百年來中國共產黨解決農村絕對貧困的歷史路徑分析

王 倩

（重慶交通大學 馬克思主義學院，重慶 400074）

引 言

自中國共產黨成立以來，農村改革發(fā)展和農村貧困治理問題一直是我黨關注的重點。特別是20世紀90年代以來，《國家“八七”扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》及《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等針對農村貧困治理文件的發(fā)布，一步一步引領著中國農村反貧困事業(yè)的開展和實施。中國農村扶貧開發(fā)取得重大成就，2020年我國農村人口全部脫貧，中國將從解決農村絕對貧困進入到解決農村相對貧困的新階段。中國農村巨大的脫貧成效離不開中國共產黨百年來堅持不懈地同貧困作斗爭。因此，對中國共產黨百年來解決農村貧困問題的歷史路徑進行梳理，梳理中國共產黨在每個時期每個階段為解決中國農村貧困問題在農村經濟發(fā)展政策、農村扶貧開發(fā)政策、農村社會保障政策上的不斷推進，有利于以歷史為脈絡、以現(xiàn)實為依據(jù)進一步推動中國農村反貧困事業(yè)進一步發(fā)展。

一、以變革社會制度解決農村壓迫性貧困——新中國成立前中國共產黨解決農村貧困問題的路徑

1921—1949年前的舊中國，中國農村深受帝國主義、封建主義和官僚資本主義的剝削與壓迫，長期處于壓迫性的貧困下。如何使農民擺脫貧困，改變舊中國農業(yè)經濟的面貌，產生了多處“鄉(xiāng)村建設實驗”，其中有代表性的如梁漱溟的鄒平實驗、晏陽初的定縣實驗、閻錫山的土地村公有方案等。種種的鄉(xiāng)村建設實驗的目的都是為了在半殖民地半封建社會下改變中國農村經濟的面貌。然而，實踐證明，舊中國的農村在三座大山的壓迫下是不可能擺脫苦難和貧窮的。正如毛澤東同志所指出的：“現(xiàn)今中國的貧困問題主要是由已經被推翻的半殖民地半封建社會的制度造成的”［1］117，“社會主義是中國的唯一出路”［1］403。只有在中國共產黨領導下推翻三座大山的壓迫，變革社會制度才能真正解決舊中國農村的壓迫性貧困。由于中國共產黨認識到平分土地是廣大貧苦農民的熱切期盼，“普遍的貧農對于土地、財產的要求不消說是為農村革命斗爭的中心動力”［2］，于是在1927年8月7日，中共中央在八七會議上作出了關于實行土地革命的決定。1927—1937年中國共產黨在革命根據(jù)地展開了打地主、分田地、廢除封建剝削和債務的土地革命。20世紀30年代，由于日本帝國主義對中華民族的侵略，中日之間的民族矛盾成為主要矛盾。中國共產黨把土地革命時期沒收地主土地分配給農民的政策轉變?yōu)榈刂鳒p租減息，農民交租交息的土地政策?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產黨在解放區(qū)實行的“雙減雙交”的土地政策，雖然無法徹底滿足農民的土地要求，但很大程度上限制了地主的剝削，使廣大農民得到很大實惠、農民生活得到了一定改善?？谷諔?zhàn)爭勝利后，黨中央為滿足廣大農民的土地要求，消滅封建土地所有制，于1946年5月4日發(fā)出了《關于土地問題的指示》，明確提出解決解放區(qū)的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務。1947年發(fā)布的《中國土地法大綱》，廢除了封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。

中國共產黨成立早期通過制度變革反貧困的思想深受馬克思反貧困思想的影響。馬克思對資本主義社會貧困問題的分析和對反貧困方式方法的分析是從制度層面進行的。馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中提出，工人為了能夠活下去，必須要過度勞動。這樣一來，“工人的結局也必然是勞動過度和早死，淪為機器，淪為資本的奴隸”［3］121。此時馬克思也看到了貧困問題的本質就在于勞動的異化，“貧困從現(xiàn)代勞動本身的本質中產生出來”。［3］1241847年，馬克思在《哲學的貧困》中深入分析了產生貧困的社會根源，提出“在產生財富的那些關系中也產生貧困；在發(fā)展生產力的那些關系中也發(fā)展一種產生壓迫的力量”［3］614。在《資本論》中進一步挖掘了貧困產生的制度根源就在于資本主義私有制，由于資本家對剩余價值的追逐，導致了工人階級淪為機器、陷于貧困。資本主義社會“在一極是財富的積累，同時在另一極，即在把自己的產品作為資本來生產的階級方面，是貧困、勞動折磨、受奴役、無知、粗野和道德墮落的積累”。［4］因而，在資本主義社會下，要改變無產階級受剝削受壓迫的貧困狀態(tài)，依靠資本主義的生產發(fā)展是不可能的，必須通過制度變革使“剝奪者被剝奪”。

在馬克思反貧困理論指導下，新中國成立前，在中國共產黨帶領下主要致力于解決廣大農民的壓迫性貧困。新中國的成立，徹底改變了人民在經濟和政治上的被壓迫地位，通過變革社會制度解決農村壓迫性貧困的實踐，為新中國成立后全方位的反貧困實踐奠定了堅實的政治制度基礎。

二、以土地制度改革、農業(yè)合作化以及廣義性減貧實踐解決農村普遍性的極端貧困——新中國成立至改革開放前中國共產黨解決農村貧困問題的路徑

新中國成立至改革開放前，中國農村貧困的特點主要呈現(xiàn)為普遍性的極端貧困狀態(tài)。占全國總人口80%以上的鄉(xiāng)村人口普遍處于貧困狀態(tài)，其中30.7%的人口處于極端貧困狀態(tài)。［5］這一時期，雖然中國共產黨尚未形成系統(tǒng)的反貧困理論，但仍通過土地制度改革、農業(yè)合作化以及系列的廣義性減貧實踐幫助廣大農民實現(xiàn)溫飽擺脫貧困。

首先，1949年新中國成立時，廣大新解放區(qū)尚未進行土地改革。封建土地私有制還是當時束縛農村生產力、導致農民貧困的重要原因，因而，中國農村的反貧困是從土地改革開始的。1950年6月14—23日全國政協(xié)一屆二次會議上，劉少奇作了《關于土地改革問題的報告》，全面闡述了土改的目的意義和方針政策。同年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，拉開了新中國的土地改革的帷幕。隨著土地改革的完成，全國3億農民共分得7億畝土地和大批生產資料。新中國的土地改革運動消滅了土地私有制，使農民翻身做主，農業(yè)生產力獲得了極大的解放，農民的生產積極性被充分調動起來。中國糧食總產量從1949年的11318萬噸增長到1957年的19505萬噸，再到1978年的30477萬噸，1949—1978年糧食總產量增長了1.7倍。人均糧食占有量從1949年的208.9公斤增長到1957年的301.7公斤再到1978年的316.6公斤，1949—1978年人均糧食占有量增長了0.5倍。雖然到1978年人均糧食占有量還未達到世界糧農組織所確立的400公斤的糧食安全標準，但農村糧食總產量的增加也大大緩解了廣大農民吃不飽的極端貧困狀態(tài)。

表1 中國糧食總產量和人均糧食占有量（1949—1978）

其次，為了擺脫農村的極端貧困，農業(yè)合作化是繼農村土地改革后農村反貧困的又一基本戰(zhàn)略。毛澤東同志認為，“雖然在土地改革以后，比較以前有所改善，或者大為改善，但是他們中間的許多人仍然有困難，許多人仍然不富裕，富裕的農民只占比較的少數(shù)，因此大多數(shù)農民有一種走社會主義道路的積極性”。“全國大多數(shù)農民，為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災荒，只有聯(lián)合起來，向社會主義大道前進，才能達到目的”［6］。在農業(yè)合作化戰(zhàn)略思想的指導下，從1953年到1956年廣大農村基本完成了農業(yè)生產合作社從初級社到高級社的轉變。據(jù)中央農村工作部對1956年14個省市1154個高級社的典型調查顯示：“增產社占67.6%，平產社占8.8%，減產社占23.6%?！保?］農業(yè)合作化期間我國農業(yè)總產值呈逐年上升趨勢。

圖1 中國農業(yè)總產值情況（1953—1956）

再次，雖然新中國成立初期中國共產黨尚未形成系統(tǒng)的反貧困理論，但新中國成立以后，中國共產黨在農村文化教育、興修水利、社會救濟等一系列促進農村發(fā)展的多維度反貧困實踐，緩解了當時農村的極端貧困狀態(tài)，保障了當時農村的基本生活。新中國成立之初，農村文化教育是農村發(fā)展的重中之重。1949年，全國農村青壯年中文盲占比達80%以上。于是在1949年12月召開的第一次全國教育工作會議上，黨和政府提出：“我們的教育也應該以工農為主體，應該特別著重于工農大眾的文化教育、政治教育和技術教育……我們的小學校應該多多吸收工農的子女，我們的中學校和大學校，也應該有計劃有步驟地為工農青年大大開門，以期大量地培養(yǎng)工農出身的新型的知識分子，作為我們國家建設的新的堅強骨干。”［8］1950年9月全國工農教育會議確定開展掃盲教育，確立了工農教育的基本任務是以識字教育為主。“速成識字法”和農業(yè)合作化的開展將農村的掃盲運動兩次推向高潮。通過大規(guī)模的掃盲運動，1949年至1965年的十多年間，共有近1億青壯年文盲脫盲，文盲率迅速下降至38.10%。［9］

在大規(guī)模掃盲運動的同時，在中國共產黨領導下，取締了私塾，確立了現(xiàn)代教育的正統(tǒng)地位，使得全國基礎教育特別是農村基礎教育得到了快速發(fā)展。從1949—1952年的三年經濟恢復期，全國學齡兒童入學率從20.0%上升到了49.2%，1952年小學畢業(yè)生升學率更是達到了96%。在第一個五年計劃期間，基礎教育得到了進一步發(fā)展，全國學齡兒童入學率進一步提升到了61.7%。人民公社時期，由于在農村基本形成了生產大隊辦小學、公社辦中學、“區(qū)委會”辦高中的格局［10］，農村教育得到了極大的發(fā)展。農村學齡兒童入學率和小學畢業(yè)生升學率都得到了大幅度的提升，全國小學學齡兒童入學率從1962年的56.1%上升到1976年的97.1%，同期農村小學畢業(yè)生的初中升學率更是由32.3%上升到了93.1%。新中國成立初期農村文化教育的推進，為廣大農民擺脫極端貧困、改變農村的落后面貌提供了重要的文化條件。

表2 中國學齡兒童入學率及小學畢業(yè)生升學率（1949—1978）

在開展農村文化教育的同時，為了能夠穩(wěn)定糧食產量推動農業(yè)生產發(fā)展，黨和人民政府十分重視農田水利建設工作。1949年新中國成立之時，全國僅有4.2萬公里的堤防，全國灌溉面積僅2.4億畝，約占當時耕地面積的16.3%，人均占有灌溉面積0.44畝。［11］鑒于新中國嚴峻的水利形勢，黨和政府就確立了恢復工作的兩個重點，“一個是交通，另一個重點在水利和農業(yè)”［12］。1949年11月8-21日水利部在北京召開了全國各解放區(qū)水利聯(lián)席會議，正式確定了新中國水利建設的基本方針：“防止水患，興修水利，以達到大量發(fā)展生產之目的。”［13］在此水利方針指導下，黨和政府一方面恢復了遭受戰(zhàn)爭破壞的原有水利灌溉設施，另一方面還積極新建了一批農田水利設施。農田水利設施工程的修復和新建，有效增加了農田水利灌溉面積，1952—1957年間有效灌溉面積從2.99億畝增加到4.1億畝，增加了近37%。從1957—1978年間有效灌溉面積呈逐年上漲趨勢。有效灌溉面積的增加對于提高糧食產量，增加農民收入，緩解農村極端貧困的面貌起到了重要推動作用。

圖2 全國有效灌溉面積（1952—1978）

另外，新中國成立之初，在自然災害和貧困上的直接救助，對于緩解當時農村的極端貧困狀態(tài)，助力農村社會事業(yè)的發(fā)展也是非常重要的實踐。新中國成立后，自然災害連續(xù)不斷，接連發(fā)生了全國性的水災、旱災、風雹、蝗災、瘟疫等，平均每年約有1億畝土地和4000萬左右人口受災。［14］面對嚴重的自然災害，1949年12月19日，中央人民政府政務院發(fā)布的《關于生產救災的指示》把救災作為災區(qū)的各級人民政府及人民團體的工作中心。1950年2月27日，中央救災委員會成立，黨和政府首次提出救災工作方針，即：生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟。［15］1952年中央人民政府撥付救濟款10920余億元，較1951年增加9%，較1950年增加53%。同時，為保障老弱病殘和喪失勞動能力農民的基本生活，以人民公社集體經濟為依托，建立了五保制度。雖然五保戶的標準相當?shù)?，全國人均只能得?0～46元左右，但在70年代，全國的五保戶人數(shù)有300萬左右，其中有250萬～260萬人可以享受供養(yǎng)五保戶的待遇，占85%以上。［16］這些措施的實施都幫助農民減輕了貧困。

雖然1949—1978年社會主義建設時期的廣義減貧實踐，并沒有使廣大農民擺脫貧困，減貧成效也無法和1978年以后的扶貧成績相比。但國家的戰(zhàn)略方針始終是圍繞幫助農民減輕貧困，改善農民生活生產條件而展開的。這些戰(zhàn)略方針的實施也為1978年以后政府如何減輕農村的絕對貧困，提高農民生活水平奠定了重要實踐基礎。

三、以益貧性增長、扶貧開發(fā)和社會保障的三輪驅動式減貧——改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期中國共產黨解決農村貧困問題的路徑

盡管新中國成立初期，黨和政府通過各種途徑減輕當時農民的極端貧困狀態(tài)，但全國性的扶貧工作是在改革開放之后正式提出并開始實施的。新中國成立至改革開放前的農村扶貧工作基本上是社會救濟式的，而改革開放轉變了這一扶貧思路，將農村扶貧與社會救濟分離開來，從益貧性增長、扶貧開發(fā)和社會保障三個維度共同推動農村減貧。以農村制度改革為核心的益貧性增長和扶貧開發(fā)的主要功能是造血，社會保障的主要功能是輸血。益貧性增長主要是通過農村制度改革以提升農村經濟社會的發(fā)展，為反貧困提供堅實的物質基礎；始于1986年農村扶貧開發(fā)工作的展開首先彌補了以農村制度改革為核心的經濟增長益貧效應的下降，其次通過直接瞄準貧困地區(qū)、貧困村莊以及通過對貧困地區(qū)的環(huán)境建設和提升貧困群體的能力水平加強了經濟增長的益貧效應；社會保障主要通過社會保險政策（新型農村合作醫(yī)療制度、新型農村社會養(yǎng)老保險）、社會救助政策（農村最低生活保障制度）、社會福利政策（教育）保障農村地區(qū)人們的基本生活。三個維度的農村減貧是改革開放以來中國農村減貧的三條基本路徑，這三條路徑相互補充共同推動農村減貧實踐走向成功。具體來說，按減貧發(fā)展階段，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設這一段時期的農村減貧大致有四個階段。

（一）以農村制度改革為核心的益貧性增長解決農村普遍性貧困階段（1978—1985）

20世紀70年代末，中國農村的貧困問題異常嚴峻，“按照中國政府確定的貧困標準，1978年農村貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%”［17］。改革開放之初，面對嚴峻的經濟形勢與農村的普遍貧困面貌，黨的十一屆三中全會確立了以經濟建設為中心的方針，從而揭開了經濟制度改革的序幕，中國由此逐步實現(xiàn)由計劃經濟體制向市場經濟體制的巨大轉變。

這一階段，中國共產黨通過制度改革解決農村普遍性貧困主要體現(xiàn)在聯(lián)產承包責任制、改革農產品價格和流通體制、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起和發(fā)展的益貧性增長減貧以及專項扶貧的啟動上。1978年安徽省發(fā)生特大干旱，為了對抗旱災，安徽省小崗村18位農民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，開始搞大包干的承包實驗。1981年黨的十一屆六中全會充分肯定了聯(lián)產計酬責任制。“由于生產成果顯著，隨后家庭聯(lián)產承包責任制開始在全國范圍陸續(xù)地推廣和完善。到1984年底，全國569萬個生產隊中的99.96%正式完成了包產到戶的改革。”［18］同時，在改革開放之前，為了保障農產品的基本供應，滿足社會主義建設的需要，中共中央在1969年發(fā)布的《關于目前農產品收購工作中幾個政策問題的規(guī)定》中確立了統(tǒng)購、派購、議購的農產品流通機制。然而，隨著農村經濟制度的改革，農產品價格和流通體制也需要隨之改革。這一時期中共中央對農產品價格和流通體制的改革主要以上調為主，初步調整了不合理的農產品價格。與此同時，國家還對農產品價格管理體制進行了改革，逐步形成了國家定價、國家指導價格和市場調節(jié)價格三種價格管理形式。在聯(lián)產承包責任制基礎上，上調農產品價格，改革農產品價格管理體制，極大地激發(fā)了農民生產的積極性，加快了農民脫貧致富的步伐。1978—1985年糧食總產量從30475萬噸增加到37911萬噸，增長了24.4%；農村社會總產值從2161.69億元增長到6340.04億元，增長了1.9倍；農村居民家庭人均純收入從133.6元提高到397.6元，增長了將近2倍。聯(lián)產承包責任制和農產品價格管理體制的改革大大增加了糧食產量和農民收入，解決了大部分農民的溫飽問題，緩解了農村的普遍性貧困。

表3 全國農村糧食總產量和農村社會總產值（1978—1985）

20世紀70年代末80年代初，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施，中國農民的生產積極性被充分調動起來。農業(yè)生產水平的提高也產生出了大量的農村剩余勞動力，所以當廢除了人民公社之后，很多村莊順理成章地選擇了興辦集體企業(yè)的道路。1984年，中共中央、國務院同意農牧漁業(yè)部和部黨組《關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》中所提出的將社隊企業(yè)名稱改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建議，并指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是國營企業(yè)的重要補充。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展數(shù)據(jù)來看，1978—1983年改革開放初期我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)和參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的人數(shù)都有了初步發(fā)展。從1984年國務院將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為國營企業(yè)的重要補充開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了迅速發(fā)展。相較于1983年，1984年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)增加了3.5倍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人數(shù)增加了61%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值增加了68%。大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，也成為了這一時期促進富裕農村勞動力非農就業(yè)以及優(yōu)化農村結構，提高農民收入，幫助農民擺脫普遍貧困的重要途徑。

表4 全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值（1978—1985）

除了聯(lián)產承包責任制、改革農產品價格和流通體制、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起和發(fā)展等“放活”農村經濟的益貧性增長減貧政策外，為了重點扶持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展，1980年中央財政開始單獨列支“支援經濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”并撥款5億元。1982年中共中央瞄準了“三西地區(qū)”（甘肅省定西市、河西走廊地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)的47個縣）。根據(jù)當?shù)氐呢毨顩r制定了“三西”農業(yè)建設區(qū)域性扶貧計劃，并于第二年設立了“三西”農業(yè)建設專項補助資金?！叭鳌鞭r業(yè)建設區(qū)域性扶貧計劃的實施為之后大規(guī)模的農村區(qū)域性扶貧積累了重要經驗。

在這一階段，中國共產黨解決農村貧困主要是由農村制度改革推動經濟發(fā)展來實現(xiàn)。所啟動的“三西”農業(yè)建設區(qū)域性扶貧計劃的扶貧主體是政府，較少有社會參與。在社會保障推動減貧上相較于前一發(fā)展階段并沒有實質性的改變。通過系列反貧困措施的實施，1978—1985年，農村貧困人口數(shù)量由2.5億人銳減至1.25億人。貧困發(fā)生率下降了15.9%。［19］104

（二）以農村扶貧開發(fā)解決農村區(qū)域性貧困階段（1986—1993）

在市場經濟不斷擴展的過程中，制度改革所帶來的經濟紅利持續(xù)發(fā)酵。但與此同時，由于生產要素在資源配置和財富分配中的作用日益凸顯，使得區(qū)域發(fā)展日益失衡，仍有一些區(qū)域的農村還處于極端貧困狀態(tài)。同時，由于農村經濟制度改革所帶來的發(fā)展紅利的益貧邊際效益逐漸放緩，農村經濟發(fā)展趨于平穩(wěn)。但農村貧困人口的絕對數(shù)量仍十分龐大，到1985年，無法解決溫飽問題的農村貧困人口仍有1.25億人。為了解決貧困地區(qū)的貧困與發(fā)展問題，更有效地進行貧困治理，1986年開始在中國共產黨領導下開展了新的農村扶貧計劃，創(chuàng)立了專門的扶貧機構、創(chuàng)新了扶貧開發(fā)的新扶貧模式、確立了以縣域為中心的貧困瞄準機制，拉開了我國扶貧開發(fā)的序幕。

1986年5月16日，國家聯(lián)動了農業(yè)、教育、財政、民政等14個部門共同組建了國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組）作為專門的貧困治理機構，領導小組的基本任務之一就是擬定貧困地區(qū)經濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃。專門貧困治理機構的成立徹底變革了我國救濟式扶貧道路，我國農村扶貧開始轉入有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧模式。從國務院扶貧治理機構的名稱和基本任務來看，基本的著眼點就在于劃定貧困地區(qū)和經濟開發(fā)。在大量調查研究、匯集有關情況的基礎上，國家劃定了18個“集中連片貧困地區(qū)”，針對其地區(qū)貧困特點展開相應有效的扶貧。同時，1986—1993年國務院扶貧辦公室利用農業(yè)部縣級農村收入數(shù)據(jù)，針對絕對貧困線和年人均產量低于200公斤兩個標準劃定了331個國定貧困縣。政府針對貧困縣安排了專項扶貧資金，主要包括專項扶貧貸款、以工代賑和財政發(fā)展資金三部分。1986—1993年期間，中央劃撥專項扶貧貸款達249億元，以工代賑和財政發(fā)展資金達157.6億元。

表5 中央專項扶貧資金（億元）（1986—1993）

這一階段的扶貧開發(fā)，總的來說還處于探索階段，在貧困瞄準對象上以縣域為中心，扶貧主體是以國務院扶貧開發(fā)領導小組為主導，同時第三部門開始參與扶貧。1989年3月，由國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主管的非營利性社會組織“中國扶貧基金會”成立并開始參與社會扶貧。在社會保障上，相較于前一階段，養(yǎng)老保險政策有了較大變化。1992年1月3日中華人民共和國民政部公布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（民辦發(fā)【1992】2號），提出了以農村人口為保險對象，資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的養(yǎng)老保險政策。經過八年的不懈努力，1986—1993年中國農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，年均貧困人口減少640萬人，貧困發(fā)生率由14.8%下降到8.7%。［20］

（三）以專項計劃攻堅解決農村溫飽型貧困階段（1994—2000）

伴隨著改革開放進一步深化，中國經濟飛速發(fā)展，國家扶貧開發(fā)力度進一步加大。由于貧困人口分布的地域性特征越發(fā)明顯，農村貧困人口逐漸向中西部“老少邊窮”地區(qū)聚集。國務院于1994年發(fā)布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃（1994—2000）》，提出“以解決溫飽為目標的扶貧開發(fā)工作進入了攻堅階段，用7年時間基本解決8000萬人的溫飽問題，以農村經濟、基礎設施、教育科技文化衛(wèi)生等各方面進行扶貧”［21］。這是中國歷史上第一個有明確目標、明確期限、明確對象、明確措施的綱領性文件，為我國農村扶貧工作提供了科學系統(tǒng)的行動綱領。

這一階段的扶貧工作有五個方面的進展：第一，積極組織社會力量共同參與扶貧開發(fā)。自1994年《國家“八七”扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》提出要“充分發(fā)揮中國扶貧基金會和其他各類民間扶貧團體的作用”開始，發(fā)揮社會組織在扶貧開發(fā)中的積極作用是我國歷次農村扶貧開發(fā)綱要都會強調的，并具體部署了社會組織參與扶貧的工作安排。第二，確立了對口幫扶的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。1996年10月《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中確定了對口幫扶政策，要求北京、上海、廣州和深圳等9個東部沿海省市和4個計劃單列市對口幫扶西部的內蒙古、云南、廣西和貴州等10個貧困省區(qū)。1996—1999年間東部13個省市政府和社會各界累計捐贈錢物10億多元，簽訂項目協(xié)議2600多個，實際投資近40億元，從貧困地區(qū)輸出勞動力25萬個，勞務收入8億多元。［22］第三，提出了扶貧攻堅要堅持到村到戶的扶貧開發(fā)政策。在1996年頒布的《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中，中央首次正式明確提出“扶貧到村到戶”。1999年6月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》中，更進一步地強調了扶貧到村到戶：“扶貧攻堅到村到戶的核心，是扶貧資金、干部幫扶和扶貧項目等各項措施真正落實到貧困村、貧困戶。”第四，積極推動教育扶貧。1995年由教育部和財政部聯(lián)合打造了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”（第一期）。通過一期工程的實施，共新建中小學校舍3842所，改建、擴建中小學校舍28487所，項目縣中小學危房比率由10%下降到3%以下，項目縣小學教師學歷合格率達94%。［23］項目縣基本達到了無危險校舍、人人有課桌凳、能按教學大綱規(guī)定開設實驗課程的規(guī)范化辦學標準，改變了原來辦學條件落后的狀況。第五，在社會保障上，相較于前一階段，更進一步推進了農村養(yǎng)老保險政策?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作的意見的通知》（國辦發(fā)［1995］51號）明確指出了如何進一步推動農村社會養(yǎng)老保險工作?！鞍似摺狈鲐氂媱澣〉昧孙@著成效，七年來農村絕對貧困人口從1994年的八千萬人，減少到2000年的2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3.5%，［19］104是自改革開放以來中國貧困人口減少速度最快的階段。

（四）以全方位扶貧開發(fā)解決農村低收入貧困階段（2001—2012）

“八七”扶貧計劃之后，我國農村貧困人口溫飽問題基本得以解決。如何進一步幫助初步解決溫飽問題的人口增加收入，解決其低收入問題是農村扶貧開發(fā)所面臨的新問題。在此背景下，2001年國務院印發(fā)了新世紀第一個十年指導中國扶貧開發(fā)工作的綱領性文件《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》，拉開了新世紀中國農村全方位扶貧的大幕。

這一階段的扶貧工作有六個方面的發(fā)展：第一，將農村低收入人口納入扶貧對象。2000年我國制定了低收入標準，農民年人均純收入在865元以下，在絕對貧困標準（785元）和低收入標準之間的為低收入人口。到2007年年底，低收入標準調整為1067元。2008年年底，我國把絕對貧困標準與低收入標準合二為一，取消將農村絕對貧困人口和低收入人口區(qū)別對待的政策，實行人均純收入1196元的新扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。［24］第二，提出并實施整村推進的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》要求扶貧工作重心下沉，以貧困村為基礎制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年實施、分期投入、分期分批地解決問題。2002年，全國有扶貧開發(fā)工作任務的?。▍^(qū)、市）共確定了15萬個貧困村實施整村推進，占當時全國行政村總數(shù)的近1/4，截至2010年底，全國共有12.6萬個貧困村實施了整村推進，占貧困村總數(shù)的84%。［25］第三，產業(yè)化扶貧?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》中明確提出，要積極推進農業(yè)產業(yè)化經營，為了完成這項任務，21世紀前十年的扶貧工作側重于產業(yè)開發(fā)扶貧。十年來，產業(yè)化扶貧為全國貧困地區(qū)重點培養(yǎng)了馬鈴薯、經濟林果、草地畜牧業(yè)、棉花等特色主導產業(yè)。第四，在農村社會保障上有了顯著推進。一是建立了農村最低生活保障制度。2007年國務院印發(fā)了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國辦發(fā)〔2003〕3號），對切實解決農村貧困人口的生活困難提供了制度兜底，截至2010年底，全國農村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人。［26］二是建立了新型農村合作醫(yī)療制度。2003年國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕3號）。2010年，民政部門資助參加新型農村合作醫(yī)療4615.4萬人次，資助資金14億元，人均資助30.3元。［26］三是開展新型農村社會養(yǎng)老保險。2009年，國務院印發(fā)了《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號），到2011年7月已覆蓋全國60%的農村地區(qū)，共有493個國家扶貧開發(fā)工作重點縣納入試點，覆蓋率達到83%。［26］四是確立了農村五保供養(yǎng)制度。2006年國務院辦公廳發(fā)布了《農村五保供養(yǎng)工作條例》，對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予生活照顧和物質幫助。到2010年底，全國農村五保供養(yǎng)的人數(shù)為534萬戶、556.3萬人，基本實現(xiàn)“應保盡?！?。［27］第五，“取消農業(yè)稅”的惠農政策。2006年對于中國農村是非常不平凡的一年，2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業(yè)稅條例》，取消了在中國存在2600多年的農業(yè)稅，減輕了農民的負擔，提高了農民的實際收入水平。第六，在教育扶貧上有重要進展。2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（國發(fā)［2003］19號）提出，建立和健全扶持農村家庭經濟困難學生接受義務教育的助學制度，到2007年，爭取全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受到“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費）。為貫徹這一決定，國家從2004年秋季新學期開始，再次大幅度增加中央財政專項資金，將免費教科書發(fā)放范圍擴大到中西部農村義務教育階段全部的家庭經濟困難學生，同時推動地方政府逐步落實免雜費和補助寄宿生生活費的責任。2006年開始，國家開始逐步實行“兩免一補”，免除農村義務教育階段的學雜費，并且對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。

通過十年的扶貧開發(fā)，按2010年1274元的標準衡量農村貧困人口數(shù)量，農村貧困人口數(shù)量，從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。［26］雖然我國扶貧開發(fā)工作取得了顯著成就，但扶貧對象規(guī)模依然龐大，收入差距不斷拉大，相對貧困問題日益凸顯。2011年，中共中央、國務院印發(fā)了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出“我國扶貧開發(fā)已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”［27］。2010年至2012年，全國農村貧困人口減少近6700萬人，農村貧困發(fā)生率從17.2%下降到10.2%。①［28］

四、以精準扶貧解決農村個別分散性貧困——中國特色社會主義新時代中國共產黨解決農村貧困問題的路徑

隨著農村反貧困工作的不斷推進，雖然貧困數(shù)量總體大幅度下降，但貧困人口分布更加分散，以區(qū)域為中心的貧困瞄準可能會帶來扶貧資源的浪費。針對這一問題，2013年11月習近平總書記在考察湖南省時，首次提出了精準扶貧的理念，為新時期農村反貧困指明了方向。2014年1月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出“精準扶貧”的工作機制。

在2013年至今的扶貧發(fā)展階段，扶貧工作的主要進展體現(xiàn)在六個方面：第一，市場主體參與扶貧。2015年發(fā)布的《中共中央國務院關于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）明確提出鼓勵支持民營企業(yè)，工商聯(lián)系統(tǒng)組織民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動，增強企業(yè)輻射帶動貧困戶增收的能力。［29］2016年，全國工商聯(lián)、國務院扶貧辦、中國光彩會聯(lián)合印發(fā)了《關于推進“萬企幫萬村”精準扶貧行動的實施意見》提出了企業(yè)產業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和公益扶貧的扶貧方式。2018年，由全國工商聯(lián)、公務員扶貧辦等單位聯(lián)合印發(fā)了《推進“萬企幫萬村”精準扶貧行動向深度貧困地區(qū)傾斜的落實方案（2018—2020年）》，明確提出要落實“萬企幫萬村”精準扶貧行動向深度貧困地區(qū)傾斜。截至2018年上半年，進入全國“萬企幫萬村”行動臺賬管理的民營企業(yè)已有5.54萬家，幫扶6.28萬個村（其中建檔立卡貧困村3.99萬個），帶動和惠及755.97萬建檔立卡貧困人口。［30］第二，提出并實施精準識別建檔立卡的扶貧開發(fā)工作方案。2014年國務院扶貧辦印發(fā)了《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（國開辦發(fā)〔2014〕24號），劃定了以2013年農民人均純收入2736元的國家農村扶貧標準為識別標準，通過自上而下、逐級分解進行貧困人口的識別，并明確提出，2014年年底前，在全國范圍內建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案。［31］通過對貧困人口建檔立卡，農村基本實現(xiàn)了貧困人口的精準識別和覆蓋。第三，實施干部駐村幫扶機制?！蛾P于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》要求健全干部駐村幫扶制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人，實現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。［32］2015年4月，中共中央組織部聯(lián)合中央農村工作領導小組辦公室等單位印發(fā)了《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記的通知》，提出要進一步運用和推廣一些地方和單位探索選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記的有益經驗，進一步加大駐村干部選派力度。第四，實施精準管理的工作機制。為更好地實施精準扶貧，我國建立了全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)以對貧困家庭和貧困人口進行動態(tài)管理。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳、印發(fā)了《關于建立貧困退出機制的意見》，制定了貧困退出標準和程序。第五，在農村社會保障上有了重要進展。一是在社會救助上，2014年10月，國務院頒布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號），提出為進一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難，建立臨時救助制度。［33］二是在農村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險上有重大進展。2014年2月26日，國務院印發(fā)《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），提出將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2016年1月3日，國務院印發(fā)《國務院關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號），提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度對于縮小城鄉(xiāng)差距、促進社會公平正義、增進農民福祉具有重要意義。第六，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農業(yè)農村發(fā)展。黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年1月2日，中共中央、國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）闡明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標和重點任務。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》以中發(fā)〔2018〕1號文件為依據(jù)，明確到2020年全面建成小康社會時和2022年召開黨的二十大時的目標任務，細化、實化鄉(xiāng)村振興的工作重點和政策舉措。中共十八大以來，中國農村脫貧成績顯著，2020年底，我國如期完成了新時代脫貧攻堅任務，現(xiàn)行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務！

五、結語

百年來中國共產黨解決農村絕對貧困的實踐經歷了從制度革命到制度改革、從政府主導減貧到政府、社會和市場共同減貧、從區(qū)域性扶貧到瞄準貧困縣、貧困村到貧困戶貧困人群的精準扶貧，取得了豐富的減貧經驗。堅持中國共產黨的領導是中國農村反貧困的第一條經驗。新民主主義革命時期，中國共產黨帶領貧困群眾推翻了舊有的封建制度，取得了革命的勝利，建立了新中國，為中國農村的減貧事業(yè)奠定了政治基礎。新中國成立以來，在中國共產黨領導下，通過協(xié)調各方力量，一個地區(qū)一個地區(qū)、一個村莊一個村莊地解決絕對貧困問題。進入新時代，基層黨組織和黨員戰(zhàn)斗在扶貧攻堅的戰(zhàn)場上，為中國農村減貧插上了勝利的旗幟。堅持問題導向，針對具體的貧困問題實行不同的反貧困策略是中國農村反貧困的第二條經驗。中國農村的反貧困始終堅持具體問題具體分析，循序漸進地推動著貧困問題的解決。第一階段主要解決政治壓迫的貧困問題；第二階段主要解決農村普遍性的極端貧困問題；第三階段從益貧性增長、扶貧開發(fā)和社會保障全方位解決農村貧困問題；第四階段解決不精準的問題。始終堅持以人民為中心是中國農村反貧困的第三條經驗。百年來中國共產黨解決農村絕對貧困問題始終堅持人民立場，堅持人民利益的價值導向，堅持發(fā)展成果由人民共享，堅持反貧困的成效由人民檢驗。在以人民為中心的價值引領下，我們最終打贏了脫貧攻堅的戰(zhàn)役。堅持扶貧開發(fā)，激發(fā)貧困群體的內生動力是農村反貧困的第四條經驗。實施開發(fā)式扶貧方針，激發(fā)貧困群體自力更生艱苦奮斗的精神，堅持扶貧與扶智相結合，用發(fā)展的辦法消除貧困，在推進農村經濟發(fā)展中反貧困。百年來中國農村的減貧實踐告訴我們，中國農村的經濟增長和貧困減少呈現(xiàn)為同期同步變化的趨勢，這也是百年來特別是改革開放以來發(fā)展的主要特征。

百年來中國農村的反貧困事業(yè)雖然取得了舉世矚目的成功，但正如習近平總書記指出的：脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。在新的歷史起點上，我們要持續(xù)鞏固脫貧攻堅所取得的成果，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，最終實現(xiàn)共同富裕。百年來中國農村的反貧困實踐對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著重要的啟示意義。其一，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，我們要進一步加強黨對鄉(xiāng)村振興工作的集中統(tǒng)一領導。習近平總書記指出，實施鄉(xiāng)村振興關鍵在黨。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務已經確定的前提下，各級黨委需要進一步把鄉(xiāng)村振興的任務落到實處。要強化農村基層黨組織的核心地位，切實通過抓黨建促鄉(xiāng)村振興。其二，要因地制宜、循序漸進推進鄉(xiāng)村振興。習近平總書記指出：“鄉(xiāng)村振興，必須遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，規(guī)劃先行，分類推進?！编l(xiāng)村振興具有長期性和艱巨性，要在鄉(xiāng)村振興總體目標下，有序推進廣大農村地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，同時要針對不同類型的鄉(xiāng)村采取不同的發(fā)展方式，制定不同的發(fā)展規(guī)劃。其三，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中要始終堅持以人民為中心。要堅持鄉(xiāng)村振興依靠人民，充分發(fā)揮人民群眾在鄉(xiāng)村振興中的主導作用，充分汲取人民群眾的智慧和力量；要堅持鄉(xiāng)村振興為了人民，人民始終是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點；要堅持鄉(xiāng)村振興成果由人民共享，提升人民獲得感和幸福感。

注釋：

① 2011年中共中央決定將國家扶貧標準提高到農民人均純收入2300元，在這一扶貧標準下，2010年貧困人口數(shù)量從原標準下的2688萬人上升到16566萬人。