我國近海岸垃圾的治理問題與對策研究

王奕璇

（大連理工大學，遼寧大連 116024）

1 引言

海洋的面積占地球面積的2/3 以上，如果海洋環(huán)境受到嚴重污染，將會打破整個地球生態(tài)系統(tǒng)的平衡。在海洋經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，海洋資源也被過度開發(fā)利用，世界各國已經(jīng)開始廣泛重視海洋環(huán)境的保護。已有的數(shù)據(jù)表明，每天約有800 萬件的垃圾流入海洋，高達640 余萬噸［1］。經(jīng)過水流運動，這些垃圾中的15%將被推上海灘，15%在近海面上漂浮，剩下的70%將會沉到海底［2］。近海岸垃圾對環(huán)境的影響和破壞尤其明顯，近海岸垃圾污染已經(jīng)演變成全球范圍內(nèi)海洋環(huán)境污染的難題之一，亟待解決。

2 我國近海岸垃圾治理的現(xiàn)狀

2.1 我國近海岸垃圾的污染現(xiàn)狀

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019 年，在我國近海岸各類堆積物中，塑料垃圾堆積總量最高［3］，按質(zhì)量計7.93 g/（m2·cycle），按數(shù)量計0.33 pcs/（m2·cycle）［件/（平方米·周期）］，與2018 年相比，塑料垃圾（常規(guī)塑料、聚苯乙烯泡沫塑料）的數(shù)量有所增加，而混合材料、木材和其他類型的垃圾已經(jīng)趨于減少，沿海廢棄物的數(shù)量和各種材料的積累每年都有所不同。2015—2019 年我國近海岸垃圾數(shù)量累積速率見圖1。

圖1 2015—2019 年我國近海岸垃圾數(shù)量累積速率

2015—2019 年我國近海岸垃圾質(zhì)量累積速率見圖2。

圖2 2015—2019 年我國近海岸垃圾質(zhì)量累積速率

據(jù)統(tǒng)計，全國58 個控制點的垃圾總堆積量為0.78 g/（m2·cycle），散裝堆積量為24.63 g/（m2·cycle）。與2018 年相比，數(shù)量減少了34%，質(zhì)量減少了4%。

2.2 我國近海岸垃圾污染的趨勢

據(jù)統(tǒng)計，2019 年與2018 年相比，我國海洋垃圾數(shù)量和質(zhì)量的積累有所下降。2015—2019 年我國近海岸垃圾累積速率趨勢見圖3。

圖3 2015—2019 年我國近海岸垃圾累積速率趨勢

2.3 我國海洋生態(tài)及近海岸垃圾治理的效果

黨的十八大以來，國家各有關(guān)部門和地方建立健全法律法規(guī)與管理制度體系，修訂《海洋環(huán)境保護法》，啟動海洋石油勘探開發(fā)管理等配套條例修訂；強化海洋生態(tài)保護，約30%的近岸海域和37%的大陸岸線納入生態(tài)保護紅線管控范圍，海洋保護區(qū)總數(shù)達到270 余處。為統(tǒng)籌推進綜合治理，印發(fā)實施《近岸海域污染防治方案》，2010 年以來實施重大治理項目400 余個。特別是著重提升基礎(chǔ)能力，建立國家、省、市、縣4 級海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡體系，年均布設監(jiān)測站點1 萬余個。國家也不斷強化執(zhí)法監(jiān)管，實現(xiàn)11 個沿海?。▍^(qū)、市）中央生態(tài)環(huán)保督察全覆蓋，持續(xù)開展“碧海”專項執(zhí)法等行動。加強宣傳教育和國際合作，組織開展多類型主題宣傳活動，不斷深化海洋垃圾（微塑料）［4］防治等領(lǐng)域國際合作，我國近海岸垃圾治理取得了明顯成效。

3 我國近海岸垃圾治理存在的主要問題

3.1 政府對近海岸垃圾治理的監(jiān)管力度不足

當前，盡管各級政府的監(jiān)管力度越來越大，但部分地區(qū)對近海岸垃圾排放的種類、來源和數(shù)量的底數(shù)仍然不清。由于海洋生態(tài)監(jiān)管職能多部門均有涉及，各部門的權(quán)責仍有不明晰或交叉重疊現(xiàn)象。特別是由于各地發(fā)展水平不同，個別地方財政投入不夠，致使現(xiàn)代化監(jiān)管手段不足或缺失［5］。政府在涉及近海岸垃圾治理的法律法規(guī)制定和科教宣傳上尚顯不足，治理政策的出臺普遍滯后，引導性規(guī)范不明晰。

3.2 企業(yè)的排廢監(jiān)管和自我約束失范

海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，逐步擴大企業(yè)對海洋資源的消耗，日益頻繁的生產(chǎn)活動導致巨大的垃圾排放量，給海洋環(huán)境帶來危害。許多企業(yè)沒有得到有效的管束，企業(yè)為了追求經(jīng)濟利益，在生產(chǎn)過程中向海里排放大量垃圾，缺乏環(huán)境保護意識，忽視環(huán)境保護責任，造成近海岸垃圾的污染問題。

3.3 公眾對近海岸垃圾治理的積極性和參與度不高

在傳統(tǒng)的認知理念里，人們都認為大海是廣闊無垠的，大海能夠無限接納人類生活中所產(chǎn)生的廢棄物，卻忽略了一個簡單的事實，即海洋生態(tài)一旦遭到嚴重破壞，有可能無法恢復或需要用相當長的時間去修復［6］。有些人認為自己的受教育程度不高，沒有相應的知識水平參與到近海岸垃圾的治理中；有些人認為近海岸垃圾治理問題是政府的任務，和自己無關(guān)；還有一些人有參與的意愿，但往往參與垃圾治理只是一時興起，缺乏長期參與的積極性。

4 我國近海岸垃圾治理問題的原因分析

4.1 近海岸垃圾治理的管理機制不健全

近海岸垃圾治理一直以來都被公眾認為是政府的治理任務，政府在長期的單一治理過程中，忽視了對企業(yè)和公眾參與積極性的調(diào)動，沒有廣泛普及環(huán)保的公共治理理念，致使我國近海岸垃圾治理效果不理想。管理機制不能有效運行，造成近海岸垃圾的違規(guī)排放行為時有發(fā)生。被傾倒的廢物有的來源于沿河偷排，有的來自岸邊捕撈的漁業(yè)，也有的來自海上作業(yè)的運輸業(yè)和旅游業(yè)，因為缺乏嚴格的管理機制來約束企業(yè)的生產(chǎn)行為，企業(yè)為了經(jīng)濟利益不斷對環(huán)境造成傷害。

4.2 政府在近海岸垃圾治理中的主導作用發(fā)揮不充分

政府在近海岸垃圾問題治理的過程中身兼數(shù)職，是政策的執(zhí)行者以及治理活動的監(jiān)督者、近海岸垃圾治理相關(guān)法律法規(guī)的制定者，還是公共設施的提供者和維護者，過多的角色定位使其承擔的責任超載，龐大的工作量給政府帶來了重重壓力，政府未能對自己的職能進行科學定位［7］，在近海岸垃圾治理的多方主體中沒有體現(xiàn)其主導地位，這有礙于各主體綜合職能的高效發(fā)揮，致使近海岸垃圾的治理遠遠達不到理想的效果，難以引導公眾、企業(yè)參與到近海岸垃圾污染的治理中來。

4.3 近海岸垃圾治理中的非政府組織發(fā)展不成熟

由于非政府組織具有自愿性、草根性、公益性、非地域性等特征，其在近海岸垃圾治理中發(fā)揮著重要作用。目前，我國近海岸垃圾治理的非政府組織數(shù)量非常有限，以粵桂贛地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，該地區(qū)關(guān)注議題為“垃圾循環(huán)利用”的環(huán)保公益組織數(shù)量為27個，關(guān)注議題為“海洋保護”的環(huán)保公益組織數(shù)量為39 個，如海洋生物保護協(xié)會、海洋生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會等社群組織。我國近海岸垃圾治理的海洋環(huán)境保護協(xié)會寥寥無幾，許多海洋環(huán)保非政府組織均面臨專業(yè)治理人才緊缺、資金不足的壓力，與近海岸垃圾治理相關(guān)的協(xié)會更是稀少，非政府組織發(fā)展落后，很難協(xié)助政府共同完成近海岸垃圾的治理。

5 強化我國近海岸垃圾治理的對策建議

5.1 加快建立和健全海洋環(huán)境保護法律制度體系

健全的海洋環(huán)境保護法律制度是近海岸廢物處理和治理工作順利進行的制度保證。在法律法規(guī)制定過程中，針對近岸海域垃圾處理規(guī)定、監(jiān)督和懲罰，要更加嚴厲、要求更高。目前，除了全國性海洋傾廢法律法規(guī)之外，立法和行政機關(guān)也制定了一批適合我國國情的地方性海洋傾廢法律法規(guī)，對規(guī)范近岸海域傾廢起到重要作用。但在實踐過程中也出現(xiàn)了一系列新問題，需要進一步制定或完善法律法規(guī)，確保條款更加細化，更具可操作性。

5.2 建立近海岸垃圾污染救濟和生態(tài)補償制度

要改善海洋污染狀況，就必須建立海洋生態(tài)破壞補償制度，明確違規(guī)企業(yè)和個人的具體責任，并令其作出相應的補償。在制定賠償制度時，要引入相關(guān)的監(jiān)管平臺對海洋污染進行評價，建立長期的賠償責任機制，以獲得較為合理的賠償結(jié)果。對近海岸垃圾造成的海洋污染，盡快建立起健全的污染救濟和生態(tài)補償制度，維護近岸海域居民的合法權(quán)益，為恢復受污染的海洋生態(tài)環(huán)境采取補救措施，既符合生態(tài)學的規(guī)律，也是生態(tài)倫理學遵循的道德原則。

5.3 推進近海岸垃圾分類工作

近海岸垃圾分類有多種方法，按對生物是否有毒可分為有毒垃圾和無毒垃圾；按在海水里能否自動溶解分為可溶解垃圾和不可溶解垃圾；等等。結(jié)合垃圾的有毒性和可溶解性，又可以將近海岸垃圾劃分為有毒可溶解垃圾、無毒可溶解垃圾、有毒不可溶解垃圾以及無毒不可溶解垃圾。有毒垃圾、不可溶解垃圾一律不得傾倒進海洋里，只有無毒可溶解垃圾才可以傾倒進海洋。對于有毒垃圾，要在排放進海洋前采取消毒措施；對于不可溶解垃圾，可使用化學反應等措施作溶解處理，達到傾廢要求后才能排進海里。沿海沿河城市要確保污水全部進行有效處理后再進行排放。

5.4 完善近海岸垃圾監(jiān)測系統(tǒng)

一般來說，大多數(shù)海洋污染事故都是緊急事件，迅速蔓延，危害很大。雖然近幾年我國近海岸垃圾監(jiān)測系統(tǒng)建設越來越快，但仍無法適應形勢發(fā)展需要。需充分利用技術(shù)手段進行監(jiān)控和預警，包括通過大數(shù)據(jù)、遙感技術(shù)等對近海岸垃圾傾倒行為進行監(jiān)控，一旦達到危害級別則發(fā)出預警。特別是應大規(guī)模引入人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)對近海岸垃圾進行追蹤、識別、溯源，為海洋污染控制提供數(shù)據(jù)支持，為近海岸垃圾的精準治理提供高科技支撐。

5.5 加強海洋生態(tài)環(huán)境科學管理

第一，應建立科學的管理制度。我國有很多與海洋環(huán)境工作相關(guān)的機構(gòu)，其中一些部門的職責尚不明確。近海岸各級生態(tài)環(huán)境、城市綜合執(zhí)法、海洋漁業(yè)、海事等部門要進一步明確各部門職責，細化管理權(quán)限，建立相關(guān)的合作機制，促進各部門之間的數(shù)據(jù)共享與協(xié)作。加快打造專業(yè)的海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測隊伍、監(jiān)管應急隊伍、技術(shù)支撐隊伍和執(zhí)法隊伍。第二，要壓實各級政府責任。從省級層面統(tǒng)籌，堅持屬地原則，對所轄海岸線和海域分段分批確定近海岸垃圾治理責任單位，嚴格落實“灣長制”，建立省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）5 級監(jiān)督考核機制，組建近海岸垃圾專業(yè)環(huán)衛(wèi)隊伍，提升垃圾清理和處理能力，實現(xiàn)近海岸環(huán)衛(wèi)工作科學化、精細化、規(guī)范化管理。第三，要加強海洋生態(tài)科學規(guī)劃。邀請有關(guān)環(huán)境保護的專業(yè)人士、專家學者組成咨詢機構(gòu)，編制近海岸垃圾污染防治專項規(guī)劃，并在制定政策時提供建議。第四，創(chuàng)建海洋垃圾治理新格局。政府在近海岸垃圾污染防治專項規(guī)劃的執(zhí)行過程中，要對其進行有效的后續(xù)評估，并不斷進行改進。特別是要加大環(huán)保宣傳力度，提高公眾近海岸生態(tài)保護意識，廣泛動員各種非政府組織、非營利組織、企業(yè)和公眾積極參與，建立起一個政府主導、多主體參與的近海岸垃圾治理新格局。

6 結(jié)語

隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口不斷向沿海城市遷移，我國近海岸垃圾治理水平在快速提升，但仍存在一些尚需解決的問題。必須發(fā)揮好政府在海洋生態(tài)環(huán)境科學管理中的主導作用，不斷健全海洋環(huán)境保護特別是近海岸垃圾治理的法律制度體系，建立近海岸垃圾污染救濟和生態(tài)補償制度，加速推進垃圾分類和處理工作，完善近海岸垃圾監(jiān)測系統(tǒng)，加強海洋生態(tài)環(huán)境科學管理，動員企業(yè)、非政府組織、公眾共同參與，精準施策，形成合力，確保我國近海岸垃圾治理工作取得更大進步。