)；旅游富村階段是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動下的突破階段。咀頭村被評選為全州鄉(xiāng)村振興示范村，以鄉(xiāng)村旅游為方向，以經(jīng)濟富民為目標(biāo)，未來咀頭村在旅游方面將會有更大的突破。

經(jīng)濟現(xiàn)狀方面，咀頭村人均可支配收入低于全省平均水平，村集體經(jīng)濟逐步發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體嶄露頭角。

產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀方面，第一產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)、畜牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)以小麥、玉米、油菜、大豆、馬鈴薯、中藥材、玫瑰種植為主，傳統(tǒng)農(nóng)作物畝均產(chǎn)值普遍不超過1 000元，特色農(nóng)產(chǎn)品玫瑰等畝均產(chǎn)值普遍超過2 000元；第二產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，處于起步階段；第三產(chǎn)發(fā)展迅速，逐步成長為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)以鄉(xiāng)村旅游、住宿、餐飲業(yè)為主，鄉(xiāng)村旅游以農(nóng)家樂為主。海螺公路沿線分布沿街商鋪，部分餐飲業(yè)已經(jīng)運營，住宿產(chǎn)業(yè)方面，外來務(wù)工人員帶動房屋租賃市場。

村莊特色方面，綠水青山、梯田農(nóng)莊等自然與人文景觀是咀頭村發(fā)展的最大特色。梯田蜿蜒向上，組成四季變換的立體農(nóng)田景觀。村莊背山面水而建，村民住宅、生態(tài)農(nóng)莊、服務(wù)設(shè)施組成了咀頭村鄉(xiāng)村風(fēng)貌和鄉(xiāng)愁記憶。

建筑風(fēng)貌方面，村里的“老建筑”風(fēng)格表現(xiàn)為西北傳統(tǒng)民居，院落式布局，外墻面紅磚裸露，風(fēng)格不統(tǒng)一，風(fēng)貌較為“粗獷”，以“灰墻灰瓦”為特征的傳統(tǒng)中式建筑為主，民居為院落式布局。

公共服務(wù)設(shè)施方面，空間分布不平衡，服務(wù)半徑無法覆蓋所有居民點。道路交通村域橫向軸線驅(qū)動，串聯(lián)居民點。海螺水泥運輸專線公路在村域北端穿村而過，村莊道路整體路幅寬度較低，通行能力受限。

3 定位與目標(biāo)

針對咀頭村未來十五年發(fā)展目標(biāo)與定位，需從城鄉(xiāng)關(guān)系以及旅游業(yè)發(fā)展兩方面進(jìn)行綜合考量。規(guī)劃將咀頭村定位為“城市后花園運動養(yǎng)生地”；全省城郊融合型鄉(xiāng)村振興建設(shè)樣板；以全民體育運動、少兒科普實踐、地方美食為特色的省級鄉(xiāng)村旅游重點村。

4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)總體定位以體育大健康、中小學(xué)教育實踐基地為主題，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，實現(xiàn)以旅促農(nóng)、多業(yè)聯(lián)動、轉(zhuǎn)型升級。泛旅游產(chǎn)業(yè)整合以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為核心，利用整合手段，使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)及其延伸產(chǎn)業(yè)通過旅游產(chǎn)品彼此銜接，打破各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，構(gòu)建具有價值和效率的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，從而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展[1]。

按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主次關(guān)系，產(chǎn)業(yè)體系包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為鄉(xiāng)村旅游業(yè)，發(fā)展集“吃、住、行、游、購”于一體的產(chǎn)業(yè)門類。延伸產(chǎn)業(yè)主要為旅游農(nóng)業(yè)，以旅促農(nóng)的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)反哺旅游業(yè)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)運作模式，通過訂單農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)加強城鄉(xiāng)互動。配套產(chǎn)業(yè)主要服務(wù)于旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)，包含較多產(chǎn)業(yè)門類，發(fā)展旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如旅游集散中心、旅游接待服務(wù)、民宿培訓(xùn)、智慧旅游等；發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，如農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品展銷、電子商務(wù)培訓(xùn)；發(fā)展電商物流，如電商服務(wù)平臺、冷鏈物流等；發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工，如玫瑰果醬、啤特果飲料、牲畜加工等。

5 村莊總體布局規(guī)劃

5.1 村莊分類

咀頭村是城市近郊村，包含8個自然村，在城區(qū)10 min交通圈內(nèi)。抽川社、山莊社原有村民已在山下安置，定位為搬遷撤并類村莊，其他6個自然村定位為城郊融合類村莊。

搬遷撤并類居民點逐步向休憩點、耕地過渡。盤活閑置宅基地，山上居民點逐步拆舊復(fù)墾為耕地，釋放建設(shè)用地指標(biāo)，增加耕地保有量。過渡期間，對搬遷撤并型自然村部分農(nóng)宅進(jìn)行適當(dāng)改造，以租賃形式作為職業(yè)農(nóng)民務(wù)農(nóng)休憩點，盤活閑置宅基地資源，緩解職住壓力，解決務(wù)農(nóng)通勤距離過長的問題。

5.2 規(guī)劃分區(qū)

根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，市級國土空間總體規(guī)劃中規(guī)劃分區(qū)分為7個一級分區(qū)，作為詳細(xì)規(guī)劃，村莊規(guī)劃延續(xù)市級指南的規(guī)劃分區(qū)傳導(dǎo)，將一級分區(qū)細(xì)化至二級分區(qū)。

村域范圍內(nèi)涉及農(nóng)田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)三個一級分區(qū)。其中，農(nóng)業(yè)保護區(qū)為永久基本農(nóng)田相對集中、需嚴(yán)格保護的區(qū)域；城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合的范圍，是城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)并滿足城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活需要的區(qū)域；鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)是農(nóng)田保護區(qū)外，為滿足農(nóng)林牧漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民集中生活和生產(chǎn)配套為主的區(qū)域。

規(guī)劃分區(qū)中，農(nóng)田保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)落實上位規(guī)劃要求，本項目對鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)進(jìn)行劃定，細(xì)分為村莊建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)。

村域整體空間格局為分層結(jié)構(gòu)，自北向南分別為特別用途區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)，村莊建設(shè)區(qū)呈東西向，帶狀分布在村落中間，南北向林業(yè)發(fā)展區(qū)自川道向山頂延伸，牧業(yè)發(fā)展區(qū)集中在村域東南部。

5.3 管控界限

管控邊界劃定方面，村域內(nèi)包含城市開發(fā)邊界、村莊建設(shè)邊界、地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險控制線、永久基本農(nóng)田保護紅線4條控制線，不涉及歷史文化保護線和生態(tài)保護紅線。其中，城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線落實上位規(guī)劃成果，其他控制線為本次規(guī)劃劃定。城市開發(fā)邊界劃定面積65.74 hm2，占村域總面積16.51%；村莊建設(shè)邊界21.38 hm2，占比5.37%；地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險控制線20.98 hm2，占比5.27%；永久基本農(nóng)田保護紅線面積175.13 hm2，占比43.98%。

咀頭村規(guī)劃分區(qū)如圖1所示。咀頭村村莊鳥瞰圖如圖2所示。

圖1 咀頭村規(guī)劃分區(qū)

圖2 咀頭村村莊鳥瞰圖

5.4 基本農(nóng)田保護規(guī)劃

三調(diào)村域總面積為398.2 hm2，落實上位規(guī)劃要求，統(tǒng)籌落位基本農(nóng)田175.9 hm2。受擬劃定的城市開發(fā)邊界影響，村域內(nèi)耕地保有量由215.38 hm2縮減至191.1 hm2。

除開發(fā)邊界外，耕地保有量由190.21 hm2增加至191.1 hm2，實現(xiàn)耕地保有量只增不減，約增加耕地8 004 m2。

5.5 農(nóng)村宅基地規(guī)劃

山上基礎(chǔ)設(shè)施配套難，居民點村民已向新農(nóng)村搬遷，原村莊基本無人居住，嚴(yán)守《土地管理法》“一戶一宅”要求，對閑置宅基地逐步、有序復(fù)墾為耕地，山上宅基地復(fù)墾4.04 hm2，釋放宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。

5.6 公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃

盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，建設(shè)廣場、快遞代收點、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、旅游服務(wù)、農(nóng)貿(mào)市場等設(shè)施。盤活閑置資產(chǎn)，山上住宅逐步復(fù)墾為耕地，過渡期間作為務(wù)農(nóng)休憩點。新建旅游農(nóng)業(yè)推介中心，兼具咀頭村鄉(xiāng)村旅游服務(wù)中心和農(nóng)貿(mào)市場功能。抽川新村新建居民點處，配套建設(shè)一處廣場，彌補村域西側(cè)居民點無廣場等體育設(shè)施的短板，以更新方式利用現(xiàn)有主要村道的沿街商店，設(shè)置3處快遞代收點，服務(wù)半徑覆蓋所有村莊。

5.7 村莊風(fēng)貌規(guī)劃

村內(nèi)“老房子”為西北傳統(tǒng)民居，是建筑風(fēng)貌改造的主要對象。近期規(guī)劃沿東西向主要村道，改造約50戶。改造手法延續(xù)村內(nèi)新農(nóng)村“青墻青瓦”風(fēng)格，融合“梨園山莊”的部分鄉(xiāng)土表達(dá)。具體做法為屋頂、外墻檐口鋪裝采用小青瓦，外墻進(jìn)行修補和翻新，外墻底部和邊緣采用青灰色仿面磚漆進(jìn)行粉刷，外墻面刷為土墻面，進(jìn)行壁畫裝飾。

依據(jù)原有街巷肌理，在街巷兩側(cè)的院墻底部種植花卉，設(shè)置小柵欄圍合。沿路單側(cè)種植花卉，形成花帶。菜地用低矮的木柵欄或矮灌木圍合。重要街道交匯處空間，行綠化美化，形成景觀節(jié)點。利用路旁空閑地進(jìn)行綠化，形成街邊供村民游玩、休閑的小游園。

6 結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃工作的全面展開以及完善，需要統(tǒng)籌全域全要素資源，深入了解村莊發(fā)展條件，梳理村莊發(fā)展基礎(chǔ)，明確村莊發(fā)展定位，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土空間布局、居民點布局、國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)等方面做出全面合理規(guī)劃，實用、好用、能用的村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下的實用性村莊規(guī)劃。