新型城鎮(zhèn)化背景下的中央地方財政關(guān)系調(diào)整

文/王永進(jìn) 劉玉瑩 陳曉佳

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是“十四五”期間推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)“深化戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，完善財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策”的重要性。早在2016年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》就明確指出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，是擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手”，并提出了“在根據(jù)戶籍人口測算分配均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，充分考慮向持有居住證人口提供基本公共服務(wù)的支出需求”這一重要政策建議。毋庸置疑，中央財政轉(zhuǎn)移支付制度是新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的關(guān)鍵，而中央轉(zhuǎn)移支付的有效運(yùn)轉(zhuǎn)則依賴于中央的財力以及中央和地方的財政分成比率。

那么，現(xiàn)行戶籍制度下，中央政府根據(jù)社會福利最大化應(yīng)該如何確定各個地區(qū)最優(yōu)的財政支出？戶籍放松后，中央政府應(yīng)該如何對各個地區(qū)財政支出進(jìn)行調(diào)整？放松戶籍后社會福利會增加多少？為了實現(xiàn)社會最優(yōu)的財政支出結(jié)構(gòu)，從而推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行，現(xiàn)行的中央和地方分成比例需要如何調(diào)整？特別地，哪些省份需要增加對中央的上繳比例？顯然，這些問題的解決不僅關(guān)系到戶籍制度改革能否順利推開，而且對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重要意義。

模型設(shè)定

本文構(gòu)建了一個包含戶籍、人口流動和區(qū)域間貿(mào)易的量化空間一般均衡模型，首先對目前城鎮(zhèn)化體系下財政轉(zhuǎn)移支付的政策效果進(jìn)行量化評估。在此基礎(chǔ)上，研究了戶籍制度放開對區(qū)域人口流動、收入差距、生產(chǎn)率以及社會福利的影響，進(jìn)而計算了戶籍放開后的最優(yōu)財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，試圖從轉(zhuǎn)移支付與社會福利最大化的角度為央地財政分權(quán)提供了一個新的建議，從而為中央地方財政制度改革方向明確思路。

假設(shè)經(jīng)濟(jì)體有N個地區(qū)，代表中國各省市自治區(qū)。每個地區(qū)具有不同的戶籍注冊人口與居民。工人可以在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)自由流動，各地區(qū)具有外生不變的土地供應(yīng)。模型主要包括代表性消費(fèi)者、生產(chǎn)者、市場、中央與地方政府以及戶籍制度這五個方面。具體來看，個體效用函數(shù)受到商品消費(fèi)、住房和異質(zhì)性偏好的影響；市場是完全競爭的，消費(fèi)者面臨最終商品的價格是由企業(yè)生產(chǎn)率、生產(chǎn)成本以及貿(mào)易成本所決定。其中，企業(yè)生產(chǎn)率一方面取決于當(dāng)?shù)氐淖匀粌?yōu)勢（～a），另一方面又受到集聚經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)外部性的影響；貿(mào)易成本則被旅行時間以及運(yùn)輸過程中企業(yè)所面臨的異質(zhì)性運(yùn)輸成本沖擊的期望值所影響。

為平衡地區(qū)財力差異、促進(jìn)公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央政府對各地區(qū)進(jìn)行征稅以進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。中央政府主要通過對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)投資來提高各地生產(chǎn)率和減少影響地區(qū)間旅行時間來最大化社會福利水平，從而決定對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的量。我國戶籍分為農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）或非農(nóng)業(yè)（城市）戶口，居民在戶籍注冊地享有相應(yīng)的權(quán)益——公共服務(wù)與土地收益；根據(jù)中國的制度特征，本文假定只有在戶籍注冊地工作的工人才可獲得相應(yīng)的土地收入，遷移人口不能獲得土地收入。工人在位置選擇時尋求最高福利，在選擇過程中一方面要考慮遷移后真實收入的變化；另一方面也需要考慮跨地區(qū)遷移過程中的成本。此外，還受到地區(qū)異質(zhì)性偏好的影響。

最后，在戶籍制度約束下，模型均衡條件包括商品市場出清、勞動力市場出清、政府預(yù)算約束和人口遷移方程。給定消費(fèi)者偏好、替代彈性、集聚彈性、移民彈性、商品銷售份額以及各地區(qū)投資比例數(shù)據(jù)，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)的零利潤條件，便可將上述均衡表示出來。利用反事實分析的方法便可計算戶籍制度、轉(zhuǎn)移支付對社會福利變化的影響。

量化分析結(jié)果

本部分?jǐn)M回答如下問題：（1）對在當(dāng)前戶籍制度約束下各種轉(zhuǎn)移支付情況的分析，包括無轉(zhuǎn)移支付、均等分配的轉(zhuǎn)移支付和最優(yōu)空間分布轉(zhuǎn)移支付的反事實分析。（2）對取消戶籍制度的探討，包括探究現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分布下戶籍取消所帶來的福利效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)影響、探究戶籍完全放開后財政轉(zhuǎn)移支付政策的改革方向。匯總結(jié)果見表1。

表1 福利水平比較

（一）戶籍制度約束下的轉(zhuǎn)移支付

1.無轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2017年中央對樣本中的29個省市自治區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的總額約為38 017.595億元。那么我國轉(zhuǎn)移支付具體發(fā)揮了怎樣的作用呢？若不進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，各地區(qū)又將會有何變化？

經(jīng)模型計算，相較于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付狀況，無轉(zhuǎn)移支付時，經(jīng)濟(jì)體的整體福利下降12.2392%，各地區(qū)生產(chǎn)率均有所下降，平均降低4.98%，人均地區(qū)收入為原先的99.19%；而貿(mào)易成本與區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易份額均有所上升，沿海地區(qū)人口相對增加。其中，西部地區(qū)的生產(chǎn)率下降幅度更大，中部地區(qū)的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易份額增加幅度更大，交通可達(dá)度低的地區(qū)貿(mào)易成本上升更多。

相對于無轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付使得20多個地區(qū)的人均收入都有所提高，分別增長0.49%到8.52%不等；僅有9個地區(qū)（北京、天津、廣東、浙江、山東等）人均收入有小幅下降，分別下降0.52%到4.73%不等。除此之外，所有地區(qū)的價格指數(shù)均有所下降，分別下降5.77%到9.06%不等。綜合各地福利水平變動及人口占比變動的影響，社會整體福利水平提升了12.6007%。這說明現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付雖在一定程度上限制了東部沿海地區(qū)勞動力的流入，但對增加地區(qū)間貿(mào)易往來、提升各地的生產(chǎn)率與經(jīng)濟(jì)體福利水平仍發(fā)揮了重要的作用。

2.均等分配的轉(zhuǎn)移支付

為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，將轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行均等化分配不失為一種好的備選方式，那么這種分配方式是否可行？經(jīng)模型計算，與無轉(zhuǎn)移支付的情況相比，如果僅進(jìn)行均等化轉(zhuǎn)移支付T或T，此時的社會福利將分別提高8.1454%和4.3147%。然而，若同時對二者進(jìn)行均等化轉(zhuǎn)移支付，社會福利僅提高6.6642%，遠(yuǎn)低于當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付所帶來的社會福利的改善程度。由此可見，一刀切的均等化轉(zhuǎn)移支付并非是一種有效的分配方式。

3.轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)空間分布

與無轉(zhuǎn)移支付的情況相比，在保持稅率和轉(zhuǎn)移支付總量不變，轉(zhuǎn)移支付達(dá)到最優(yōu)空間分布時社會福利可提高13.1931%。此時，轉(zhuǎn)移支付需更多地向南部及東南沿海地區(qū)傾斜；轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更偏重于生產(chǎn)率高的東部地區(qū)（如河南、福建、江蘇、山東、山西、廣東），以及相對偏遠(yuǎn)的地區(qū)（如新疆）。轉(zhuǎn)移支付在生產(chǎn)率高的地區(qū)能夠帶來更顯著的溢出效應(yīng)，對偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行更大比重的轉(zhuǎn)移支付，能夠提升該地區(qū)的交通狀況，增進(jìn)與其他地區(qū)間的貿(mào)易往來。

此時，所有地區(qū)的生產(chǎn)率均有所上升，尤其是原本生產(chǎn)率水平較低的地區(qū)，如寧夏、吉林、天津、新疆等地。各地區(qū)的貿(mào)易成本均有所下降，其中非中心地區(qū)的貿(mào)易成本下降更多。也改善了各地區(qū)的交通狀況，尤其是可達(dá)性低的地區(qū)。隨著區(qū)域間貿(mào)易成本的下降，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易份額有所下降，貿(mào)易額在增加。中心地區(qū)（交通可達(dá)度高的地區(qū)），區(qū)域間貿(mào)易份額增加幅度更大，促使該地區(qū)的工資上升、人口流入。受集聚效應(yīng)作用，生產(chǎn)率隨之增加，進(jìn)一步引起工資和人均收入的增加。與此同時，人口遷入會抬高該地區(qū)的土地價格與商品價格，從而在一定程度上抵消工資上漲的福利效應(yīng)，減少人口流入。

（二）戶籍制度與轉(zhuǎn)移支付的影響

戶籍制度的存在，使得遷移人口無法獲得與本地居民相同的公共服務(wù)與權(quán)益。而中央對各地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的主要目的正是緩解可緩解地區(qū)間財力的不均等問題，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，以推動各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高社會福利水平。那么戶籍制度與轉(zhuǎn)移支付之間有著何種關(guān)聯(lián)，對經(jīng)濟(jì)體福利又有何影響呢？

1.當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付分布下，取消戶籍制度后的反事實結(jié)果

經(jīng)模型計算，在當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付分布下，戶籍完全放開后遷移成本降低，遷移人口可享受與本地居民同等的公共服務(wù)與權(quán)益，各地區(qū)人口遷移的比例增加。值得注意的是，戶籍制度的取消雖使得本地居民獲得的土地收入比重降低，但并不代表本地居民的收入一定會降低，眾多地區(qū)本地居民收入反而是增加的，如新疆、上海、北京、天津、浙江等地區(qū)。因為，勞動力的流動性增加，使得部分地區(qū)勞動力供給增加，產(chǎn)品成本降低；受到集聚效應(yīng)的作用，該地區(qū)的生產(chǎn)率會隨之增加，貿(mào)易狀況得到改善，進(jìn)一步引起工資和人均收入的增加。最終相較于當(dāng)前戶籍狀態(tài)，社會整體福利水平提高1.024%，河北、廣東、四川、青海、山東、重慶及甘肅等地區(qū)的福利改善效果最為明顯，福利水平提升0.2%到1.2%不等。

綜合上述作用，均衡狀態(tài)下西北地區(qū)和內(nèi)蒙古的貿(mào)易份額將減少，南部地區(qū)以及東北地區(qū)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易份額將增加。南部、西北地區(qū)及北方部分地區(qū)的生產(chǎn)率將增加（如新疆、遼寧、北京、天津、福建、廣東）。西北地區(qū)、東南沿海及北方部分地區(qū)的人均收入增加（如北京、天津、上海、浙江、福建、新疆、青海）。

2.戶籍制度放開后，財政轉(zhuǎn)移支付改革的反事實結(jié)果

中央政府多次提出通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決公共服務(wù)均等化和農(nóng)民工市民化問題。那么，中央政府能否有足夠的財力實現(xiàn)彌補(bǔ)戶籍放松的“本地化成本”呢？本部分將探究戶籍制度取消后出現(xiàn)的幾個問題：（1）轉(zhuǎn)移支付的最優(yōu)空間分布及福利改善水平；（2）經(jīng)濟(jì)體要達(dá)到原戶籍制度狀態(tài)下同等最大福利水平所需要的轉(zhuǎn)移支付；（3）轉(zhuǎn)移支付角度來探究財政改革方向。

首先，經(jīng)模型計算，戶籍制度放開后轉(zhuǎn)移支付達(dá)到最優(yōu)空間分布時社會福利提升14.35%。戶籍制度放開后達(dá)到與戶籍制度約束下同等的最高福利水平，僅需原轉(zhuǎn)移支付的90.0563%。這意味著，只要中央政府控制的財政支出達(dá)到一定比率，通過中央轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是完全可行的，并且可以節(jié)約轉(zhuǎn)移支付9.9473%的支出。根據(jù)財政部2020年公布的數(shù)據(jù)，可通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的空間分布可節(jié)省8 284.6億元。

需要注意的是，中央完全控制全國財政收入只是一種假設(shè)的狀態(tài)，實際上，各地方的財政分權(quán)比率存在顯著差異，那么應(yīng)該如何調(diào)整各個地方的中央分成比例才能達(dá)到最優(yōu)的財政支出結(jié)構(gòu)呢？為此，我們對各個?。ㄊ校┳顑?yōu)的轉(zhuǎn)移支付份額和實際轉(zhuǎn)移支付份額進(jìn)行比較。

除此之外，本文還從社會福利最大化的角度嘗試對中央政府實際應(yīng)該控制多大比例的財政支出，也就是在現(xiàn)有各地區(qū)財政收入的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)行何種調(diào)整做出了探討。

本文模型計算出了各個地區(qū)的最優(yōu)財政支出額，如果某個省的財政收入高于最優(yōu)的財政支出，則意味著該省份需將一部分財政收入上繳中央財政（負(fù)的轉(zhuǎn)移支付）。反之，如果某個省份的財政收入低于最優(yōu)的財政支出，那就意味著該省份從中央拿到凈補(bǔ)貼（正的轉(zhuǎn)移支付），此時，該省則不需要增加上繳到中央稅收占比。計算結(jié)果顯示，河北、河南、黑龍江、陜西、山西、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧、重慶、青海等地區(qū)需增加中央稅收分成比率。

當(dāng)然，當(dāng)對各個地區(qū)的財政分權(quán)比率難以執(zhí)行差異化政策時，也可以采取統(tǒng)一的財政分權(quán)比率。計算結(jié)果表明，若對全國各地設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，則意味著中央控制的財政支出應(yīng)為93.83%。

結(jié)論與政策含義

為了促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展均衡發(fā)展，中央政府多次提出通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決公共服務(wù)均等化和農(nóng)民工市民化問題。本文構(gòu)建了一個具有異質(zhì)性偏好、集聚外部性和戶籍約束的多區(qū)域量化空間經(jīng)濟(jì)模型來探究戶籍制度、轉(zhuǎn)移支付對社會福利變化的影響。研究發(fā)現(xiàn)，目前的財政轉(zhuǎn)移支付政策有效地提高了生產(chǎn)效率和社會福利，施行“次優(yōu)的財政轉(zhuǎn)移支付制度”——現(xiàn)行戶籍制度下的最優(yōu)財政轉(zhuǎn)移支付制度——可在當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上再提高4.7013%的福利水平。雖然戶籍放開有助于促進(jìn)勞動力的區(qū)域流動和改善資源配置效率，通過“集聚效應(yīng)”促進(jìn)生產(chǎn)率增長和社會福利改進(jìn)，但也不可避免地對城鎮(zhèn)居民帶來一定的負(fù)外部性。然而，一個技術(shù)上的難題是：中央政府能否有足夠的財力來實現(xiàn)彌補(bǔ)戶籍放松的“本地化成本”？本文的量化模型表明，取消戶籍制度后通過調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移支付的分配，不僅可以達(dá)到原最高的福利水平，還可以縮減9.9473%的中央財政轉(zhuǎn)移支出。只要中央政府控制的財政支出達(dá)到一定比率，通過中央轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是完全可行的。

綜上所述，本文為新型城鎮(zhèn)化背景下的財政轉(zhuǎn)移支付改革方向提供了理論依據(jù)，也為解決我國目前財政收支矛盾問題提供了一個新的思路，對保持預(yù)算平衡和財政穩(wěn)定運(yùn)行具有重要意義，并且本文試圖從轉(zhuǎn)移支付與社會福利最大化的角度為央地財政分權(quán)提供了一個新的建議。