數(shù)字治理的多維視角、科學內(nèi)涵與基本要素

文/李韜 馮賀霞

當今時代，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能及物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等為代表的數(shù)字技術(shù)與應用加速發(fā)展、跨界融合，已經(jīng)全面滲透到人類生產(chǎn)生活的方方面面，對政治、經(jīng)濟、社會、文化有著廣泛而深刻的影響。數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展與應用，在培育新經(jīng)濟、促進新增長，開辟公共服務新渠道、滿足個性化與便利化的服務需求，重塑政府治理流程、提升治理的精準化與高效化水平等方面發(fā)揮著重要作用。但同時，伴隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的深入發(fā)展，隱私保護與數(shù)據(jù)安全問題，平臺經(jīng)濟下的壟斷競爭問題，工作性質(zhì)變革及數(shù)字勞工問題，不同區(qū)域之間、不同群體之間的數(shù)字平權(quán)問題，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)社會責任問題等也日益突出，數(shù)字化浪潮下的政府治理、社會治理、經(jīng)濟治理面臨一系列挑戰(zhàn)。數(shù)字化條件下，治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成必然趨勢。

圍繞數(shù)字治理，一些學者基于不同學科背景，從政務信息化、電子政務、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理、平臺治理、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)治理等視角進行了深入研究，但目前關(guān)于數(shù)字治理的研究還缺乏系統(tǒng)的理論概念框架和學術(shù)共識。事實上，數(shù)字治理是一個復雜、動態(tài)、多維、多變的體系與過程，跨越公共管理學、政治學、法學、經(jīng)濟學、社會學、傳播學、計算機科學、網(wǎng)絡安全等多個學科，單一的學科視角無法為復雜的數(shù)字治理問題的解決提供有效答案，單一的技術(shù)邏輯、市場邏輯、監(jiān)管邏輯也都無法有效應對數(shù)字治理變革下的新模式、新問題、新挑戰(zhàn)。

數(shù)字治理的多維視角

治理定義的差異性主要在于治理的主體、客體與過程的變化，治理主體逐漸從強調(diào)政府單一主體向強調(diào)政府、社會組織、市場等多主體轉(zhuǎn)變，治理的客體包括國家公共事務、社會事務等；治理過程主要涉及公共事務的集體行動。許多學者將上述治理內(nèi)涵與數(shù)字時代的治理結(jié)合起來，分別從以下多維視角來理解數(shù)字治理：

第一，基于公共管理理論視角的研究。公共管理理論視角下的數(shù)字治理側(cè)重于通過信息化、網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化手段解決政府治理中的復雜性問題。政府服務信息化、電子政務、數(shù)字政府等是政府治理在不同技術(shù)條件與時代背景下的概念變體，政府數(shù)字化治理是一個不斷迭代演進的發(fā)展過程，政府治理信息化、電子政務、數(shù)字政府等概念側(cè)重強調(diào)數(shù)字技術(shù)在政府治理中的重要作用。

第二，基于雙邊市場理論視角的平臺治理研究。羅歇與梯若爾構(gòu)建了一個具有雙邊市場的平臺競爭模型，一些研究基于雙邊市場理論分析平臺企業(yè)的治理策略。數(shù)字化條件下，平臺日益成為重要的產(chǎn)業(yè)組織、社會組織新模式，平臺既是被治理與監(jiān)管的對象，也是一個新型的治理主體，如何實現(xiàn)有效的平臺治理成為數(shù)字化條件下治理面臨的一個新課題。

第三，基于數(shù)據(jù)等要素視角的研究。關(guān)于數(shù)據(jù)治理，由于研究視角的不同，對數(shù)據(jù)治理的認識存在較大差異，相關(guān)研究主要集中于兩個方面：一是“對數(shù)據(jù)的治理”，把數(shù)據(jù)作為治理對象；二是“用數(shù)據(jù)的治理”，將數(shù)據(jù)作為治理工具。

整體來看，數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵不斷豐富，數(shù)據(jù)治理維度和層級不斷拓展深化，從最初關(guān)注企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理向政府數(shù)據(jù)治理，再向平臺生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變。

數(shù)字化時代的治理特征與數(shù)字治理內(nèi)涵

從最初的政府治理，到信息化條件下的政府服務信息化、電子政府，再到數(shù)字化條件下的數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟，以及平臺治理、數(shù)據(jù)治理等，數(shù)字治理的概念內(nèi)涵與外延發(fā)生了深刻的變化?？偟膩砜?，數(shù)字化時代的治理具有以下顯著特征：

一是治理問題更加多變，更具復雜性和不確定性。數(shù)字技術(shù)開辟了人類社會全新圖景，也帶來前所未有的風險挑戰(zhàn)。在物理空間、社會空間和網(wǎng)絡空間的映射共振中，新的治理對象范疇不斷創(chuàng)生。治理對象的動態(tài)多變，技術(shù)發(fā)展的不確定性以及人類應用技術(shù)時的有限理性，必然使治理問題更加復雜多變。比如，數(shù)據(jù)權(quán)力、算法權(quán)力日益成為一種支配性、統(tǒng)治性的權(quán)力，乃至一種壟斷性的權(quán)力，催生了政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領(lǐng)域權(quán)力的調(diào)整、重塑和轉(zhuǎn)移；數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，平臺成為新的產(chǎn)業(yè)組織模式，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能算法這只“看不見的手”日益影響和改變著市場這只“看不見的手”；數(shù)字經(jīng)濟條件下平臺企業(yè)的傾斜定價、“大數(shù)據(jù)殺熟”、壟斷競爭等問題更具復雜性，壟斷、競爭與創(chuàng)新的關(guān)系更加撲朔迷離，新的產(chǎn)業(yè)組織模式挑戰(zhàn)了原有的監(jiān)管模式；技術(shù)變革帶來了工作性質(zhì)變革、就業(yè)保障問題，以及不同地區(qū)間、不同人群間的“數(shù)字鴻溝”等社會問題。

二是治理主體更加多元，利益訴求與利益格局更加復雜、分化。在數(shù)字化條件下，平臺與企業(yè)、社會組織、網(wǎng)絡社群、公民個人等在國家和社會治理中逐漸占據(jù)重要地位，政府不再是唯一有效的治理主體，數(shù)字化條件下的治理日益呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同共治的格局。在全球治理和國家治理中，超大型平臺、匿名黑客組織作為非國家行為體，日益發(fā)揮著重要作用。擁有數(shù)據(jù)和算法技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺、企業(yè)、社群或個人，在社會治理中日益擁有前所未有的影響力、支配力和控制力，造成社會權(quán)力的扁平化擴散。

三是治理方式方法、工具路徑更加多樣，對治理主體的技術(shù)適應性與數(shù)字能力要求更高。數(shù)字技術(shù)的應用，創(chuàng)新了治理方法，優(yōu)化了治理模式，重塑了治理流程，助力了國家和社會治理的科學化、民主化、精細化、高效化。但同時，數(shù)字技術(shù)正在重塑治理主體所需要的技能，對傳統(tǒng)的治理模式、監(jiān)管模式構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)，在治理實踐中，有些治理主體“老辦法不管用，新辦法不會用”，做工作力不從心，甚至對數(shù)字技術(shù)敬而遠之。如何進一步提升對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)律的把握能力、對網(wǎng)絡輿論的引導能力、對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的駕馭能力、對網(wǎng)絡安全的保障能力等方面的治理能力，更好地用數(shù)字化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策、參與社會治理，是一個重要課題。

客觀看，與電子政務、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理等概念相比，數(shù)字治理內(nèi)涵更加深刻，外延更為廣泛，更具包容性。本文認為，數(shù)字治理是指以數(shù)字化賦能治理體系和治理能力、構(gòu)建新型治理體系為目標，在政府主導下，平臺與企業(yè)、社會組織、網(wǎng)絡社群、公民個人等多元主體共同參與相關(guān)事務的制度安排和持續(xù)過程。從本質(zhì)上看，數(shù)字治理是以人為本、共享共治的治理，是以政府為主導、多元主體協(xié)同參與的治理，是以公共利益增進、個人福祉提升為目標的治理，是以數(shù)據(jù)為基礎、以數(shù)字技術(shù)和平臺為支撐的治理。數(shù)字治理概念涵蓋了數(shù)字政府治理、數(shù)字經(jīng)濟治理、數(shù)字社會治理、數(shù)字技術(shù)治理等，既有“基于數(shù)字化的治理”，即運用數(shù)字化工具、手段、措施賦能現(xiàn)有治理體系，提升治理效能的過程；又有“對數(shù)字化的治理”，即針對數(shù)字世界各類復雜問題的創(chuàng)新治理。此外，從治理范圍來看，數(shù)字治理既包括宏觀層面的全球治理、國家治理、社會治理等，也包括中觀層面的行業(yè)治理、產(chǎn)業(yè)治理等，還包括微觀層面的平臺治理、企業(yè)治理、社群治理等。從治理的動態(tài)過程來看，數(shù)字治理作為數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府在發(fā)展中產(chǎn)生的一種新型治理，包括社會治理理念變革、運行機制重構(gòu)、治理方式轉(zhuǎn)變、政務流程優(yōu)化、體制機制調(diào)整與資源整合等。

數(shù)字治理的基本要素

一般來說，治理框架應包含問題、社會規(guī)范、行動者、節(jié)點、過程以及結(jié)構(gòu)、機制和戰(zhàn)略等方面。本文提出了數(shù)字治理的五個基本要素，即治理原則、治理主體、治理手段、治理過程、治理評價，并在此基礎上構(gòu)建數(shù)字治理分析框架。

1.治理原則

本文提出了以人為本、公平正義、透明開放、共享共治、簡單易行五項治理原則。數(shù)字治理應是以人民為中心、以人的發(fā)展為目標的治理，人的自由全面發(fā)展是衡量經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的根本標尺，也是數(shù)字化時代治理的核心要求；公平正義是社會發(fā)展與治理的首要原則，數(shù)字化的發(fā)展不能偏離正義的軌道，應堅持包容、普惠、均等的理念，讓不同國家、不同地區(qū)、不同群體、不同個體、不同代際之間擁有大致均等的參與權(quán)、發(fā)展權(quán)與治理權(quán)；透明開放是互聯(lián)網(wǎng)的基因，也是數(shù)字治理應秉持的一個原則；數(shù)字治理是多元主體共享共治的治理，是有助于幫助所有參與者實現(xiàn)價值共享或增值的治理；數(shù)字治理是技術(shù)賦能的治理，是流程再造的治理，相關(guān)的規(guī)則、流程、機制、方法都應簡單易行，能更好地指導治理實踐。

2.治理主體

數(shù)字治理主體應包括政府、社會組織、平臺或企業(yè)以及公民個人等。在數(shù)字治理的過程中，應把握好政府主導與多元主體共同參與的平衡。一是應充分發(fā)揮政府在數(shù)字治理中的主導作用。針對數(shù)字化條件下的復雜問題，政府應不斷適應數(shù)字時代要求，轉(zhuǎn)變治理理念，堅持包容創(chuàng)新與審慎監(jiān)管的政策原則，不能“一管即死，一放就亂”，應與時俱進推動自身職能轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新自身運行和服務方式，不斷提高政府的運行效率、服務水平和治理能力。二是更好地發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺或企業(yè)在數(shù)字治理中的主體責任。一方面，平臺深度參與全球治理、國家治理、社會治理，特別是超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺作為非國家行為體在全球治理、地區(qū)治理中作用日益凸顯；另一方面，平臺作為“監(jiān)管者”，應對平臺參與主體及內(nèi)部治理承擔主體責任，通過平臺準入機制、價格機制、信用機制、激勵機制、信息保護、退出機制等強化監(jiān)管，明確參與主體的行為規(guī)范，確保平臺相關(guān)業(yè)務在國家政策、法律監(jiān)管范圍內(nèi)開展。三是充分發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會、網(wǎng)絡社群、社會媒體在平臺治理中的協(xié)同作用。四是積極發(fā)揮公民個人在平臺治理中的促進作用。

3.治理手段

在治理手段方面，應把握好行政邏輯、市場邏輯、技術(shù)邏輯與價值邏輯的平衡，數(shù)字治理需要以數(shù)字化條件下的問題為導向，充分發(fā)揮市場、行政、技術(shù)、價值等多樣化、個性化、體系化治理手段的作用，以滿足多元主體、多變客體與多維邏輯的治理需求。一是應做好政策、法規(guī)的延伸適用與創(chuàng)新，讓法的精神延伸到新的領(lǐng)域、新的業(yè)態(tài)，對于一些數(shù)字治理中存在政策、法律法規(guī)“盲點”的，應及時完善、新增相應的政策、法律法規(guī)，填補監(jiān)管“空白”。二是充分發(fā)揮市場化手段在治理中的重要作用。應基于數(shù)字經(jīng)濟內(nèi)在的市場邏輯變化，充分發(fā)揮價格機制、競爭機制、供需關(guān)系調(diào)整等市場化手段在數(shù)字經(jīng)濟治理中的作用。三是創(chuàng)新數(shù)字化技術(shù)手段。數(shù)字治理中面臨的很多問題和挑戰(zhàn)是與新技術(shù)、新應用、新業(yè)態(tài)相伴而生的，應以技術(shù)“治”技術(shù)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)在數(shù)字治理中的作用。四是重視文化、倫理在治理中的重要作用。數(shù)字治理中面臨的很多問題歸根到底是人的精神、思想和理念問題，應更加注重數(shù)字文化建設、數(shù)字倫理建設，夯實數(shù)字治理的文化與價值之基。

4.治理過程

治理過程涵蓋兩個方面的關(guān)鍵活動，即垂直治理和水平治理。在治理過程中，應把握好垂直治理與水平治理、分散化治理與集約化治理的平衡。數(shù)字治理包含了誰來治理、治理什么、怎么治理等一系列重要問題，是個復雜的體系和過程，不能用簡單的直線性思維來考量。應堅持“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，充分發(fā)揮“自下而上”反饋機制在治理中的作用，同時，還要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織、網(wǎng)絡社群、公民個人在水平治理中的作用；應堅持分散化治理與集約化治理相結(jié)合。

5.治理評價

優(yōu)化社會服務是根本，評價數(shù)字治理成效，一方面要看人是否得到更為自由全面的發(fā)展，包括在經(jīng)濟、政治、教育、健康等方面的可行能力是否得到進一步的提高，幸福感、獲得感是否得到進一步的提升。另一方面，數(shù)字化的發(fā)展應該是更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全、更為負責任的發(fā)展，評價內(nèi)容包括政府在數(shù)字治理中的引導作用、平臺企業(yè)的主體作用是否得到充分發(fā)揮，平臺企業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益是否得到充分釋放，消費者權(quán)益是否得到有效保障等。

總體來看，無論是理論研究還是實踐探索，數(shù)字治理目前都尚處于初始階段，數(shù)字治理的科學內(nèi)涵、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新以及應用實踐都有待于深入探索和進一步研究。應加強數(shù)字治理學術(shù)研究和政策研究，加快推進中國特色新型數(shù)字治理理論體系構(gòu)建。近年來，中國數(shù)字經(jīng)濟異軍突起，數(shù)字社會蓬勃發(fā)展，數(shù)字政府建設快速推進，但與數(shù)字化發(fā)展與治理相應的學術(shù)研究相對滯后，政策供給有待加強。尤其是對數(shù)字化發(fā)展與治理的豐富實踐缺乏深度的規(guī)律總結(jié)與科學分析，對事關(guān)數(shù)字時代國家和社會治理的重大理論問題還缺乏系統(tǒng)的研究與梳理，對事關(guān)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府的治理之策還缺乏前瞻性戰(zhàn)略研究，對遇到的問題與挑戰(zhàn)有時還無法給出更為長期的、理性的答案，對全球數(shù)字治理規(guī)則制定、話語引領(lǐng)還遠遠不夠。由于互聯(lián)網(wǎng)起源于西方，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等發(fā)展與治理的研究大多肇始于西方，國內(nèi)很多相關(guān)研究遵循的學術(shù)范式、使用的話語體系也源于西方。我們既不能以西方數(shù)字化治理框架模式作為唯一標尺，也不能閉門造車、自說自話，應立足于中國國情特別是中國數(shù)字化發(fā)展與治理實踐，構(gòu)建具有中國特色的數(shù)字治理理論體系，以指導實踐，積極爭取全球數(shù)字治理國際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。