國土空間規(guī)劃視角下山東省即墨經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究

鄧曉陽 肖 政

（青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山東青島 266071）

國土空間規(guī)劃是城市空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。新時(shí)代的空間規(guī)劃理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為由粗放式土地利用轉(zhuǎn)向集約式土地利用，由單一要素轉(zhuǎn)向全域全要素，由注重增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向注重存量規(guī)劃。新發(fā)展階段，國土空間規(guī)劃在強(qiáng)化區(qū)域重大設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、空間布局、用地保障等方面起支撐作用，在發(fā)展戰(zhàn)略層面引領(lǐng)城市走向高質(zhì)量發(fā)展，對城市或地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)活躍、產(chǎn)業(yè)集聚、城市發(fā)展快速的區(qū)域，在新發(fā)展階段需要抓住形勢，做好區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

國外發(fā)展戰(zhàn)略理論由安索夫基于企業(yè)或組織提出的“戰(zhàn)略管理”演變，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)從全局角度為企業(yè)或組織的發(fā)展考慮，包括戰(zhàn)略前期分析、戰(zhàn)略方案選擇和戰(zhàn)略行動實(shí)施。聚焦國內(nèi)開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，葉立新[1]提出的戰(zhàn)略設(shè)立服務(wù)型管理機(jī)構(gòu)，形成管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)良性互動。白靖宇等[2]提出，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)聚群研究，打造創(chuàng)新環(huán)境和提升生產(chǎn)能力，促進(jìn)開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。鄭江淮等[3]研究指出，現(xiàn)階段開發(fā)區(qū)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)企業(yè)產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)尚未表現(xiàn)，發(fā)展戰(zhàn)略建議在空間上進(jìn)行關(guān)聯(lián)企業(yè)集聚，放大溢出效應(yīng)。吳友軍[4]注重從創(chuàng)新環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)角度論述發(fā)展戰(zhàn)略。開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)研究成果，更多地從管理、經(jīng)濟(jì)角度提出相應(yīng)的發(fā)展策略和措施，對空間規(guī)劃、土地利用等方面的論述相對較少。文章主要聚焦新形勢下的國土空間規(guī)劃，依此為切入點(diǎn)對開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行論述分析，明確區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，有針對性地提出發(fā)展方向與路徑，為即墨開發(fā)區(qū)加快高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 即墨開發(fā)區(qū)基本情況

即墨開發(fā)區(qū)是1992年經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)成立的省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，在2020年山東省開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價(jià)中，位居132家省級功能區(qū)第1位。即墨開發(fā)區(qū)的區(qū)位條件優(yōu)越，位于青島市即墨主城區(qū)東部，東依嶗山余脈；東側(cè)緊鄰青龍高速，交通便利，向北與威青高速實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，向南與青島東岸城區(qū)的快速互聯(lián)互通，1 h交通圈內(nèi)分布膠東國際機(jī)場、青島高新區(qū)、青島藍(lán)谷、汽車產(chǎn)業(yè)新城等重要的城市戰(zhàn)略功能承載區(qū)。

即墨開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀自然資源較豐富，生態(tài)環(huán)境本底條件優(yōu)越，可利用度較高。山體資源主要包括黃甲山、盟旺山兩座山體，是片區(qū)內(nèi)最獨(dú)特的自然景觀特征。水體資源主要為墨水河、龍泉湖等，水域面積約64 hm2。即墨開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)主要以二產(chǎn)、三產(chǎn)為主。二產(chǎn)呈現(xiàn)“園區(qū)+分散式”布局，現(xiàn)狀企業(yè)依托G204、鶴山路、藍(lán)鰲路展開，G204區(qū)域?yàn)閳@區(qū)布局，其余區(qū)域分布較散亂；三產(chǎn)呈現(xiàn)“一個(gè)核心平臺+重點(diǎn)項(xiàng)目”布局，形成企業(yè)總部與公共服務(wù)核心，以科技研發(fā)、音樂文化、醫(yī)療科技等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主。

2 研究思路與技術(shù)路線

在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求以及新一輪國土空間規(guī)劃背景下，針對即墨開發(fā)區(qū)的形勢，發(fā)展戰(zhàn)略研究分別從分析面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)、研判在區(qū)域中的定位、明確戰(zhàn)略定位與目標(biāo)、找準(zhǔn)發(fā)展方向與路徑4個(gè)層面、13個(gè)分項(xiàng)進(jìn)行論述。

即墨開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 即墨開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略技術(shù)路線

3 國土空間規(guī)劃視角下的即墨開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

3.1 分析面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)

（1）整體戰(zhàn)略定位的調(diào)整賦予即墨開發(fā)區(qū)新的使命。青島市即墨區(qū)2020年重點(diǎn)工作中，應(yīng)聚力突破即墨開發(fā)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)的建設(shè)，打造產(chǎn)城融合、功能互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動的載體平臺，形成全域全面高質(zhì)量發(fā)展的新框架。將即墨開發(fā)區(qū)定位為城市發(fā)展新中心，加快發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、健康醫(yī)療、音樂文化等產(chǎn)業(yè)，推動人才匯聚，加快重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，增強(qiáng)輻射帶動力，爭創(chuàng)國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。

（2）重大交通設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)引發(fā)即墨開發(fā)區(qū)價(jià)值提升。隨著新一輪鐵路、地鐵等綜合交通規(guī)劃的啟動編制，即墨開發(fā)區(qū)處于重要區(qū)位，重大交通設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)將從膠東經(jīng)濟(jì)圈層面極大地帶動區(qū)域價(jià)值提升。依據(jù)地鐵沿線的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，軌道交通的引入將引發(fā)周邊土地的更新與升級。區(qū)域內(nèi)主次干路系統(tǒng)基本建設(shè)完成，全域的快速交通體系逐步建設(shè)，區(qū)域?qū)ν獾缆枫暯油晟?，交通可達(dá)性將大幅度提升，與各功能組團(tuán)的聯(lián)系將更為緊密。

（3）優(yōu)越的區(qū)域位置推動片區(qū)升級，肩負(fù)展示即墨城市形象的新?lián)?dāng)。從全域?qū)用娣治?，即墨開發(fā)區(qū)位于城市發(fā)展的中心位置，西接即墨老城，東臨青島藍(lán)谷，北靠汽車產(chǎn)業(yè)新城、通航產(chǎn)業(yè)區(qū)等，南連新材料產(chǎn)業(yè)園、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園等。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面分析，即墨開發(fā)區(qū)居于東西向城市服務(wù)軸與南北向產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸的交匯區(qū)域，肩負(fù)展示城市風(fēng)貌與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重形象，優(yōu)越的區(qū)位使其成為推動更新升級的首選區(qū)域。

（4）飽和的空間建設(shè)推動自我更新。即墨開發(fā)區(qū)土地建設(shè)利用程度飽和，未建設(shè)用地分布零散。區(qū)域總用地面積約28 km2，不可建設(shè)用地總面積達(dá)23 km2，現(xiàn)狀已建設(shè)用地面積約18 km2。原批復(fù)范圍內(nèi)，低強(qiáng)度、高密度的建設(shè)狀況導(dǎo)致片區(qū)土地價(jià)值未能夠充分發(fā)揮，土地建成覆蓋率達(dá)87%，平均容積率約0.52，主要為低層的工業(yè)廠房、農(nóng)村民居，新建住宅、公服設(shè)施布局相對分散，飽和的空間建設(shè)推動自我更新。

3.2 研判在區(qū)域中的定位

（1）在青島城市發(fā)展格局中的定位。

青島2050遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略中，提出構(gòu)建“兩條走廊——創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新空間體系，以創(chuàng)新走廊整合產(chǎn)業(yè)集群空間，以創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)科研創(chuàng)新的培育，供給多樣化創(chuàng)新空間推進(jìn)動能轉(zhuǎn)換。即墨開發(fā)區(qū)作為青島北部制造業(yè)走廊的重要創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)，屬于面向新興產(chǎn)業(yè)的源頭創(chuàng)新引擎。《青島市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》（草案）社會公示稿提出，構(gòu)建“一主三副兩城”的都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)，即墨成為“三副”之一，打造都市區(qū)副中心城市，承擔(dān)都市區(qū)專業(yè)化高端功能，即墨開發(fā)區(qū)被確定為承擔(dān)專業(yè)化高端功能的重要載體。

（2）在即墨城市發(fā)展格局中的定位。

《青島市即墨區(qū)國土空間分區(qū)規(guī)劃（2021—2035年）》征求意見稿中，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，以山水林田湖海為基底，復(fù)合交通骨架網(wǎng)絡(luò)為支撐，塑造協(xié)同發(fā)展、空間集約、多中心聯(lián)動的“一城、兩翼、雙軸、多組團(tuán)”的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。即墨開發(fā)區(qū)作為即墨主城區(qū)的重要組成部分，承擔(dān)城市新區(qū)的發(fā)展職能。

（3）在即墨主城區(qū)的定位。

即墨主城區(qū)規(guī)劃形成東部公共服務(wù)、中部古城文化、西部商貿(mào)市場3條城市功能軸線。公共服務(wù)軸線重點(diǎn)集聚公共服務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、金融辦公，古城文化軸線重點(diǎn)集聚特色文旅、商業(yè)服務(wù)、文化創(chuàng)意，商貿(mào)市場軸線重點(diǎn)集聚國際消費(fèi)、現(xiàn)代商貿(mào)、商業(yè)辦公等。即墨開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)軸線作為主城區(qū)重點(diǎn)塑造的3條主要軸線之一，承載即墨重要的公共服務(wù)功能。

3.3 明確戰(zhàn)略定位與目標(biāo)

明確戰(zhàn)略過程中，從區(qū)域發(fā)展、自身稟賦的視角分析，面向全球視野，把握開發(fā)區(qū)發(fā)展動力因素，落實(shí)青島、即墨戰(zhàn)略和攻堅(jiān)要求，承載市區(qū)兩級核心職能，即墨開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略定位與目標(biāo)包含兩個(gè)層面：在青島層面為青島北部商務(wù)中心，在即墨層面為即墨城市發(fā)展新中心。

3.4 找準(zhǔn)發(fā)展方向與路徑

（1）聯(lián)動發(fā)展，與周邊重點(diǎn)功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

借助打造即墨城市發(fā)展新中心，全面對標(biāo)青島主城區(qū)，與青島主城區(qū)聯(lián)動發(fā)展，體現(xiàn)同城化效應(yīng)。利用即墨開發(fā)區(qū)的交通、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，東西向加強(qiáng)聯(lián)動青島藍(lán)谷與即墨老城，南北向聯(lián)動汽車產(chǎn)業(yè)新城、通用航空產(chǎn)業(yè)基地、靈山生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新材料產(chǎn)業(yè)園等功能區(qū)。

（2）爭取重大交通基礎(chǔ)設(shè)施選線。

積極推進(jìn)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施線位規(guī)劃，提前預(yù)留站場用地，保障站城一體發(fā)展。借鑒深圳福田中央商務(wù)區(qū)的“站城一體”理念，依托高鐵、城市軌道交通樞紐進(jìn)行建設(shè)，促進(jìn)即墨開發(fā)區(qū)加快形成綜合交通樞紐，加快推動開發(fā)區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)、商務(wù)辦公、醫(yī)療健康等產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚，最大化實(shí)現(xiàn)交通經(jīng)濟(jì)帶動作用。

（3）品質(zhì)提升，功能完善。

國土空間規(guī)劃編制中，由過去的注重增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卮媪恳?guī)劃，更好地盤活存量用地成為解決制約區(qū)域土地發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵問題[5-6]。規(guī)劃建議從3個(gè)方面進(jìn)行存量用地改造提升，以舊村為主的改造方式主要涉及藍(lán)鰲路北側(cè)、墨水河北岸等區(qū)域，提升主干路和沿河兩岸的城市形象；以低效工業(yè)為主的改造方式主要涉及青威路、G204兩側(cè)等區(qū)域，對標(biāo)佛山順德村級工業(yè)園區(qū)改造方式，積極爭取上級政策支持，打通規(guī)劃堵點(diǎn)，改變原有片區(qū)土地利用相對低效的狀態(tài)，拓展新興產(chǎn)業(yè)空間；合理利用未建設(shè)用地，持續(xù)塑造完善公共服務(wù)軸線，重點(diǎn)解決管控城市形態(tài)、建筑之間的協(xié)調(diào)問題。

（4）重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

在原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，著力打造新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特色區(qū)、音樂文化產(chǎn)業(yè)時(shí)尚區(qū)。新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，充分發(fā)揮項(xiàng)目總部補(bǔ)鏈延鏈作用，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)方面，以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園為主要載體，打造集研發(fā)、生產(chǎn)、結(jié)算等多個(gè)環(huán)節(jié)的生物醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈條體系的生態(tài)集群。音樂文化產(chǎn)業(yè)方面，發(fā)揮樂都城、王邦直音樂公園等載體作用，打造匯聚“研學(xué)、旅游、培訓(xùn)”等產(chǎn)業(yè)要素，進(jìn)一步壯大音樂文化產(chǎn)業(yè)社會效應(yīng)，形成音樂旅游為先導(dǎo)的綜合文化旅游目的地，致力打造全產(chǎn)業(yè)鏈的音樂文化產(chǎn)業(yè)集群。

4 結(jié)語

研究主要結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃的新要求和新理念，以即墨開發(fā)區(qū)為例，探索建立以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略的思路框架，有針對性地提出發(fā)展方向與路徑，為即墨開發(fā)區(qū)以及其他類似開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。國土空間規(guī)劃尚在編制過程中，相關(guān)研究及發(fā)展戰(zhàn)略需要進(jìn)一步深入分析與論證。