引江濟淮工程移民征遷特點及實物量認證在城區(qū)中的實踐

高旭輝，常 鵬

(甘肅省水利水電勘測設(shè)計研究院有限責任公司，甘肅 蘭州 730030)

水利工程建設(shè)征地與移民搬遷安置是水利工程開工建設(shè)的先決條件，20世紀我國相繼建設(shè)的劉家峽水庫、丹江口水庫、三峽水利樞紐等大型工程，從大量的水庫移民工作中取得了豐富的經(jīng)驗與教訓。1991年開工建設(shè)的小浪底水庫工程中，應(yīng)貸款方世界銀行的要求在國內(nèi)首次開展移民監(jiān)理，后改為監(jiān)督評估，一直延續(xù)至今。在取得以上經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家于2006年頒布國務(wù)院471號令《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，2013年、2017年又兩次進行了修訂，成為水庫移民補償與安置的法規(guī)性文件。

水利工程中移民監(jiān)督評估單位(簡稱監(jiān)評單位)在中標進場后，對移民的補償與安置的方式、效果等，自然成為監(jiān)督評估工作重點。其中對移民補償工作的一項重要環(huán)節(jié)是對移民規(guī)劃設(shè)計前期調(diào)查的實物量與實施階段征遷實物量，進行對比認證。

近年來，隨著國家構(gòu)建水安全戰(zhàn)略的需要，加大全國水網(wǎng)工程的建設(shè)中，一批骨干調(diào)水工程的相繼上馬。由于調(diào)水工程線路長，多涉及有江河湖泊、水庫池塘、農(nóng)村與城市等，移民搬遷不再局限于農(nóng)村。隨著近年來城市化建設(shè)的迅速推進，各地方已形成了一系列的征遷文件規(guī)定和流程，與水庫移民實物認證、補償安置的做法有較大差異，形成具有城市特點的征遷和安置政策及做法。2017年水利部完成對“引江濟淮工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告”的批復后，項目進入實施階段，在后續(xù)的省、市政府出臺關(guān)于征地拆遷配套文件中，根據(jù)實際情況，更強調(diào)“征遷”二字，以避免使用“移民”產(chǎn)生有后扶政策的誤解，引江濟淮工程移民安置就是此種典型的案例。

因此，本文就引江濟淮工程農(nóng)村與城區(qū)征遷的不同特點，移民監(jiān)評單位對移民規(guī)劃設(shè)計實物調(diào)查成果(簡稱“規(guī)劃版”)與當?shù)卣菂^(qū)征遷實物調(diào)查(簡稱“第三方版”)報告兩種不同版本之間的認證和銜接作一介紹，供水利移民界同仁借鑒。

1 工程及移民概況

引江濟淮工程是全國172項重大水利工程中的標志性工程，也是安徽省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一號工程”。工程供水范圍涉及皖、豫兩省15市55縣(市、區(qū))，總面積7.06萬km2，輸水線路總長723km，工程等別為Ⅰ等，總工期7年，工程靜態(tài)總投資為844億元。

其中安徽段工程涉及永久征收土地82231畝，臨時征用土地154981畝，搬遷人口72316人，拆遷各類房屋274萬m2，其中征地移民補償投資達312億元，約占總投資的37%。

工程移民征遷涉及的沿線25個縣(區(qū))，征遷工作量85%集中在合肥市境內(nèi)，且以城區(qū)征遷安置為主，市各區(qū)(縣)在征遷方面的做法和安置均與傳統(tǒng)的水庫農(nóng)村移民安置有很多不同之處。特別是在征遷方面，根據(jù)已有城建征遷規(guī)定和慣例，地方政府采用聘用第三方評估公司對移民拆遷前的實物量進行調(diào)查評估，形成第三方調(diào)查報告。其調(diào)查評估的方式和方法、丈量尺度等與水利移民規(guī)劃設(shè)計單位初設(shè)調(diào)查數(shù)據(jù)均有所不同。

2 水庫農(nóng)村移民安置與城區(qū)征遷安置的不同特點

無論水庫工程還是調(diào)水工程，一般都會涉及建設(shè)征地和移民安置問題。對于農(nóng)村移民安置中土地補償和地面附著物及青苗補償，按照國家土地法及省、直轄市頒布的補償標準進行補償，兩者補償數(shù)量都比較易于統(tǒng)計，補償方式大同小異，無大的差別。但引江濟淮工程城區(qū)征遷安置與水庫農(nóng)村移民安置比較來看，既有相同點也有不同點。

相同點：最終目的和遵循的法律一致。

不同點：規(guī)模、安置方式、補償方式、涉及工程位置、管理模式、結(jié)束期等都不盡相同。舉例如下。

安置方式：通常水庫農(nóng)村移民安置常采用異地集中搬遷或本地后靠安置，需新建集中安置點配套學校、醫(yī)院、超市等公益基礎(chǔ)設(shè)施；引江濟淮工程城區(qū)征遷安置戶，則采用城市化安置，就近規(guī)劃建設(shè)征遷安置點，納入城市新城規(guī)劃建設(shè)中統(tǒng)籌考慮，一次性解決了移民城鎮(zhèn)化問題。其中安置點建設(shè)管理方面主要由城市建設(shè)相關(guān)部門主導和監(jiān)督。

補償方式：按照國務(wù)院水庫移民安置條例的規(guī)定，水庫移民安置實行開發(fā)性移民安置方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。一般采用大農(nóng)業(yè)安置，給移民搬遷戶重新劃撥土地、重新集中建房安置，加后期20年扶持相結(jié)合的方式。引江濟淮工程城區(qū)征遷安置中，被征遷戶大多已在城市打工或具備城市就業(yè)的良好條件，采取了適當調(diào)撥被征收剩余的土地，進行征地補償，重新就近集中在城區(qū)中建房安置等形式，對被征遷房屋采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償相結(jié)合的一次性補償。

水庫農(nóng)村移民安置與引江濟淮工程城區(qū)征遷安置特點對比，見表1。

結(jié)束期：一般水庫農(nóng)村移民安置，在工程移民結(jié)束后，繼續(xù)進入后期扶持階段，后扶期限為20年；而引江濟淮工程城區(qū)征遷安置，隨著工程開工，征遷已基本進入后期，安置完成后，移民(被征遷戶)不納入后期扶持范圍。

從以上水庫移民安置和城區(qū)項目安置的特點可以看出，由于引江濟淮工程城區(qū)征遷安置方式是采取納入城區(qū)規(guī)劃中建設(shè)安置點，一次性解決了征遷移民城鎮(zhèn)化問題。

表1 水庫農(nóng)村移民安置與引江濟淮工程城區(qū)征遷安置特點對比

根據(jù)實際調(diào)研情況分析，引江濟淮工程城區(qū)被征遷戶大多在城市打工，有城區(qū)就業(yè)的良好條件，具備移民安置城鎮(zhèn)化的前提。但城區(qū)房屋價格較高，被征收房屋戶對認證面積十分關(guān)注，直接影響到安置后的生活居住條件。為求得自身利益最大化，移民安置過程中的各種訴求名目繁多。這對監(jiān)評單位提出了更高要求，既要滿足工程建設(shè)需要，維護初步設(shè)計移民安置規(guī)劃的權(quán)威性，又要實事求是維護移民征遷戶合法權(quán)益，避免引發(fā)群體事件影響社會穩(wěn)定，做到公正、公平認證房屋面積，審慎、合理處置移民訴求，成為城區(qū)征遷的核心和難點之一。

3 “規(guī)劃版”和“第三方版”兩種版本實物量確認的難點

按照水利工程中監(jiān)督評估移民征遷實物量認證慣例，是依據(jù)批準的移民安置規(guī)劃報告中的實物調(diào)查數(shù)據(jù)，對照在征遷實施階段的變化，經(jīng)監(jiān)評單位復認證后，作為征遷實施方與被征遷戶簽訂協(xié)議及兌付、結(jié)算的依據(jù)。

由于監(jiān)評單位涉及區(qū)縣均聘用了第三方評估公司對移民征遷前的實物量進行調(diào)查并出具了調(diào)查報告，反映在引江濟淮工程中監(jiān)評單位對移民征遷實物量確認時就出現(xiàn)了“規(guī)劃版”和“第三方版”兩個版本，難免出現(xiàn)不同的數(shù)值和異議，給確認工作帶來新的處理課題。

經(jīng)對“規(guī)劃版”與“第三方版”比較，主要有以下幾方面不同。

3.1 對征遷房屋丈量登記方法不同

(1)按照第三方評估以往的拆遷慣例和做法，測量房屋時默認一間房子的寬3.5m，房子縱深為前后屋檐之間的距離；而設(shè)計院初設(shè)調(diào)查時，房子縱深為前后外墻之間的距離。

(2)第三方調(diào)查時，將部分主房屋計入到了附屬建筑物中。如初設(shè)中的部分雜房或磚瓦房面積計入了圈舍及附屬物中；將部分主房屋邊上的小廚房、洗澡間及小倉庫等，還有部分征遷戶的棚舍管理用房登記為大棚。

這樣計入的主要原因是：合肥市征收集體房屋補償分為產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償兩種。為防止不合法搶建，根據(jù)集體房屋征收補償基本政策規(guī)定：

計算補償有效面積：除有合法證照外，征收房屋面積大于人均60m2，均按照60m2計算有效面積，超出面積不予補償。

產(chǎn)權(quán)調(diào)換標準是：對被征收人按照人均30m2實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，剩余有效面積按照被征收房屋平米造價結(jié)合房屋新舊程度予以補償。

貨幣補償標準：按對應(yīng)安置房屋所在區(qū)域房地產(chǎn)市場評估基準價，乘以安置面積予以補償。

所以在第三方測量時很多拆遷戶將超出60m2的面積納入圈舍、廁所及附屬設(shè)施中進行登記，有其合理性和緣由。

(3)兩個版本調(diào)查時間上有時差，初設(shè)調(diào)查在前，第三方調(diào)查評估在后，致使第三方調(diào)查時對初設(shè)調(diào)查完成之后的部分倒塌房屋面積未丈量計入。

3.2 部分拆遷工作采用整村推進的方式

近年來，隨著安徽省城市化的快速發(fā)展和推進，使得農(nóng)村或郊區(qū)征遷成為了常態(tài)。由于引江濟淮工程征遷工作大部分穿插在這些改造縣(區(qū))范圍內(nèi)，涉及的部分縣(區(qū))為平衡城市征遷補償標準與引江濟淮工程移民安置補償?shù)牟町?，減小征遷阻力，均采取與城市化改擴建同步實施，整村推進的征遷方式，導致引江濟淮工程的移民安置與城市規(guī)劃征遷邊界相互交叉混合。其中也難免有一些縣(區(qū))存在部分“搭車”現(xiàn)象，給引江濟淮工程征遷實物量的界定與劃分帶來一定困難。

3.3 部分征遷實物已滅失

由于引江濟淮工程工期緊、任務(wù)重，開工迅速，部分縣(區(qū))在引江濟淮工程移民監(jiān)評單位未進場前，已招標第三方評估公司對征遷實物進行了評估，并進行了清表處理。評估的數(shù)據(jù)并未得到水利移民規(guī)劃調(diào)查單位等各相關(guān)方的確認，致使監(jiān)評單位進場后在對實物量確認時發(fā)現(xiàn)，第三方評估數(shù)據(jù)與初設(shè)規(guī)劃中的實物量數(shù)據(jù)相差較大，且由于實物已滅失無法進行現(xiàn)場復核。

以上3種問題的出現(xiàn)，使監(jiān)評單位在實物認證時采用的以水利行業(yè)常規(guī)認證方式受到了挑戰(zhàn)。為此，需要面對現(xiàn)實，創(chuàng)新認證方式，以適應(yīng)水利工程在涉及城市征遷時的實物認證方法。

4 對難點問題采取的解決方式

經(jīng)監(jiān)評單位與規(guī)劃設(shè)計編制方、項目法人等多方研究溝通，對“規(guī)劃版”和“第三方版”兩種不同版本，很難取的數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一，主要采取以下方式方法進行處理，并取得了較好的效果。

(1)對地方政府委托第三方評估公司進行實物調(diào)查的，由地方政府對第三方調(diào)查成果進行初審，并將初審成果匯總成冊提交原規(guī)劃設(shè)計單位和監(jiān)評單位。監(jiān)評單位會同規(guī)劃設(shè)計單位對初審成果與批復的初設(shè)規(guī)劃調(diào)查成果以村為單位進行核查比對。

依據(jù)SL 442—2009,《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》，表2.5.4“主要實物調(diào)查精度表”房屋項中，在可行性研究階段，允許誤差精度±3%，作為數(shù)據(jù)對比時的誤差基數(shù)。共同以村組為單位，對初審征遷戶實物量匯總成果“第三方版”數(shù)據(jù)，與初設(shè)規(guī)劃調(diào)查成果“規(guī)劃版”進行逐村組、逐戶比對、復核。

若誤差超過±3%，由地方政府牽頭，組織相關(guān)單位對超范圍的村(鎮(zhèn))進行逐戶比對，找出誤差所在，由相關(guān)方給出詳細的解釋與證明材料，并在得到規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)評單位和項目法人的認可后，與最終的確認成果一同歸檔；

若誤差在±3%以內(nèi)的，經(jīng)原規(guī)劃調(diào)查設(shè)計單位同意，可按第三方評估公司調(diào)查成果進行確認。

(2)地方政府結(jié)合城市規(guī)劃采用“整村推進”征遷的，由地方政府安排專人與規(guī)劃設(shè)計單位、監(jiān)評單位對接，邊拆除邊劃分涉及本工程影響范圍的征遷實物量，并留存相關(guān)實物認證材料。這樣既不影響征遷進度，也對征遷實物可現(xiàn)場復核，使得征遷實物量更快、更準確的進行統(tǒng)計。

(3)對于部分實物已滅失，無法進行現(xiàn)場核實的，優(yōu)先考慮采用批準的規(guī)劃調(diào)查成果。確實不能達成一致意見的，可組織相關(guān)單位結(jié)合航拍照片、實物照片，以及村委相關(guān)證明材料等進行綜合考慮，形成統(tǒng)一意見。

5 工作成果歸納

通過對引江濟淮工程征遷實物量認證，對工作過程中產(chǎn)生的一些問題進行分析處理，我們形成了一套進行征遷實物量確認的流程方法，供相似工程及相關(guān)人員參考借鑒。

5.1 組成“六方認證”工作組

根據(jù)安徽省人民政府關(guān)于做好引江濟淮工程建設(shè)征遷工作的通知，引江濟淮工程由所在市、縣(區(qū))人民政府、項目法人、規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)評單位、被征遷戶六方責任主體(簡稱“六方認證”)組成的工作組對相關(guān)征遷戶實物量進行簽字確認。

5.2 確定工作程序及方法

5.2.1造冊初審

由所在縣(區(qū))人民政府、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))按征地范圍劃分區(qū)域，以村為單位對第三方評估公司完成的征遷戶實物量數(shù)據(jù)進行電子表格化統(tǒng)計、審核，并匯總成冊，經(jīng)與批復的初設(shè)規(guī)劃調(diào)查成果同一村組征遷戶目錄對比、審核，形成初審成果后，提交規(guī)劃設(shè)計單位和移民監(jiān)評單位。

5.2.2“規(guī)劃版”和“第三方版”差異比對

經(jīng)復核，若整村實物調(diào)查誤差在±3%范圍內(nèi)，認為數(shù)據(jù)屬誤差允許范圍，進行下一步程序，由相關(guān)縣(區(qū))人民政府牽頭組織規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)評單位對成果進行簽字確認；若整村實物調(diào)查誤差超出±3%，則再逐組、戶比對，由規(guī)劃設(shè)計單位與移民監(jiān)評估單位共同對數(shù)據(jù)差異部分進行梳理、統(tǒng)計，找出差異所在的村、組、戶個體，將其結(jié)果反饋相關(guān)縣(區(qū))人民政府，要求查找原因，重新復核。

5.2.3實物復核

縣(區(qū))人民政府，對規(guī)劃設(shè)計和移民監(jiān)評單位提出實物量超出誤差允許范圍，要求重新復核、提出異議的，若仍認為初審成果確實是事實存在、合情合理的部分，應(yīng)由縣(區(qū))人民政府對差異產(chǎn)生的原因進行解釋說明，形成文字證明材料，并召集項目法人、市引江濟淮辦、市引江濟淮公司、規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)評單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))政府等“六方”相關(guān)單位，對差異部分進行實物現(xiàn)場復核，通過會議形式確認。

圖1 征遷實物成果確認流程圖

對于征遷實物已滅失的，則以初設(shè)規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，結(jié)合航拍照片、實物照片、入戶調(diào)查登記等所有的過程資料，與初審成果進行補充復核，必要時提供相關(guān)縣(區(qū))、村(鎮(zhèn))的證明材料，通過會議形式確認。

5.2.4成果最終確認

本著實事求是的原則，經(jīng)比對、復核后，各相關(guān)方對差異部分統(tǒng)一意見，形成最終實物量認證成果。由縣(區(qū))人民政府組織規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)評單位、市引江濟淮公司、市引江濟淮辦、項目法人順次簽字確認，加蓋單位公章，作為縣(區(qū))與被征遷戶簽訂征遷協(xié)議和兌付征遷資金的依據(jù)。若各單位未能達成一致意見的，則由縣(區(qū))人民政府上報市引江濟淮工程領(lǐng)導小組處理。工作程序如圖1所示。

6 結(jié)語

移民安置工作中征遷實物量的認證，是水利水電工程征遷安置工作最重要的組成部分。做好征遷實物量的認證，是控制工程總體投資、保障征遷質(zhì)量、維護各相關(guān)方權(quán)益和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作，也是維護移民合法利益的依據(jù)。在引江濟淮工程移民征遷安置過程中，監(jiān)評單位對兩種版本的調(diào)查成果，結(jié)合地方移民征遷既有政策，創(chuàng)新工作思路，探索移民和地方政府可接受的方法和對策，在符合國家法律法規(guī)的框架內(nèi)做到既要保證工程建設(shè)需要又能維護移民合法權(quán)益的效果。雖然增加了監(jiān)督評估認證難度和工作量，但實現(xiàn)了多方達成共識的效果。供同行業(yè)類似項目借鑒。