高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國財政治理的健全邏輯、提升潛力與平衡路徑

文/李華 董艷玲 蔡倩

黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，十九屆五中全會明確了建立現(xiàn)代財稅體制的目標(biāo)要求、主要任務(wù)和實現(xiàn)路徑。作為國家治理的重要內(nèi)容，財政治理能否高效運行勢必影響國家治理現(xiàn)代化的推進。同時，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展的新時期、新階段，健全符合高質(zhì)量發(fā)展要求的財稅制度也是立足于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略選擇。正確理解高質(zhì)量發(fā)展階段財政治理的健全邏輯，建立高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理效能的評價指標(biāo)體系，精準(zhǔn)把握財政治理效能的提升潛力及子系統(tǒng)的優(yōu)勢和短板，準(zhǔn)確辨析其失衡癥結(jié)并探尋其平衡路徑，不僅有助于把脈當(dāng)下中國財政治理的運行現(xiàn)狀，還能為助推區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供一個新視角。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理的健全邏輯與指標(biāo)體系

財政治理應(yīng)包括財政制度自身的治理水平和財政作用于政治、經(jīng)濟、社會的治理能力兩層含義，財政治理效能是制度完善和能力提升的綜合反映。同時，財政治理服務(wù)于國家治理，國家治理的目標(biāo)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展適時變化，因此財政治理的目標(biāo)也具有動態(tài)調(diào)整屬性。

（一）高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理的健全邏輯

新發(fā)展階段，現(xiàn)代財政制度一方面要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，切實提質(zhì)增效、積極有為，另一方面要面對內(nèi)外部環(huán)境，有應(yīng)對挑戰(zhàn)與風(fēng)險的穩(wěn)定性，同時要充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念?？傮w來講，高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理應(yīng)滿足七大要求：

1.法治規(guī)范。財政是政府代表國家或憑借其社會代表身份，基于國家權(quán)力參與國民收入分配的行為，運行過程中表現(xiàn)為財政制度，即財政活動運行的機構(gòu)和規(guī)則體系具有規(guī)范性和有序性，要對包括稅收制度、財政支出、財稅體制等在內(nèi)的財稅制度進行法治化的規(guī)范約束，尤其是現(xiàn)代財政制度的法治特征更為凸顯。

2.財力保障。國家履行管理和服務(wù)職能離不開財政資源，“取之于民”的收入職能是“用之于民”的重要前提。

3.效率保證。新時代高質(zhì)量發(fā)展的新要求內(nèi)在決定了經(jīng)濟運行和社會發(fā)展必須提質(zhì)增效。具體到財稅領(lǐng)域，財政治理既要提高自身運行效率，也要促進要素產(chǎn)品流動，構(gòu)建統(tǒng)一市場，擴大開放，激發(fā)全社會發(fā)展活力。

4.公平體現(xiàn)。公平離不開財政的調(diào)節(jié)，促進社會公平的財政工具包括公共服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、稅收等，涉及個人、城鄉(xiāng)、區(qū)域等多個維度。

5.可持續(xù)發(fā)展。財政制度在實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)性，增強發(fā)展的后勁和活力。

6.公開透明。高質(zhì)量發(fā)展階段離不開財政治理的有效性，提高信息的公開透明度，滿足公民需求和社會發(fā)展需要，為公民利益的表達(dá)提供途徑，促使政府內(nèi)部的財政信息和公民的滿意度反饋聯(lián)動起來，有助于提高財政治理效能。

7.明晰匹配。按照“一級政府、一級財政”的原則，在多級政府財政體制下，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，實現(xiàn)各級政府之間財力事權(quán)的明晰匹配，是財政體制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是新時期高質(zhì)量發(fā)展中不同層級政府協(xié)調(diào)、合作理念的體現(xiàn)。

（二）高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理的指標(biāo)體系

本文從財政系統(tǒng)的主要構(gòu)成——財政收入、財政支出、央地關(guān)系、預(yù)算管理四大子系統(tǒng)——來構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理效能的評價指標(biāo)體系。

1.財政收入。改革目標(biāo)是建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的現(xiàn)代稅收體系。稅制改革從強調(diào)促進效率轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣胶托剩⒅囟愂辗峙涞墓?；從強調(diào)稅收中性轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖欀行院头侵行裕l(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展對財政治理提出的要求，收入治理效能可從法治規(guī)范、財力保障、效率保證、公平體現(xiàn)四個層面來衡量：選擇“財政收入中稅收占比”來代表法治規(guī)范；選擇“一般公共預(yù)算收入規(guī)?！焙汀岸愂帐杖胍?guī)?！焙饬控斄ΡＵ夏芰?；用“稅收征管效率”和“稅收經(jīng)濟協(xié)調(diào)性”來評價效率水平；選擇“個人所得稅比重”和“KP指數(shù)”來衡量公平程度。

2.財政支出。改革目標(biāo)是凸顯政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，強調(diào)更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康等，相應(yīng)提高民生領(lǐng)域社會福利支出比重，降低經(jīng)濟建設(shè)性支出比重，并提高財政資金的使用效率。支出治理效能可從效率保證、公平體現(xiàn)以及可持續(xù)發(fā)展三個層面來進行衡量：選擇“財政支出效率”來進行衡量使用效率；選擇“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”“社保就業(yè)支出比重”來衡量公平程度；選取“財政赤字率”“科教文衛(wèi)支出比重”“環(huán)保支出比重”來衡量可持續(xù)發(fā)展水平。

3.央地關(guān)系。改革目標(biāo)是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系，在保證收入格局穩(wěn)定的前提下，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一。央地關(guān)系治理效能的衡量主要涉及公平體現(xiàn)和明晰匹配兩個層面：選擇“一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比重”來衡量公平體現(xiàn)；選擇“財力事權(quán)匹配度”來衡量央地財政關(guān)系的明晰匹配。

4.預(yù)算管理。改革目標(biāo)為建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。因此預(yù)算管理治理效能主要體現(xiàn)在法治規(guī)范、公開透明兩個層面；選擇“收入預(yù)決算偏離度”和“支出預(yù)決算偏離度”來表示法治程度；選擇“財政透明度”來反映公開透明程度。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理效能的提升潛力

（一）全國層面

高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國財政治理效能呈明顯提高態(tài)勢，但仍存在較大的提升空間。高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國財政治理效能均值介于0.277—0.379，綜合指數(shù)均值經(jīng)歷了較為顯著的上升過程，年均增長率為3.54%。值得注意的是，2013年和2017年中國財政治理效能出現(xiàn)了迅速提升，表明黨的十八屆三中全會以及黨的十九大對財稅改革的重視均有力推動了財政治理效能的提高。

總的來說，支出治理效能最高但總體有所下降，預(yù)算管理治理效能較低但提高較快，目前已接近支出治理效能，當(dāng)前收入治理效能最低。值得注意的是，預(yù)算管理治理效能提高較快的現(xiàn)象比較矚目，這主要得益于2004—2014年的漸進型改革和黨的十八屆三中全會對于改進預(yù)算管理制度的明確要求。

子系統(tǒng)存在各自的優(yōu)勢和短板。在收入治理效能中，法治規(guī)范是優(yōu)勢；而稅收收入規(guī)模和一般公共預(yù)算收入規(guī)模水平較低，制約了財力保障能力的發(fā)揮；稅收征管效率較低影響了效率水平，表明當(dāng)前稅務(wù)機關(guān)征稅成本仍存在過高現(xiàn)象；個人所得稅比重和KP指數(shù)水平不高也表明公平程度存在提升的空間。支出治理效能中，優(yōu)勢主要表現(xiàn)在效率方面；而區(qū)域基本公共服務(wù)均等化是公平維度的主要短板；財政赤字率是制約可持續(xù)發(fā)展的根本所在。央地關(guān)系治理效能中，公平體現(xiàn)是主要優(yōu)勢，明晰匹配是短板。預(yù)算管理治理效能中，公開透明是優(yōu)勢，法治規(guī)范有待提高。

（二）區(qū)域?qū)用?/h3>

高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國四大區(qū)域財政治理效能總體均呈顯著上升趨勢，但“東高西低”格局較為顯著。其中，中部提高最快，東北提速最慢。出現(xiàn)“東高西低”現(xiàn)象的原因主要在于，一個地區(qū)的財政治理效能與其經(jīng)濟發(fā)展階段存在密切關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，政府管理法治規(guī)范性就越強，財政收入規(guī)模也越大，對公平的追求越迫切，也更注重可持續(xù)發(fā)展理念，其財政治理效能水平就相對較高。

財政治理效能的優(yōu)勢和短板存在一定的區(qū)域異質(zhì)性。東部支出治理效能一直處于最高水平，其次為收入治理效能，預(yù)算管理治理效能提高較快，目前已接近收入治理效能，央地關(guān)系治理效能是當(dāng)前主要短板。中部支出治理效能較高，其次為央地關(guān)系治理效能，預(yù)算管理治理效能和收入治理效能相對較弱，目前來看，收入治理效能是制約財政治理效能提高的主要短板。西部央地關(guān)系治理效能是優(yōu)勢，其次為支出治理效能和增速最快的預(yù)算管理治理效能，與中部一致，收入治理效能的提高應(yīng)作為當(dāng)前重點工作。東北地區(qū)的支出治理效能貢獻(xiàn)最大，其次為央地關(guān)系治理效能和預(yù)算管理治理效能，收入治理效能則較弱。

（三）省際層面

根據(jù)偏離均值和標(biāo)準(zhǔn)差的狀況，中國30個省市（除港澳臺和西藏外）財政治理水平可劃分為以下三類：明星省市有7個，包括上海、北京等，主要分布在東部、中部。這些省市財政治理效能處于較高水平，財稅改革取得了較好成果。治理水平處于中層的省市有15個，包括新疆、海南等，這些省市財政治理效能仍存在一定提升空間。追趕省市有8個，包括陜西、貴州等，主要分布在西部。這些省市財政治理效能較低，需要以先進省市作為目標(biāo)進行追趕。

各省市財政治理效能的子系統(tǒng)貢獻(xiàn)存在一定差異。收入治理效能貢獻(xiàn)度較高的省市有上海、北京等，而湖南、河南等省市貢獻(xiàn)較低；支出治理效能中，江蘇、浙江、廣東等省市對財政治理效能影響較大，而海南、寧夏等省市影響較?。粚τ谘氲仃P(guān)系治理效能，江西、寧夏等省市貢獻(xiàn)率較大，而上海、北京等省市貢獻(xiàn)率較低；預(yù)算管理治理效能中安徽、上海等省市積極影響較大，江西、江蘇等省市較小。

高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理效能的平衡路徑

高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國的財政治理效能差異經(jīng)歷了“縮小—擴大—縮小”的過程，但總體呈縮小趨勢，2013年以來尤為顯著，表明黨的十八屆三中全會對財政地位的空前提高給財政治理效能差異的縮小帶來了積極影響。

（一）區(qū)域差異來源

東部財政治理效能的基尼系數(shù)一直處于最高水平，表明內(nèi)部差異最大，但差異呈縮小態(tài)勢；中部和西部財政治理效能的基尼系數(shù)則處于交叉變化之中，且內(nèi)部差異均有所擴大；東北地區(qū)財政治理效能的內(nèi)部差異總體來說較小，除個別年份，大部分時間基尼系數(shù)均處于最低水平。進一步得知，高質(zhì)量發(fā)展視閾下財政治理效能地區(qū)差異主要來自區(qū)域間差異，其次為區(qū)域內(nèi)差異，而超變密度的貢獻(xiàn)度處于最低水平。

（二）結(jié)構(gòu)差異來源

高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國財政治理效能差異主要來自收入治理效能差異，其次為支出治理效能差異，之后為預(yù)算管理治理效能差異，而央地關(guān)系治理效能差異存在負(fù)向影響。其中，收入治理效能差異主要來自稅收征管效率差異，但影響度有所下降，其次為稅收收入規(guī)模差異、財政收入中稅收比重差異、一般公共預(yù)算收入規(guī)模差異，KP指數(shù)差異的貢獻(xiàn)最低，但提高態(tài)勢非常顯著；支出治理效能差異主要是財政支出效率差異造成的，其次為財政赤字率差異、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化差異、科教文衛(wèi)支出比重差異，而社保就業(yè)支出比重差異一直具有負(fù)向貢獻(xiàn)；央地關(guān)系治理效能差異主要來自一般性轉(zhuǎn)移支付比重差異，且呈提高態(tài)勢，財力事權(quán)匹配度差異的影響度較低；預(yù)算管理治理效能差異主要是支出預(yù)決算偏離度差異造成的，且呈提高態(tài)勢，收入預(yù)決算偏離度差異貢獻(xiàn)反而最低。

政策建議

一是圍繞高質(zhì)量發(fā)展主線，明確財政改革和發(fā)展重點，促進財政治理效能提升。目前高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國財政治理效能仍存在較大的提升空間?，F(xiàn)代財政制度要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，切實提質(zhì)增效，還要提高應(yīng)對風(fēng)險的能力和穩(wěn)定性，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。具體思路是，繼續(xù)提高財政的法治化程度，加強財政的規(guī)范化治理；確保財政收入的穩(wěn)定，為國家治理提供財力保障；注重財政治理的效率原則，在增支減收背景下尤為重要；體現(xiàn)財政的公平職能，共享高質(zhì)量發(fā)展成果；保持財政的可持續(xù)運行，倡導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新綠色理念；推動財政事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，提高財政體制的協(xié)調(diào)程度。

二是制定全局框架下財政治理效能的綜合提高政策，推進各子系統(tǒng)均衡發(fā)展。收入治理效能、支出治理效能、央地關(guān)系治理效能、預(yù)算管理治理效能四個子系統(tǒng)的發(fā)展并不均衡。就2018年來說，支出治理效能最高，收入治理效能最低，表明當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展視閾下中國財政治理效能的優(yōu)勢在于支出治理效能，短板則為收入治理效能。因此，財稅改革應(yīng)將收入治理效能的提高作為重點，且將關(guān)注點放在稅收收入規(guī)模和稅收征管效率上。另外，不同省市財政治理效能的子系統(tǒng)具有不同的分布水平，即使是上海、北京等綜合治理水平較高省市，在某些子系統(tǒng)上也具有提升的空間。因此，需要通過針對性策略來促進落后子系統(tǒng)水平的提高，從而全面推進高質(zhì)量發(fā)展視閾下我國財政治理效能各子系統(tǒng)的協(xié)同提升。

三是打破區(qū)域邊界，強化重點領(lǐng)域，積極縮小財政治理效能的地區(qū)差異。當(dāng)前中國四大區(qū)域財政治理效能總體均呈上升趨勢，但“東高西低”格局較為顯著，盡管地區(qū)差異呈縮小態(tài)勢，但不平衡主要還是來自區(qū)域間差異。因此，必須從國家層面采取行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動措施，促進區(qū)域財政治理效能的協(xié)同提高。通過區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展可實現(xiàn)收入治理效能差距的縮小。除此之外，中國財政治理效能差異的主要結(jié)構(gòu)來源也是收入治理效能差異，主要是由稅收征管效率差異造成的。因此，相關(guān)部門可將稅收征管效率差異的縮小作為重點工作，強化重點領(lǐng)域，縮小不同省市財政治理效能的差距。