關(guān)于部門整體支出評價體系優(yōu)化的再思考

●王文才

部門整體支出績效評價是預(yù)算績效管理工作的組成部分，特指依據(jù)預(yù)算部門職能定位、中長期規(guī)劃、年度計劃等體現(xiàn)的該財政年度內(nèi)的工作目標(biāo)，利用績效評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對包括基本支出、項目支出在內(nèi)所有財政性資金使用過程中所實現(xiàn)的產(chǎn)出和效果進(jìn)行的綜合性評價活動。

我國部門整體支出績效評價概念的首次提出，出自2011年財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），該《辦法》明確規(guī)定了評價的工作程序及方法。在財政部2013年出臺的《預(yù)算績效考評評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）中，將績效評價的內(nèi)容集中為投入、過程、產(chǎn)出和效果等4個方面，包括28個評價指標(biāo)。在2018年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中，對部門預(yù)算整體績效的衡量提出設(shè)計方向，要求“從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果”。鑒于部門整體績效評價操作實踐的需要和相關(guān)統(tǒng)一規(guī)范的缺失，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）中“加快推進(jìn)……績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化”的相關(guān)要求，針對當(dāng)前缺乏統(tǒng)一且操作性相對較強的共性指標(biāo)體系的情況，亟待結(jié)合實際、因地制宜進(jìn)行完善。

評價體系的優(yōu)化完善，需要遵循問題導(dǎo)向的基本原則。從近年來各地的評價工作實踐來看，在取得豐富經(jīng)驗的同時，也暴露了一些問題。相關(guān)問題主要體現(xiàn)為五點：一是部門預(yù)算支出內(nèi)容龐雜、目標(biāo)量化難度較高；二是目標(biāo)與支出的線性對應(yīng)關(guān)系不清晰，經(jīng)濟(jì)性、效益性評價難度較大；三是財政支出本身具有公共性、外部性、滯后性的特點，支出效益難以準(zhǔn)確計量；四是基本支出與項目支出界線不清，項目支出涵蓋一定數(shù)量的人員運轉(zhuǎn)經(jīng)費；五是目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)定缺乏相應(yīng)的依據(jù)和出處。針對這五個現(xiàn)存問題，本文嘗試就評價核心的把握、評價思路的拓展、評價指標(biāo)的設(shè)計、評價標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化等方面提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑，以便為提高部門整體支出評價工作質(zhì)量提供若干有益的思考視角。

一、基本情況梳理專注“三條線”

基本情況梳理是部門整體支出績效評價的第一步工作，而部門整體支出績效評價則是部門和單位預(yù)算績效管理的組成部分。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對部門和單位預(yù)算績效管理提出了相關(guān)的要求，具體要求是“圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動”。因此，本文嘗試把部門整體支出基本情況的梳理工作歸納為對“職能線”“資金線”“業(yè)務(wù)線”這“三條線”的梳理。

第一條“職能線”梳理圍繞“部門職能-職責(zé)分解-人員配置”，涵蓋部門設(shè)立的歷史沿革、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)分布、任務(wù)計劃、管理對象、服務(wù)范圍等綜合情況。從操作實施細(xì)節(jié)上來看，可從編委批復(fù)的部門“三定方案”、部門設(shè)定完善細(xì)化的工作職責(zé)、部門編制的工作規(guī)劃、部門及其下屬職能部門設(shè)定的業(yè)務(wù)崗位職責(zé)及其制訂的年度工作計劃等相關(guān)方面進(jìn)行資料收集、分析、規(guī)整表述。值得注意的是，對部門規(guī)劃的梳理應(yīng)關(guān)注中長期發(fā)展規(guī)劃的編制完成情況、分年規(guī)劃內(nèi)容的明確性和推進(jìn)計劃落實情況，年度工作計劃則應(yīng)關(guān)注常規(guī)性工作計劃和重點工作計劃制訂的明確性，尤其是年度重點工作計劃還需要從黨委政府重點工作、政府實事項目等角度予以分類。

第二條“資金線”梳理圍繞“預(yù)算管理和資金使用”，涵蓋部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算全過程的情況。從操作實施細(xì)節(jié)上來看，先列示出近三年部門預(yù)算安排與執(zhí)行情況總表，反映部門總體預(yù)算變動情況和執(zhí)行率；再列示出評價年度分項目類型預(yù)算安排和執(zhí)行情況表，反映結(jié)構(gòu)式部門預(yù)算安排和實際執(zhí)行情況；最后列示出專項項目預(yù)算安排和執(zhí)行明細(xì)表，細(xì)化特定目標(biāo)類項目的具體內(nèi)容，反映精細(xì)化規(guī)范式三層架構(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行情況。其中，總表的列示可衡量和分析部門整體預(yù)算管理的精準(zhǔn)性水平；年度分類預(yù)算可從人員類、運轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類三個維度展示預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為分析人均支出成本和機(jī)構(gòu)運行成本（包括人員定額標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)）奠定基礎(chǔ)；特定目標(biāo)類（即專項項目）預(yù)算通過細(xì)化支出內(nèi)容，可從預(yù)算編制的規(guī)范性、支出內(nèi)容的合理性、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的科學(xué)性等衡量部門預(yù)算編制精細(xì)化水平，與預(yù)算一體化建設(shè)中的固定標(biāo)準(zhǔn)和暫定標(biāo)準(zhǔn)相銜接。在列示清楚預(yù)算信息的基礎(chǔ)上，再將“年度工作內(nèi)容與預(yù)算資金”匹配起來，從計劃執(zhí)行和實際執(zhí)行兩個維度做好資金與項目內(nèi)容的匹配：一是將年度工作計劃梳理分解到相應(yīng)職能部門，明確預(yù)算資金安排類型，并將實際工作內(nèi)容完成情況與工作計劃進(jìn)行列表對比；二是關(guān)注工作任務(wù)實施的方式和完成結(jié)果的形式，可從政府采購、購買服務(wù)、科研課題和活動、資本性支出等角度歸納分析匹配。

第三條“業(yè)務(wù)線”梳理圍繞部門“核心業(yè)務(wù)管理實施”，涵蓋相應(yīng)管理制度和辦法、管理機(jī)制和監(jiān)督體系的建設(shè)情況，以及部門“核心業(yè)務(wù)”全生命周期管理工作實施和開展情況，從而便于考察和驗證部門履職所需的制度保障、機(jī)制保障、計劃保障、措施保障等健全落實情況。例如，出版社對出版刊物讀物課本的審查監(jiān)督制度程序，衛(wèi)健委對醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格或執(zhí)業(yè)道德行為的檢查監(jiān)督制度流程，應(yīng)急管理部門對煤礦生產(chǎn)安全事故的監(jiān)督檢查制度機(jī)制、突發(fā)性公共事件應(yīng)急預(yù)案等，財政部門全面實施預(yù)算績效管理制度建設(shè)、落實推進(jìn)計劃、工作機(jī)制、工作要點、成果報告等。

梳理“三條線”的基本情況所需的信息采集渠道一般有兩種：一是列出資料清單，資料提供方經(jīng)常涉及被評價部門的綜合科室、業(yè)務(wù)科室和財務(wù)科室，有時還涉及財政部門；二是有針對性地開展訪談，在對收集到的信息資料進(jìn)行案頭分析并形成相應(yīng)問題的基礎(chǔ)上，再對不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和不同部門進(jìn)行有針對性的訪談。

總之，“三條線”的基本情況梳理是一個遵循“整體目標(biāo)—部門活動—項目支出”的活動過程。這一過程，“三位一體”地將部門職責(zé)落實到部門戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)目標(biāo)之中，進(jìn)而細(xì)化為具體的活動和項目。因此，從本質(zhì)上來講也是一個驗證成績經(jīng)驗或查找不足之處的過程。在部門基本情況梳理清楚的前提下，才能深入開展部門整體支出績效評價工作，真正發(fā)現(xiàn)有價值的問題點。因此，能否梳理并描述清楚基本情況，也體現(xiàn)了評價機(jī)構(gòu)和評價人員的專業(yè)能力。

二、部門目標(biāo)歸納關(guān)注“三要點”

預(yù)算績效管理始終堅持目標(biāo)導(dǎo)向，目標(biāo)梳理歸納則是成為部門整體支出績效評價的重要前期工作。為確保部門整體支出績效評價所依據(jù)的績效目標(biāo)具備引領(lǐng)性特征，本文認(rèn)為目標(biāo)梳理歸納需要關(guān)注三個要點：第一，績效目標(biāo)應(yīng)與職能、計劃、項目相匹配，既要與部門職能、部門規(guī)劃、年度工作計劃一致，也要與年度特定目標(biāo)類預(yù)算項目投入及項目分類屬性特點匹配；第二，績效目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)階段、年度的特征，年度工作計劃則體現(xiàn)了年度工作任務(wù)和部門具體目標(biāo)，部門年度目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)與部門規(guī)劃中的階段性或分年目標(biāo)相結(jié)合；第三，年度目標(biāo)應(yīng)細(xì)化量化，與預(yù)算投入匹配，目標(biāo)細(xì)化量化應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益五個方面梳理。其中，數(shù)量目標(biāo)的設(shè)置一般須與預(yù)算資金投入（或年初工作計劃，因部分部門人員類經(jīng)費占比較大）相匹配，先有絕對數(shù)、再有相對數(shù)；質(zhì)量目標(biāo)一般須與行業(yè)技術(shù)規(guī)范或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相匹配；時效目標(biāo)一般須與工作推進(jìn)時間節(jié)點相匹配；成本目標(biāo)一般須與預(yù)算控制額、定額標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)等相匹配；效益目標(biāo)一般須與部門履職職能、核心業(yè)務(wù)及其專項項目屬性相匹配。目標(biāo)值的設(shè)定還應(yīng)與預(yù)先計劃的、文件要求的、歷史的、區(qū)域性的等行業(yè)水平相匹配，避免忽高忽低不合理的情況。

此外，在梳理歸納部門目標(biāo)時，還需要注意的是：第一，目標(biāo)表表式需要規(guī)范統(tǒng)一，應(yīng)從目標(biāo)類型、目標(biāo)名稱、目標(biāo)值、目標(biāo)值出處、目標(biāo)值依據(jù)進(jìn)行五個欄目細(xì)化量化列表列示，并從三級項目目標(biāo)開始梳理清楚；第二，對一些部門職能及其業(yè)務(wù)涉及范圍較廣的，則可以考慮將主要的工作任務(wù)歸集為一級或二級目標(biāo)，在正文中描述清楚，三級目標(biāo)則可作為附表展示出來。

總體來說，部門整體支出績效目標(biāo)的梳理應(yīng)從總目標(biāo)、年度目標(biāo)、具體目標(biāo)開始，體現(xiàn)目標(biāo)的層次性。對一些部門業(yè)務(wù)涉及面廣、公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量多的，歸納時應(yīng)將目標(biāo)從三級開始提級歸納，提煉時應(yīng)與部門申報表相結(jié)合，厘清部門整體支出績效目標(biāo)與部門人、財、物、事之間的相關(guān)關(guān)系。

三、評價指標(biāo)體系聚焦“四維度”

績效評價指標(biāo)體系設(shè)計是績效評價工作的核心。一般來說，評價指標(biāo)體系可參照財政部共性評價框架核心要素進(jìn)行設(shè)計，并適當(dāng)結(jié)合所在地方財政部門具體要求執(zhí)行即可。但由于部門整體支出績效管理尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整體處于謀求突破提升的關(guān)鍵，而財政部現(xiàn)有共性評價指標(biāo)體系的針對性和有效性評價有限，需要基于評價委托者的訴求和被評價部門特點，因地制宜完善細(xì)化二級和三級評價指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)，思考聚焦評價關(guān)注點、構(gòu)建設(shè)計科學(xué)的共性評價指標(biāo)體系。

要想使得部門整體支出共性評價指標(biāo)體系符合實際操作需要，本文認(rèn)為可以基于部門決策、部門管理、部門產(chǎn)出、部門效果等四個一級指標(biāo)維度對評價指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計，其中：

“部門決策”的二級指標(biāo)應(yīng)基于部門職能、部門規(guī)劃、部門工作計劃、部門預(yù)算計劃、部門績效目標(biāo)、部門績效管理機(jī)制等六個方面，按照“職能-規(guī)劃-計劃-預(yù)算-目標(biāo)”的對應(yīng)關(guān)系細(xì)化至10個三級指標(biāo)。例如，對于“職責(zé)分解明確性”和“崗位職責(zé)明確性”這兩個和部門職能有關(guān)的三級指標(biāo)，需要以部門的“三定方案”和“部門職責(zé)分解分工表”作為評價依據(jù)，考察部門職能的設(shè)定以及部門分解到下屬部門和單位的職責(zé)是否完整、清晰、合理。

“部門管理”的二級指標(biāo)應(yīng)基于核心業(yè)務(wù)管理、財務(wù)預(yù)算管理、綜合事務(wù)管理三個方面，并按照“業(yè)務(wù)-財務(wù)-預(yù)算-人員-資產(chǎn)-政府采購-購買服務(wù)-檔案-信息公開”的相互關(guān)系等細(xì)化為多個三級指標(biāo)。例如，對于“預(yù)算執(zhí)行率”“預(yù)算調(diào)整率”等和預(yù)算有關(guān)的三級指標(biāo)，需要借助部門預(yù)決算報表來考察判斷部門預(yù)算計劃是否如期完成、是否存在大幅變動等問題。

“部門產(chǎn)出”的二級指標(biāo)應(yīng)按照數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本四個方面細(xì)化成若干個三級指標(biāo)。在具體指標(biāo)設(shè)計過程中，主要通過比較產(chǎn)出指標(biāo)的實際值和目標(biāo)值來判斷部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否保質(zhì)保量、及時，并分析這個過程中是否存在資金浪費的問題。

“部門效果”的二級指標(biāo)應(yīng)按照社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、部門履職、滿意度、可持續(xù)影響力六個方面細(xì)化成若干個三級指標(biāo)。例如，“年度計劃工作完成情況”這一與部門履職有關(guān)的三級指標(biāo)，主要依據(jù)部門的年度工作計劃文件和年度工作報告來考察部門計劃工作的完成情況以及部門的重點工作是否合格完成。

按照以上步驟構(gòu)建形成的部門整體支出共性評價指標(biāo)體系框架具體如表1所示。

表1 部門整體支出共性評價指標(biāo)體系框架

四、問題分析應(yīng)當(dāng)突出“五重點”

在完成評價指標(biāo)體系及其評分標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建后，就可以依據(jù)評價指標(biāo)體系進(jìn)行評價評分和績效分析，繼而形成評價結(jié)論。在這一過程中，評價人員應(yīng)關(guān)注評價得分和評價結(jié)論的客觀性、公平性，統(tǒng)籌考慮被評價部門在行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)的實際履職成效與評價得分及結(jié)論的匹配性，從而發(fā)現(xiàn)該部門存在的問題。

遵循績效分析過程中匹配對應(yīng)的原則，問題分析則可以強調(diào)聚焦、準(zhǔn)確和針對性，具體來說，分析重點應(yīng)歸納為五個方面：

一是注意評價問題的指出應(yīng)與評價指標(biāo)扣分點的一致性，避免“兩張皮”現(xiàn)象。

二是判斷部門整體支出目標(biāo)管理中存在的完整性、合理性、科學(xué)性問題。對不同原因產(chǎn)生的問題進(jìn)行區(qū)分，包括預(yù)算績效管理理念和認(rèn)識不足、財務(wù)與業(yè)務(wù)部門績效責(zé)任未落實、績效理念認(rèn)知不足等多種。

三是區(qū)分部門預(yù)算管理中存在的規(guī)范性和精準(zhǔn)性不高的問題。對不同預(yù)算管理階段產(chǎn)生的問題也作適當(dāng)區(qū)分，具體包括預(yù)算計劃編制階段（項目庫管理和預(yù)算細(xì)化度）、預(yù)算執(zhí)行階段（執(zhí)行率低下和調(diào)整率過高）、預(yù)算決算階段（專項轉(zhuǎn)向和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)）等。

四是關(guān)注部門工作實施推進(jìn)落實過程中存在的管理科學(xué)性和有效性不足的問題。對工作管理階段不同的問題進(jìn)行區(qū)分，包括制度機(jī)制建設(shè)、計劃推進(jìn)、過程管理和監(jiān)督考核等多個階段。

五是聚焦部門履職目標(biāo)的實現(xiàn)度方面存在績效未達(dá)標(biāo)或履職績效無法顯現(xiàn)的問題。對屬于不同偏差原因的問題也需要進(jìn)行區(qū)分，區(qū)分產(chǎn)出與投入產(chǎn)生偏差、產(chǎn)出質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)出時效不及時、部門履職效果衡量無法顯現(xiàn)等多種原因。

五、相關(guān)建議應(yīng)用體現(xiàn)“三亮點”

針對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，評價人員還應(yīng)提出有針對性的相關(guān)建議。按照預(yù)算績效管理一體化的要求，確?？冃Ч芾斫Y(jié)果可以對預(yù)算管理產(chǎn)生影響，并使得相關(guān)建議具有應(yīng)用價值，具體來說，建議本身需要具備以下三個亮點：

一是對照上述評價聚焦指出的問題，在通過績效分析這一過程且透徹了解問題產(chǎn)生的原因、時點、環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，逐一提出具體整改建議，明確具體整改責(zé)任部門和單位。

二是對項目庫管理中存在項目前期謀劃成熟度不高、預(yù)算執(zhí)行率低下、支出決算后績效無法顯現(xiàn)的專項項目支出，提出暫緩安排或取消項目預(yù)算的建議。

三是對預(yù)算編制管理精細(xì)化程度不夠、總體預(yù)算執(zhí)行率不高、決算階段形成大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的，應(yīng)提出與部門下年度預(yù)算安排總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化相掛鉤的評價結(jié)果應(yīng)用建議，凸顯績效管理服務(wù)于預(yù)算部門資源分配效率提升的作用。

前述“基本情況梳理-部門目標(biāo)歸納-評價指標(biāo)設(shè)計-問題分析-建議提出”的實施路徑，對構(gòu)建相對完整、科學(xué)的部門整體支出績效評價體系具有現(xiàn)實意義。當(dāng)然，也應(yīng)注意，由于各個政府部門所涉及的行業(yè)領(lǐng)域有其自身的特點，在上述共性路徑的基礎(chǔ)上，有必要對標(biāo)服務(wù)于部門管理完善、財政資源配置優(yōu)化的評價目標(biāo)，結(jié)合部門的個性化特征，進(jìn)一步深化、細(xì)化具體評價體系設(shè)計，確保真正實現(xiàn)“評有所值”。