財政透明度影響地方政府性債務效率研究

●金榮學 張 琪

一、引言

我國長期以來秉持以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展理念，現(xiàn)有治理模式取得了質(zhì)的飛躍。然而，世界銀行公布的2018年全球治理指數(shù)報告顯示，我國政府效率排在67位，政府資源利用程度有進一步提升空間。從地方政府性債務效率方面來看，當前我國地方政府負擔了較大的到期償債壓力，造成市場上資金缺乏流動性，進一步導致實體經(jīng)濟中投資機會有限、投資規(guī)模不足，不利于緩解經(jīng)濟增速下行的困境。為取得新常態(tài)下經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，有必要關注地方政府性債務資金的配置效率，從而改善資源流動性和激發(fā)市場活力，有效發(fā)揮政府投資的杠桿撬動作用。

我國監(jiān)管地方政府債務風險主要由審計工作和財政透明共同負責，其中政府審計為主，財政透明為輔。由于政府審計的工作職責是監(jiān)督，并未觸及政府債務管理的本質(zhì)，存在局限性，債務信息公開透明才是優(yōu)化債務風險監(jiān)管的核心因素，需要在監(jiān)管工作中發(fā)揮財政透明的作用，堅持審計與財政透明并重。此外，建立現(xiàn)代財政體制的基礎在于財政信息公開透明，提高財政透明度通過接受社會監(jiān)督和鼓勵公眾參與社會治理，從而約束政府行為，提高政府的治理能力，最終影響到地方政府性債務的支出效率。

有關財政透明度與地方政府債務的國內(nèi)研究中，肖鵬等（2015）以嚴密的理論邏輯論證了在財政透明度缺失背景下，地方政府存在沖動投資債務性資金的可能性，并進一步通過實證分析驗證了地方政府財政透明度的重要性，其與地方政府性債務規(guī)模存在反方向變動關系。馬海濤和任致偉（2016）從遵守財政紀律和贏得債權(quán)人青睞兩個角度，分析預算透明度對債務規(guī)模的雙向影響。仲楊梅（2018）從審計和財政透明度雙視角探究地方政府債務風險，說明財政透明度能夠發(fā)揮降低地方政府債務風險的作用，產(chǎn)生此效果的關鍵作用在于審計監(jiān)督。楊雅琴和郭茹（2020）論證了提高地方財政透明度有助于改善財政效率。肖鵬和樊蓉（2019）進一步描述財政透明度和地方債之間的關系，認為二者之間存在先促進、后抑制的關系，未達到拐點水平時，財政透明度對地方債務的促進效應超過抑制效應。張德鋼和陸遠權(quán)（2020）認為經(jīng)濟發(fā)展和財政赤字是影響財政透明度的主要因素，財政透明度進一步對債務規(guī)模和財政效率產(chǎn)生影響。馬文濤等（2020）論證“投資率”和“系統(tǒng)性風險”是形成透明度抑制作用的中介變量，財政公開透明通過降低融資成本并提高投資率實現(xiàn)控制債務規(guī)模的目標。

本文試圖揭示財政透明度產(chǎn)生的經(jīng)濟后果及其作用機制，探究財政透明度在地方政府債務管理工作中所扮演的積極角色。首先，研究財政透明度對地方債務資金配置行為的影響和作用機制，有助于指導我國債務預算改革，提高財政的透明度，進而不斷提高地方政府性債務資金配置效率和使用效益，更重要的是，更好地發(fā)揮政府債務資金配置在居民福利、私人投資、股票市場、經(jīng)濟穩(wěn)定和城市群一體化進程中的積極作用。其次，在財政透明的經(jīng)濟后果方面，現(xiàn)有研究往往基于相對孤立的視角進行探究，研究成果較為零散，缺乏系統(tǒng)的分析，且較少關注到隱藏的作用機制。本文運用地市級面板數(shù)據(jù)實證檢驗財政透明度和地方政府性債務效率兩者的關系，并對投資率、預決算偏離度、債務規(guī)模的中介效應進行實證檢驗，按照債務特征，進行區(qū)域異質(zhì)性檢驗，有助于豐富現(xiàn)有的研究成果，提供更多的實證證據(jù)。

二、理論分析與研究假說

（一）委托代理理論

對于地方政府來說，存在公民和政府、中央和地方的委托代理問題。其一，財政透明度緩解公民和政府之間的信息不對稱問題。20世紀初，Lindahl提出了可產(chǎn)生一致性決策的林達爾定價，公共物品的有效數(shù)量供給依賴于誠實的偏好表露。提高財政透明度方便了公民表露自己的偏好，促進地方公共物品供給類別及規(guī)模的合意性，提高地方政府性債務資金的使用效益。其二，提高政府操作的公開透明度，可以強化中央對地方債務“借、用、管、還”全流程的監(jiān)管，通過嚴肅財經(jīng)紀律提高項目儲備質(zhì)量，保障債務資金使用過程的安全、規(guī)范和高效。

（二）資源詛咒理論

政府財政透明在資源詛咒中能夠起到一定的抑制作用，削弱資源依賴對經(jīng)濟的負向影響。Auty指出資源稟賦狀況反向作用于經(jīng)濟增長，這種不利影響恰似對經(jīng)濟的詛咒。Collier&Hoeffler（2008）認為如果資源租金是一國財政收入的主要來源，這會阻礙當?shù)卣贫ǜ哔|(zhì)量政策的效率。通過推進地方政府公開預算信息，社會公眾得以監(jiān)督當局依靠公共資源創(chuàng)收的租金，促進地方政府在規(guī)劃分配公共資源時以公眾利益為導向，從而在一定程度上打破資源詛咒，亦能提高政府公共支出的資金使用效率。

基于上述分析，本文提出假設1：財政透明度的提高會改善地方政府性債務支出效率。

（三）中介效應分析

財政透明能夠緩解經(jīng)濟體系的信息不對稱程度，降低經(jīng)濟市場的不確定性（Kemoe&Zhan，2018），以及改善政府債券的信用評級（Escolano&Arbatli，2012；Vuetal.，2017），進而抑制金融市場的風險溢價，降低經(jīng)濟體系的融資成本，促進企業(yè)參與社會投資。財政透明度降低時，債權(quán)人對政府的償債能力失去信心，要求追加利息對沖潛在的違約風險，而利率上升必然導致社會投資總體下降，產(chǎn)出增速放緩。與此同時，在逆周期調(diào)控背景下，地方政府承受著“穩(wěn)增長”壓力，亟需新建投資項目，融資平臺公司很可能在投資項目之前缺乏科學的可行性分析，不可避免地加重了地方政府性債務支出效率的低下。

基于上述分析，本文提出假設2：財政透明度的提高會降低經(jīng)濟體系的融資成本，從而促進社會資本參與投資，政府利用債務資金投資的空間縮小，因此對債務投資項目的監(jiān)管過程更加嚴格，進而對地方政府性債務支出效率產(chǎn)生促進效應。

財政透明度的提升有助于暢通人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的渠道，降低非常規(guī)的預算執(zhí)行偏離，預算偏離程度直接關系到財政活動的績效。預算公開透明使得公共部門更加慎重地權(quán)衡收益和成本，從而將政府性債務支出效率控制在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。此外，新《預算法》的實施優(yōu)化了黑箱中的執(zhí)行程序，從信息披露的角度降低了預決算的預測偏離和執(zhí)行偏離。新《預算法》通過科學編制收入預算和強化預算執(zhí)行約束雙向收縮預決算偏離度，實現(xiàn)對政府預算偏差的控制（李建軍和劉媛，2020；於莉和王秋石，2021；謝柳芳等，2019）。從預算偏差的經(jīng)濟結(jié)果展開分析，認為縮小這種偏差會促使政府機構(gòu)改進管理水平，提高資金的使用效率。

基于上述分析，本文提出假設3：財政透明度的提高會縮小財政偏差，促進政府機構(gòu)改進財政收支的管理水平，進而對地方政府性債務支出效率產(chǎn)生促進效應。

在逆周期調(diào)控背景下，財政透明度的變化對政府債務規(guī)模造成負面影響。財政信息對社會的公開透明度不足，在一定程度上會降低各方對地方政府性債務資金使用情況的監(jiān)管力度，地方政府的舉債規(guī)模相對更大，以此表征任期內(nèi)的政治業(yè)績。由于外部監(jiān)督機制不足導致地方財政約束松弛，政府管理者缺乏以最低可行成本從事最優(yōu)生產(chǎn)的激勵，過多或過少導致了債務支出效率的下降。與此同時，地方政府性債務投資遵循邊際效益法則，隨著債務投資的持續(xù)擴張，單位資金投入對項目產(chǎn)出的效用呈現(xiàn)遞減的變動趨勢。

基于上述分析，本文提出假設4：財政透明度的提高會抑制官員利用債務規(guī)模表征政治業(yè)績的欲望和沖動，縮小地方政府性債務規(guī)模，進而加強了對債務使用過程的監(jiān)管力度，且投資遵循邊際收益原則，進一步對政府債務效率產(chǎn)生促進效應。

三、研究設計

（一）樣本選擇及數(shù)據(jù)來源

本文選取2015—2019年我國地方政府數(shù)據(jù)進行研究，由于西藏自治區(qū)的地方政府性債務規(guī)模數(shù)據(jù)異常，考慮樣本的完備性和有效性，未將西藏納入本文的研究樣本。省級政府性債務規(guī)模數(shù)據(jù)來源于地方政府年度報告和宋翔等（2021）的測算結(jié)果，地級市城投債數(shù)據(jù)來源于曹婧等（2019）整理的新口徑數(shù)據(jù)庫，透明度來源于上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》和清華大學《中國市級政府財政透明度研究報告》。市場化指數(shù)數(shù)據(jù)來源于王小魯和樊綱研究的區(qū)域市場化指數(shù)，本文的其他數(shù)據(jù)來源于中國財政年鑒、中國統(tǒng)計年鑒、人民網(wǎng)和地方政府官網(wǎng)。

（二）模型構(gòu)建與變量定義

為了驗證假設1，本文構(gòu)建如下模型（1）：

其中，debteffi,t為地區(qū)i在第t年的債務綜合技術效率，通過對地方政府性債務和主成分分析產(chǎn)出進行的三階段DEA效率評價結(jié)果表示，其中地方政府性債務既包括納入地方政府預算管理的顯性債務，也涵蓋宋翔等（2021）測算的隱性債務。transi,t為對應的財政透明度，β0為常數(shù)項，β1為財政透明度的系數(shù)，controlsk,i,t（k=1，2，3…，9）是控制變量，本文借鑒於莉和王秋石（2021）選取控制變量的思路，分別從金融環(huán)境、政治干擾、經(jīng)濟水平和社會特點四個方面考慮控制變量。金融環(huán)境方面，金融體系決定貨幣供給量水平，影響社會流動性，本文用社會融資規(guī)模與GDP的比值衡量金融發(fā)展程度，用償債資金占本年債務存量的比重衡量到期償債壓力。政治干擾方面，用本級財政支出與中央財政支出之比測度財政分權(quán)，官員的人際關系網(wǎng)會影響地方財政行為（周曉慧和鄒肇蕓，2014），控制省委書記當年是否更替及其在位任期。經(jīng)濟水平方面，地方經(jīng)濟發(fā)展水平在很大程度上決定了地方政府的債務行為，包括人均GDP增長率、市場化水平和居民消費強度。社會特點方面，本文考慮從城市化水平和人口老齡化程度兩個方面控制相關特點。αk為控制變量對應的系數(shù)，Φt為時間固定效應，εi,t為隨機誤差項。地方政府性債務的技術效率評價得分屬于截取數(shù)據(jù)，此時用普通最小二乘法估計的參數(shù)有偏且不一致，因而采用Tobit模型。

為進一步探討財政透明度對地方政府性債務支出效率的傳導機制，本文基于中介效應厘清投資率、預決算偏離度和債務規(guī)模三類傳導機制的相對重要性，以驗證假設2—4。借鑒馬文濤等（2020）的檢驗思路，依次進行回歸，如式（2）—（4）：

式（2）至式（4）中，q=1、2、3時Mq,i,t分別代表“地方政府投資率”“預算偏差”“債務負擔”三類傳導機制變量，分別用地方項目固定資產(chǎn)投資額占GDP的比率、各省財政支出決算與預算的差額占預算額的比重、地方政府性債務占GDP的比重表示，其他變量的含義與式（1）相同。對于傳導機制變量M而言，在系數(shù)c顯著的前提下，若系數(shù)a、b均顯著，則視作中介效應成立。考慮到上述依次檢驗的檢驗力較低，本文引入Sobel檢驗，其可判斷聯(lián)合假設H0：a×b=0是否成立，檢驗統(tǒng)計量為Z=(ab)/sab。

四、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計

表1報告了關鍵變量的描述性統(tǒng)計。各省（區(qū)、市）債務負擔（debtpre）的均值為52.74%，平均而言，納入隱性債務后的地方政府債務壓力未超過國際警戒值，但個別省份存在債務壓力嚴重超負荷的情況。債務資金的配置效率（debteff）均值為0.7，表明大多數(shù)地區(qū)的債務支出效率較高。經(jīng)過0—1標準化處理后的財政透明度（trans）均值為0.54，處于中等水平，標準差為0.27，變異系數(shù)為0.5，比大多數(shù)其他變量的變異程度都高，這表明各?。▍^(qū)、市）披露政府信息的程度存在較大地區(qū)差異。在其他變量中，當期還本付息額占債務余額（duepre）的均值為0.80%，償債壓力最小值低至0.04%，最大值高達2.17%，相差50余倍。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計

（二）回歸結(jié)果分析

財政透明度與地方政府性債務效率的基準回歸分析，基于式（1）的實證分析結(jié)果列示在表2中，其中第（1）列匯報了未加入控制變量時地方政府性債務支出效率的Tobit模型回歸結(jié)果，第（2）列報告了加入控制變量后地方政府性債務支出效率的回歸結(jié)果。

根據(jù)第（1）（2）列報告的結(jié)果可以看出，透明度變量對地方政府性債務支出效率具有統(tǒng)計顯著性，且不隨控制變量的加入發(fā)生變化，這說明財政透明度可以顯著提高地方政府性債務資金的使用效率，即增進配置有效狀況，假設1得到驗證。此外，財政分權(quán)和到期償債壓力的估計系數(shù)為正，且分別在5%和1%的水平上顯著，在其他條件不變的情況下，當?shù)胤秸鄬τ谥醒氤袚嗍聶?quán)支出責任或面臨債務償還壓力時，地方當局有提高債務資金配置效率的緊迫感。市場化水平的系數(shù)顯著為正，說明市場能夠協(xié)調(diào)社會資源進行優(yōu)化配置，進而提高債務資金的配置效率。城鎮(zhèn)率的系數(shù)顯著為負，在其他條件相同的情況下，城市化水平越高的地區(qū)人口密度越大，地方政府需要提供的公共商品和服務規(guī)模越大，舉債規(guī)模擴張，在一定程度上會降低監(jiān)管力度，惡化了地方政府性債務的支出效率。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1、增加控制變量。表2的第（3）列報告了加入政治控制變量后的Tobit模型回歸結(jié)果，其中新增的控制變量包括省委書記（區(qū)委書記、市委書記）當年是否發(fā)生更替（replace）、省委書記任期（tenure）和省委書記任期的平方項（sqr）。在加入官員任期變量后，提升財政透明度對債務資金配置效率促進作用的估計值略有下降，但依然在10%的水平上顯著為正，這說明財政透明度對債務效率的正向影響并不伴隨著控制變量變化，結(jié)果較為穩(wěn)健。

表2 財政透明度對地方政府性債務效率影響的回歸結(jié)果

2、降低樣本數(shù)據(jù)的維度。擴充樣本容量，從地級市的視角展開實證分析，更準確地揭示財政透明度和地方政府性債務資金使用效率的內(nèi)在關聯(lián)。本文利用超效率DEA方法測算我國2013—2015年地級市的財政資金配置效率，最后利用面板數(shù)據(jù)分析地方財政透明度對地級市債務資金配置效率的影響。根據(jù)表3匯報的Tobit模型回歸結(jié)果，財政透明度對地級市政府債務效率的回歸中估計系數(shù)顯著為正，與基準回歸結(jié)果中系數(shù)的符號保持一致，增強了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 財政透明度對債務影響的地級市樣本回歸結(jié)果

（四）內(nèi)生性討論

為了有效識別財政透明度對地方政府性債務支出效率的影響，本文采用系統(tǒng)GMM對模型重新估計，緩解潛在的內(nèi)生性問題。表2第（4）列報告了系統(tǒng)GMM的估計結(jié)果，自回歸檢驗AR（1）和AR（2）均大于0.1，保證了估計的有效性，Hansen檢驗的伴隨概率大于0.1，說明設定的工具變量符合實證需要。對比表2第（3）列報告的回歸結(jié)果，除財政分權(quán)的估計值的符號有所變動外，系統(tǒng)GMM下的其他參數(shù)估計結(jié)果與基準模型保持一致。表2第（4）列顯示，透明度變量依舊在10%的水平上統(tǒng)計顯著，提高財政透明度的確有助于增進債務績效。此外，財政分權(quán)的估計系數(shù)由正變?yōu)樨?，但系?shù)為負時統(tǒng)計不顯著；到期償債壓力的估計系數(shù)依然在1%的水平上顯著為正，其他條件不變的情況下，地方當局面臨債務償還責任時有提高債務資金配置效率的緊迫感；市場化水平的系數(shù)保持為正，但統(tǒng)計不顯著，說明了市場化水平影響債務支出效率的復雜性。

（五）傳導機制

預決算偏離度、地方政府投資率和債務規(guī)模的傳導機制。表4報告了以財政透明度（trans）為解釋變量進行中介效應檢驗的Tobit模型回歸結(jié)果。第（1）列系數(shù)顯著為正，假設1再次得到驗證。第（2）（3）列報告了檢驗“預決算偏離度”中介效應的結(jié)果。一方面，第（2）列中財政透明度的估計系數(shù)顯著為負，財政透明度的提高會縮小財政偏差，第（3）列中預決算偏離度的系數(shù)顯著為負，說明縮小預算偏差進一步促進政府機構(gòu)改進財政收支的管理水平，最終對地方政府性債務支出效率產(chǎn)生促進效應。另一方面，Sobel檢驗Z=1.3329，大于臨界值0.97，也佐證了假設2的成立。第（4）（5）列報告了“地方政府投資率”中介效應的檢驗結(jié)果。系數(shù)顯著為負，財政透明度的提高會降低貨幣市場的均衡價格，較低融資成本促進社會資本參與投資，政府利用債務資金投資項目的空間縮小，系數(shù)也顯著為負，在精簡投資項目后，地方政府有更多的時間和精力強化債務投資項目的監(jiān)管過程，從而提高債務資金的使用效益。此外，Sobel檢驗Z=1.7700，大于臨界值0.97，表明假設3成立。第（6）（7）列報告了檢驗“債務規(guī)?！敝薪樾慕Y(jié)果。系數(shù)顯著為負，財政透明度的提高會縮小地方政府性債務規(guī)模，盡管系數(shù)不顯著，Sobel檢驗Z=1.0165，大于臨界值0.97，表明假設4成立，債務規(guī)?？s小進而加強了債務使用的監(jiān)管力度，實現(xiàn)對地方政府性債務支出效率的促進作用。

表4 傳導機制識別

對比第（1）（3）列報告的財政透明度系數(shù)，經(jīng)計算認為“預決算偏離”的間接效應占財政透明度對地方政府性債務支出效率正向影響的10.17%，同理，“投資率”“債務規(guī)?！钡拈g接效應分別占總效應的17.00%、8.56%。財政透明度對地方政府性債務支出效率的正向影響有超過三分之一通過“預決算偏離度”“地方政府投資率”和“債務規(guī)模”的中介效應實現(xiàn)，剩余部分則可能由財政透明度直接解釋。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文從財政透明度視角，結(jié)合債務預算改革背景，深入剖析了地方政府性債務支出使用效率的演變規(guī)律。本文的主要結(jié)論有：提高財政透明度可以改善地方政府性債務支出效率，其中超過三分之一的積極影響通過“投資率”“預算偏差”和“債務規(guī)模”的傳導機制實現(xiàn)，本文提出的四個理論假說均得到實證分析的驗證。

（二）建議

基于本文分析，對我國完善債務管理有如下啟示：

1、擴大債務預算的編制范圍。從債務信息的公開維度來看，健全的地方政府性債務預算管理制度要求債務信息的全方位公開，涵蓋范圍不僅包括本級政府債券的類別結(jié)構(gòu)、舉借規(guī)模，還涉及債券的借貸成本、資金用途和償還期限等信息。通過為信息使用者提供全面、準確、及時的地方政府性債務信息，保證相關主體客觀評價債務資金使用成本和績效，通過加強預算控制，實現(xiàn)對地方政府性債務的全過程管理。

2、強化對預算績效管理工作的監(jiān)督。其一，搭建地方政府性債務資金使用情況的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡平臺，以便公眾能夠及時掌握政府年度、季度的績效評價信息，增強公眾在全面推進預算績效管理改革中的績效理念、績效意識和參與績效管理的責任意識。其二，調(diào)動人大和審計機關參與預算監(jiān)督的積極性，推動人大和審計機關依法參與到監(jiān)督預算績效管理工作中，釋放監(jiān)督的效能。

3、設計多維度的指標考核體系?？紤]采用綜合的經(jīng)濟發(fā)展指標代替單一的經(jīng)濟增長指標進行考核，考核體系既包括慣用的經(jīng)濟增長指標，也包括環(huán)境治理成果、地方政府性債務指標等。通過在考核時參考地方政府的“債務資金利用率”，促使地方政府的債務資金向資源消耗少、邊際收益高的項目流動。此外，考慮在各級政府和干部的政績考核體系中均納入預算績效結(jié)果，加強本級單位績效管理工作考核的權(quán)重。

4、硬化預算約束。一方面，增強事權(quán)變更的法律性。明確變更中央和地方事權(quán)的唯一途徑是科學的論證和嚴格的權(quán)力審批，只有明確事權(quán)劃分，樹立責任主體意識，才能防范地方政府對中央的過度依賴。另一方面，增強債務預算的法律性。預算的相關法規(guī)經(jīng)立法和權(quán)力機構(gòu)通過后，便具有法律的剛性。通過法規(guī)形式的約束，減少在預算執(zhí)行中的隨意性，從而更加規(guī)范地管理地方政府性債務。