農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理模式探索及思考

姚 俊，周宏偉，張文斌，李嵐蘭，王式科，湯 浩

(1.上海東南工程咨詢有限責(zé)任公司，上海 200434；2.太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434；3.蘭溪市水資源管理所，浙江 蘭溪 321102)

我國農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的60%以上[1- 2]，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。為提高農(nóng)業(yè)用水效率、有效緩解我國水資源供需矛盾、促進水資源節(jié)約和水污染防治，自2006年我國就開始了農(nóng)業(yè)水價改革方面的有益探索，在積累了多年試點經(jīng)驗后，于2016年印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，開始全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要包括工程建設(shè)、用水管理組織建設(shè)、水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵等多方面內(nèi)容，近年來隨著改革工作的不斷推行，取得了一定成效，但也存在著管理能力不足、水費收取難[3- 4]等問題。2021年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，對“十四五”時期農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作作出了部署，強調(diào)要認真總結(jié)典型地區(qū)改革實踐經(jīng)驗，形成適合當?shù)靥攸c、可復(fù)制、可推廣的改革方式和路徑。蘭溪市作為浙江省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣之一，堅持試點先行、全面推進的工作思路，經(jīng)過5年多的改革探索，初步形成了一套具有蘭溪特色的試點改革經(jīng)驗，已全面實現(xiàn)縣域改革全覆蓋，并創(chuàng)建省級農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范縣。本文總結(jié)蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理模式的典型做法，分析改革方式和思路，為其他地區(qū)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供參考借鑒。

1 基本情況

蘭溪市位于浙江省中部偏西，地處錢塘江中游，金衢盆地北緣，自古有“六山一水三分田”之稱，市內(nèi)水系屬錢塘江水系，主要由三江(衢江、金華江、蘭江)五溪(梅溪、甘溪、赤溪、游埠溪、馬達溪)組成。蘭溪市區(qū)域內(nèi)無大型灌區(qū)，有中型灌區(qū)5個，中型灌區(qū)提水2個，中型自流灌區(qū)3個，有效灌溉面積55.28萬畝。蘭溪市積極響應(yīng)國家和浙江省要求，以政策措施推進為核心、以日常管理為重點、以考核評價為指引、以宣傳推廣為補充，率先開展改革工作，2017年出臺《蘭溪市業(yè)水價綜合改革試點灌區(qū)實施方案》，對試點灌區(qū)開展先行先試，2018年出臺《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》，在全市范圍內(nèi)全面開展農(nóng)業(yè)水價改革工作，并在2020年完成了全市55.28萬畝有效灌溉面積的改革任務(wù)。

蘭溪市農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的50%左右，自開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作以來，蘭溪市持續(xù)加大對小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護的投入，累計投入資金3000余萬元，其中部分資金以精準補貼和節(jié)水獎勵的形式補貼給各行政村和水管員，2018—2020年分別下達精準補貼和節(jié)水獎勵資金241.95、675.00和745.66萬元。隨著改革工作的深入推進，蘭溪市農(nóng)業(yè)用水總量控制與定額管理更加精準，灌溉用水量顯著下降，改革以來共節(jié)約水量約340萬m3。

2 管理模式探索

2.1 多級組織管理

蘭溪市按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、層層落實”的模式，建立了“市級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級—村級”的農(nóng)業(yè)水價綜合改革組織機構(gòu)體系，如圖1所示。市級層面成立了由市府辦、發(fā)改局、財政局、農(nóng)林局、國土資源局、民政局、水務(wù)局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關(guān)負責(zé)人組成的農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成立部門聯(lián)席會議制度，每年至少召開一次領(lǐng)導(dǎo)小組會議，布置年度改革任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)/灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革領(lǐng)導(dǎo)小組，做好政策的上傳下達，并按照組織建設(shè)、工作部署、監(jiān)督檢查、資金管理、宣傳指導(dǎo)、維修養(yǎng)護成效等內(nèi)容建立鎮(zhèn)級年度工作臺賬；村級層面以村集體為管理主體，著力推進“八個一”即“一個用水組織、一本產(chǎn)權(quán)證書、一筆管護經(jīng)費、一套規(guī)章制度、一冊管護臺賬、一條節(jié)水杠子、一種計量方法、一把鋤頭放水”村級改革。

通過多級管理組織的建立，統(tǒng)一市、鎮(zhèn)、村三級思想，在改革期間針對改革實施方案、“八個一”村級改革、改革工作部署、年度績效評價等工作定期召開部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革相關(guān)工作會議，配合面向廣大管水員的農(nóng)業(yè)水價綜合改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)會等形式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革精神的層層傳達落實，有效保障任務(wù)按時推進。

2.2 用水終端管理

農(nóng)民用水規(guī)范化建設(shè)和有效的監(jiān)督管理是實現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運行的重要環(huán)節(jié)，也是推動農(nóng)業(yè)水價改革進程的“最后一公里”。蘭溪市通過建立農(nóng)民用水協(xié)會、股份經(jīng)濟合作社、用水管理小組3種創(chuàng)新性終端管理模式，探索不同條件下的管理模式適用范圍，全面開展終端管理組織建設(shè)工作。當前蘭溪市所有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革區(qū)域內(nèi)共計344個終端管理組織已成立并完成報備，涵蓋上述3種不同終端管理模式。

2.2.1農(nóng)民用水協(xié)會

蘭溪市農(nóng)民用水協(xié)會依托農(nóng)業(yè)種植大戶，并以其為管理主體組建。協(xié)會成立后，主要開展支渠以下水利工作的維修、養(yǎng)護和運行管理，制定年度用水計劃、財務(wù)計劃和投工計劃，協(xié)助收取和上繳水費等工作。同時積極引導(dǎo)協(xié)會組織登記注冊，確保協(xié)會本身權(quán)益受到法律保護，其依法管理的權(quán)力得到保障。目前蘭溪市永昌街道朱村支渠灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會等4處組織已在市民政局注冊成立，起到了積極的示范效應(yīng)。

2.2.2股份經(jīng)濟合作社

蘭溪市在已建經(jīng)濟合作社的基礎(chǔ)上，依托經(jīng)濟合作社為管理主體組建用水合作社。用水合作社力求優(yōu)化用水管理，下設(shè)工程養(yǎng)護小組或用水管理小組，達到“以大帶小”的目標。同時，建立相應(yīng)財務(wù)管理、灌溉管理、工程管理、水費征收和使用管理等相關(guān)制度。

圖1 蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革組織管理體系

2.2.3用水管理小組

針對蘭溪市分散式小型農(nóng)田水利工程面大量廣的特點，依托村集體，以其為管理主體組建用水管理小組。用水管理小組主要負責(zé)本組區(qū)域灌溉工程建筑物的日常維修養(yǎng)護和用水管水工作，同時采取“小小聯(lián)合”的方針，相鄰用水管理小組間相互協(xié)助，共同推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作有序開展。

在成立各用水終端管理組織的同時，明確各組織村委委員、農(nóng)戶代表、管水員等人員名單，進一步落實了管護主體和人員及工作職責(zé)，扎實開展末級渠系運行管理、維修養(yǎng)護以及臺賬記錄等工作，從而實現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運行。

2.3 獎補基層管理

建立精準補貼、節(jié)水獎勵機制是農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作持續(xù)深入推進的有效手段，有利于充分調(diào)動管護組織工作積極性。蘭溪市在建立規(guī)范化的用水管理組織基礎(chǔ)上，圍繞“節(jié)水減排、提高末級渠系運行水平”兩個目標，印發(fā)《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補貼及節(jié)水獎勵辦法(試行)》《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效評價辦法(試行)》以及《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補貼和節(jié)水獎勵資金使用管理細則》，從精準補貼、節(jié)水獎勵的定義、標準、使用要求及下發(fā)流程等方面進行了科學(xué)細致的規(guī)范。

在做好流程管理的同時，蘭溪市積極落實獎補的基層管理，以永昌街道朱董村試點灌區(qū)為樣點，總結(jié)完善獎補資金申報及使用過程，真正讓獎補資金能落實到基層管理人員，從而有效解決“工程建后無人管、管護經(jīng)費無處尋”的難題。一是制作宣傳手冊，配套通俗易懂的圖文內(nèi)容，將獎補內(nèi)容及申報流程簡單明了化；二是開展專題培訓(xùn)，邀請相關(guān)專家對改革范圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核以及獎補流程進行全方位培訓(xùn)；三是整編資金臺賬，定期整編維修養(yǎng)護資金使用臺賬，確保獎補資金使用合理、有據(jù)可循。

通過對獎補資金在基層落實的規(guī)劃化、透明化管理，蘭溪市有效破解了獎補資金難題，充分調(diào)動了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作積極性，基本達到“促進節(jié)約用水、保障灌溉工程良性運行”的預(yù)期目標。

3 深化改革思考與建議

3.1 優(yōu)化頂層設(shè)計，夯實改革實施基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革頂層設(shè)計包含組織架構(gòu)和制度體系兩方面?；诙嗖块T協(xié)調(diào)聯(lián)動的多級管理組織和包含農(nóng)業(yè)水價形成及獎補機制、績效考核辦法等在內(nèi)的制度體系，是改革實行的基本前提和有效保障。在完成組織架構(gòu)和制度體系構(gòu)建后，需加大對改革基層執(zhí)行人員的指導(dǎo)、培訓(xùn)，以期順利完成各項改革任務(wù)。

中國農(nóng)業(yè)水價綜合改革經(jīng)歷了初始階段、深入試點階段和全面推進階段等過程[5]，隨著《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》的出臺，我國將進入深化落實的新階段，農(nóng)業(yè)水價綜合改革將融入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中心工作中，這也對相關(guān)地區(qū)相對完備的農(nóng)業(yè)節(jié)水組織和制度體系提出了更高要求。結(jié)合目前各地已有改革經(jīng)驗，可以下方面對制度體系進行完善：一是注重自上而下對于政策的理解和貫徹的一致性，遵循“先機制、后落實”的原則，結(jié)合實際優(yōu)化管理層級，對于農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域大而集中的地區(qū)，可采取垂直管理等形式減少管理流程；對于農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域小而分散的地區(qū)，可適當增加管理層級并建立定期聯(lián)席會議制度，確保管理效率。二是根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行情況繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)梯級水價研究，通過用水戶承受能力等[6- 8]分析模式，探索開展農(nóng)業(yè)水價分區(qū)管理，確保水價制定的合理性，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟承受能力調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

3.2 落實終端管理，明確改革實施主體

終端管理主體是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的具體實踐者和受益者，可包含多種組織形式，但不管是何種形式、何種規(guī)模，核心是實現(xiàn)農(nóng)田水利工程的良性運行和農(nóng)業(yè)用水管理的增值。在此基礎(chǔ)下，對于終端管理組織成員的明確及其工作內(nèi)容的界定，可進一步提升管理主體的責(zé)任意識，同時將用水管理主體與節(jié)水補貼、獎勵等切身利益掛鉤，將極大增強用水戶管理積極性和自主性。

農(nóng)民用水協(xié)會等作為用水戶參與農(nóng)業(yè)用水終端管理的重要途徑，是在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中探索形成的重要形式。在改革試點階段，一度將農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)作為試點的重要內(nèi)容[5]，但由于近年來農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化等原因，協(xié)會人員管理能力不足、資金短缺等問題突出，一些協(xié)會空殼化現(xiàn)象嚴重。農(nóng)民用水協(xié)會只是農(nóng)業(yè)用水管理過程中的一個縮影，流行的并不一定是適用的，終端管理組織的選取建立還是要依據(jù)各地實際，一些地區(qū)也在實踐過程中探索形成了村股份經(jīng)濟合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、水利管理協(xié)會[9- 11]等的一些用水終端管理模式，這些形式都可參考借鑒。長期以來，農(nóng)業(yè)灌溉工程特別是大中型灌溉工程管理，由于作為保障民生的基礎(chǔ)性工程特點，其日常管理工作一般由政府及其所屬單位承擔[12]，但也容易造成政府財政壓力大、管理效率不高等問題。農(nóng)業(yè)用水終端管理組織除以用水戶為主體參與外，還可探索采用政府購買服務(wù)方式，通過競爭機制引入專業(yè)團隊，提高灌溉服務(wù)效率，并按照“使用者付費+政府補貼”的形式給予服務(wù)商合理報酬。

3.3 規(guī)范績效考核，落實改革獎補資金

農(nóng)業(yè)水價改革獎補資金是提升農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水自主性和積極性的關(guān)鍵，而獎補資金的發(fā)放與改革工作的績效評價直接掛鉤，規(guī)范開展績效考核并落實好對用水基層組織及個人的獎補，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作持續(xù)良性進行的重要環(huán)節(jié)。

績效考核圍繞節(jié)水效益開展，預(yù)期的節(jié)水效益目標各地已在農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效評價等相關(guān)辦法中明確，但對于節(jié)水效益目標的考核流程目前部分地區(qū)尚還存在薄弱之處。主要從兩個方面進行完善：一是規(guī)范原始臺賬，做到有據(jù)可循。各地需組織制定各基層管水員或基層管水組織用水臺賬格式，同時明確記錄標準，做好原始用水的計量與統(tǒng)計，為節(jié)水效益統(tǒng)計奠定可靠基礎(chǔ)；二是優(yōu)化考核要素，做到切合實際。目前考核要素的選取大多集中于年度計劃落實、改革宣傳引導(dǎo)、終端用水管理、資金管理等方面，評價指標未成體系，后續(xù)可根據(jù)相關(guān)專家學(xué)者提出的核心要素、條件要素、保障要素、績效要素[13- 14]等不同要素類型進行補充完善，提高考核評價的全面性。

3.4 善于利舊助新，探索改革適宜道路

改革一方面是從無到有的創(chuàng)新，另一方面也可以是對舊事物的更新改造。從資源利用上來說，利舊助新更有益于對現(xiàn)有資源的整合利用，以求實現(xiàn)利用最少的資源獲得最大的收益。在利舊助新過程中，做到將相關(guān)已存在的組織、制度、工程等與改革目標相結(jié)合并開展相應(yīng)補充更新，需要對該領(lǐng)域有全面深入的了解。

前述提到蘭溪市在已建經(jīng)濟合作社的基礎(chǔ)上，利用其原有管理主體組建用水合作社，就是利舊助新的生動實例，一方面減輕了人員成本，另一方面也通過新的職責(zé)內(nèi)容和收益機制賦予了原有管理主體更多的活力。還有將農(nóng)田灌溉問題和農(nóng)技推廣問題有機結(jié)合[9]、對水利工程采用“物業(yè)化”管護模式[15- 16]等，都是不同地區(qū)在明確改革需求基礎(chǔ)上，結(jié)合自身地區(qū)實際開展的有益探索。隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的不斷深入，將有越來越多的先進典型做法涌現(xiàn)，各地區(qū)應(yīng)探索適合自己的改革道路，因地制宜推進改革落地見效。

4 結(jié)語

(1)本文基于蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革成效經(jīng)驗，從組織機構(gòu)建立、用水終端管理、獎補資金落實等3個方面系統(tǒng)梳理了蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理模式，闡明了改革思路、具體做法及取得成效。

(2)依據(jù)蘭溪市農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理模式探索經(jīng)驗，結(jié)合已開展改革地區(qū)的典型做法，從優(yōu)化頂層設(shè)計、落實終端管理、規(guī)范績效考核、善于利舊助新等4個方面提出了后續(xù)深化改革的思考和建議。