侵權法制度框架下跨界水污染責任糾紛調(diào)節(jié)機制

郝 杰，何怡婧

(1.長安大學 公共管理與法學院，西安 710064；2.陜西藝術職業(yè)學院 教務處，西安 710064)

引 言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，跨界水污染[1]現(xiàn)象及其矛盾日益普遍，主要問題在于治理措施的不完善與利益沖突。由于水資源短缺，在使用過程中的負外部性，上游區(qū)域具有先動優(yōu)勢，下游區(qū)域往往處于被動地位?，F(xiàn)階段，解決污染糾紛仍停留于傳統(tǒng)方式且水權和水權制度設計不盡完善，各行政區(qū)域都希望收益最大化，最終造成流域水資源環(huán)境的過度利用，導致水資源日益稀缺，跨界水污染糾紛接連不斷出現(xiàn)。

楊麗娟[2]等人針對以聯(lián)防聯(lián)控法律責任機制推動區(qū)域內(nèi)政府協(xié)作新的大氣污染治理措施突破了以往行政責任的局限，開創(chuàng)了污染防治責任承擔模式的新實踐?！洞髿馕廴痉乐畏ā坊诰庳熑螜C制的視角，提出了污染防治立法的成本補償機制滯后、區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗不足等問題，給聯(lián)合防治的實際治理帶來了困難。提出以生態(tài)經(jīng)濟補償、區(qū)域立法協(xié)作為基礎，以國際通行的區(qū)域均衡治理責任理論修正聯(lián)防聯(lián)控法律機制的不足，推動我國污染治理法律責任機制運行更加成熟有效。張志紅[3]等人為了解決污染糾紛中有時科技專家會背離社會預期表現(xiàn)出失責行為，造成嚴重的環(huán)境災難和社會后果問題。根據(jù)失責程度有淺到深將失責行為分為彈性選擇、隱藏觀點和故意扭曲三類。深入分析表明，彈性選擇是職業(yè)道德約束失靈下的趨利行為，提出建立行業(yè)自律機制；隱藏觀點是科技專家對環(huán)境糾紛焦點的集體冷漠，提出建立柔性激勵機制；故意扭曲是與政治經(jīng)濟利益者的共謀行為，提出采取剛性的糾正機制。在項目制盛行的時代，消除科技專家失責風險才能更好地得到科技專家的智力支持，令科技專家在具體污染糾紛中進行理性選擇，完成系統(tǒng)層面和社會層面的雙重整合。

由于跨界水污染責任糾紛問題更為復雜，上述兩種調(diào)節(jié)機制適用性不高，本文提出侵權法制度下責任糾紛調(diào)節(jié)機制，分析侵權法第一條侵權責任，以此為基礎建立舉證責任細化證明標準、明確政府責任杜絕地方保護主義、跨界合作共同治理污染、按污染程度按份承擔責任的調(diào)節(jié)機制，以水污染責任糾紛行為特征為切入點，更好地解決了當下污染糾紛嚴重的問題，充分證明法律公平正義原則。

1 跨界水污染責任現(xiàn)有處理模式及存在問題

1.1 跨界水污染現(xiàn)狀

跨界水污染包含跨省、跨市、跨縣、跨鄉(xiāng)四個層次?？h級污染是水污染糾紛的基本層面，省級污染是糾紛的難點?？缃缢廴緸槎喾矫鎺碓S多嚴重危害，尤其水質(zhì)污染嚴重，污水坑公地悲劇不斷上演。分屬多個城市的水源沿岸區(qū)域，數(shù)以千計的制造業(yè)和服務業(yè)通過直接排放或間接排放處理廢水。盡管部分企業(yè)的污水會進行相關處理，但仍有些許不達標生活污水和工業(yè)廢水。在當前局勢下，各區(qū)域水源排污尚未得到嚴格控制，導致水資源污染逐漸嚴重，如圖1為跨界水污染的水體現(xiàn)狀。

圖1 跨界水污染水體現(xiàn)狀Fig.1 Current status of transboundary water pollution

1.2 地方保護主義難以明確責任

地方政府承擔區(qū)域環(huán)境質(zhì)量保護的責任，其由環(huán)境法[4]決定。這就造成目前環(huán)境管理部門堅持屬地管理的原則，糾紛往往受到地方保護主義的干預。環(huán)境質(zhì)量受地方政府管控，且政府不必關心其他地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，地方政府在通過轉(zhuǎn)移當?shù)匚廴疚铽@得地方經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢時，很可能會采取地方保護主義措施。在這樣的保護下，很難開展污染影響評價、治理措施、責任糾紛等相關工作?？缃缢廴炯m紛是屬地管理原則的產(chǎn)物。下游政府無法采取減少污染措施或補償，對上游水污染企業(yè)缺少管理權限。

上游政府沒有權力控制當?shù)氐奈廴酒髽I(yè)，因為這些企業(yè)會給上游地區(qū)帶來經(jīng)濟效益，不會帶來任何不利的污染，而下游則會分擔負擔。由于跨境水域收入不可分割與“搭便車”現(xiàn)象的存在，多數(shù)地方政府不愿追究污染具體責任，由此引發(fā)責任糾紛問題。

目前，地方政府的政策導向模式是“拉地建廠”，自主行動，對行政領域的“共有問題”關注不夠，跨界水污染糾紛的發(fā)生，可以通過分析城市的悲劇和囚犯的博弈來分析。因此，責任糾紛的調(diào)節(jié)不是單一的局部問題，而是可以通過幾個地方政府共同解決。因此，現(xiàn)行以行政區(qū)劃為基礎的“行政區(qū)域行政”規(guī)制陷入困境，不足以解決跨界水污染問題。環(huán)境問題的跨界性和公共產(chǎn)品的外溢性的屬性，決定了地方政府只有通過合作才能實現(xiàn)治理目的。

1.3 跨界責任糾紛調(diào)節(jié)體制不合理

責任糾紛監(jiān)管制度不合理是跨境水污染的一個重要問題。目前，我國水環(huán)境保護管理體制是縱向管理結(jié)構體系，該體系主要特點是按政府官員層級形成縱向領導形式，按行政區(qū)域劃分管理權限。然而，流域水環(huán)境的保護與重建需要進行綜合管理，水環(huán)境保護要求無法通過現(xiàn)行管理體制得到滿足。在區(qū)域交界處的水污染，“市縣自救”的管理體制存在極大的管理漏洞，需要加大水利部區(qū)域管理局[5]的職責范圍，使其成為水環(huán)境管理的主體，才能享有水環(huán)境保護方面的重要地位。通過調(diào)查采樣，對2020年1～5月的同一河流不同流域水質(zhì)情況進行統(tǒng)計，并利用SPSS19.0分析軟件對原始數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計學分析，使得出的結(jié)果更具合理性和科學性。同一河流不同流域水質(zhì)情況統(tǒng)計結(jié)果見表1。

表1 同一河流不同區(qū)域水質(zhì)情況統(tǒng)計Tab.1 Statistics of water quality in different regions of the same river

2 侵權法制度下跨界水污染責任糾紛調(diào)節(jié)機制

2.1 侵權法制度

侵權責任法[6]規(guī)定的責任是侵權責任，這是不言而喻的。該法第一條規(guī)定明確“侵權責任”既指明了法律的基本任務，又表達了法律的性質(zhì)。根據(jù)法律規(guī)定，侵權責任的構成要件是侵犯公民權益。該法第一條規(guī)定的“預防和懲治侵權行為”是其使命的具體體現(xiàn)。領悟“侵權”的含義是判定環(huán)境污染責任的關鍵。正確認識什么是環(huán)境污染侵權責任，是正確認識環(huán)境污染責任的前提。侵權行為需要承擔相應的法律責任。侵權責任的認定是在行為人發(fā)生了侵權行為的前提下，將產(chǎn)生行為后果的責任判定為侵權責任。

總之，侵權概念是這一概念鏈中的關鍵環(huán)節(jié)。

目前跨界水污染責任糾紛沖突不斷，且形勢日趨嚴峻，有的責任方在與當?shù)卣蚓用駞f(xié)商過程中會推卸責任，逃避應擔負的污染責任，嚴重影響水質(zhì)破壞生態(tài)平衡。在此背景下，《中華人民共和國侵權責任法》(以下簡稱《責任法》)明確責任主體，不但使侵權行為得到懲治，降低民事糾紛案件發(fā)生率，還能使居民和企業(yè)的合法權益得到公平對待，維護社會穩(wěn)定。

據(jù)相關專家介紹，侵權責任法的成立旨在提供雙層保護，為妥善處理污染責任糾紛，切實保護區(qū)域居民和企業(yè)的合法權益，促進生態(tài)環(huán)境改善和污染治理的發(fā)展，侵權法合理界定了跨界水污染責任。該法規(guī)定了污染損害責任原則，極少情況才使用過錯推定原則。同時還規(guī)定了政府應盡的責任：因監(jiān)管不嚴造成污染責任機制，政府及科研人員不得違反責任制度規(guī)定實行地方保護主義。同時，明確規(guī)定責任方需具體承擔的責任，對于造成區(qū)域居民健康損害、干擾正常生活的，責任方承擔的法律責任等均作出明確規(guī)定，為糾紛主體劃分責任的同時又維護自身權益提供了充足的法律依據(jù)。

2.2 承擔舉證責任和細化證明標準

當前侵權法以及水污染防治法在制定污染者責任以及懲罰制度方法[7]，還未制定出詳細的水污染責任的證明規(guī)范。法官通常依據(jù)因果關系、事實案例等判定污染責任。并且通過舉證責任倒置方式，確定環(huán)境污染的責任因果關系，該種方式是指“應當由當事人承擔的證明責任免除，另一方應當從與原舉證責任客體相反的方向承擔舉證責任”。

污染者承擔環(huán)境污染的侵權責任的前提是無法證明污染環(huán)境的行為與損壞沒有直接關系。在特殊類型的案件中，雙方證明能力不平等的情形下，為減輕原告的責任，讓司法救濟機會分配的更公平合理，采用舉證責任倒置的分配規(guī)則。

調(diào)節(jié)跨界水污染責任糾紛案件可借鑒侵權法律制度，除了確定舉證責任還應明確原告的的初步證明責任，如下：

(1)責任方存在足以導致人身損害或財產(chǎn)損失的排污行為；

(2)證明責任方曾在污染地工作、居住、休閑處所等地理聯(lián)系和時間；

(3)人身或財產(chǎn)權利受到傷害。

侵權法制度下最常見的因果關系是：某一行為或不行為是否導致了特定的結(jié)果，如圖2為污染行為與責任的因果關系。在污染責任糾紛中，證明污染責任的存在并不意味著訴訟方必須針對污染源是否、何時及如何在水域中累積后達到致害標準進而導致污染結(jié)果的出現(xiàn)。

圖2 污染行為與責任因果關系Fig.2 Causality between pollution behavior and liability

2.3 侵權法制度下明確地方政府責任

從跨界污染責任糾紛調(diào)節(jié)情況看，地方保護主義成為責任糾紛調(diào)節(jié)難以順利進行的重大障礙。雖在侵權法制度下對環(huán)境侵權責任有一定規(guī)定，但以國民經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)為核心的官員激勵晉升[8]制度和財稅改革常常使地方政府以經(jīng)濟發(fā)展為由，對特殊企業(yè)的污染問題視而不見，缺乏全面的環(huán)境污染監(jiān)管。部分政府通過開協(xié)調(diào)會議等方式嚴禁環(huán)境保護部門治理行動，在責任糾紛案件中污染責任方總會使用各種理由被地方政府部門保護，如圖3污水監(jiān)管機制。此外，受到污染侵權訴訟法缺乏公益訴訟體系[9]的影響，環(huán)境侵權案件審理過程中存在較多的問題：(1)案件同污染的因果關系小，或者同原告關系不大；(2)法院受理案件時被個別部門或企業(yè)干擾，使得案件無法受理。依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可得，受到地方保護的干擾，水污染企業(yè)無需承擔相應的責任時，企業(yè)無需繳納污染責任保險。

圖3 侵權法制度下污水監(jiān)管機制Fig.3 Sewage supervision mechanism under the tort law system

該法的立法利益是“雙重保護”，即為了妥善處理責任糾紛，切實保護居民和企業(yè)的合法權益，侵權責任法有效規(guī)定了污染損害賠償責任。該法律在特殊情況下也適用過錯推定原則。此外，環(huán)境保護部和科研人員不得違反污染控制條例進行不必要的檢查。同時，明確在什么情況下，區(qū)政府不承擔賠償責任；干擾污染治理秩序、妨礙居民工作生活的，依法承擔法律責任，為污染者正確保護自身權益提供了充分的法律依據(jù)。

2.4 侵權法制度下的跨界合作

有效的調(diào)節(jié)機制不僅需要完善區(qū)域規(guī)劃、整合區(qū)域水資源，還要在思想、意識、理念及制度上達成共識。只有達成有效共識，才能保證侵權法制度下的糾紛調(diào)節(jié)機制得以落實和跨界水污染得到有效治理。由于現(xiàn)有的分割性政治體制和區(qū)域環(huán)境的不可分割性，加之跨界水污染的復雜性導致各地政府僅靠單方面努力無法實現(xiàn)責任糾紛有效調(diào)節(jié)的目標。根據(jù)其他跨界河流以往的治理經(jīng)驗來看，水污染責任并不是單一的，污染的有效治理與周邊政府的協(xié)作努力息息相關，其中有共同制定明確的責任標準、統(tǒng)一的水污染指標、聯(lián)合水域監(jiān)測計劃、污水集中處理、企業(yè)結(jié)構協(xié)調(diào)等。因此，必須增強對上游地區(qū)的責任意識和對下游地區(qū)污染治理認識，增強對下游地區(qū)的責任意識和合作意識。

對于跨界水污染的責任，現(xiàn)階段還沒有法律依據(jù)，應建立跨區(qū)域合作與監(jiān)管的相關法律。特別是對跨區(qū)域水污染的權力行使、責任認定、污染控制成本等方面，都沒有明確規(guī)定。沒有法律作為合作的保障，如果一個政府違反規(guī)定，合作就難以開展，得不到應有的懲罰，跨區(qū)域合作就成了空談。因此，為了杜絕地方保護主義的政治行為，保證區(qū)域間的有效合作，有必要制定一部跨區(qū)域合作法，明確責任劃分標準。如果地方政府承擔因不規(guī)范行為造成的經(jīng)濟損失或其他損失，應按規(guī)定進行賠償，使跨領域水污染責任糾紛在規(guī)范化、法制化、制度化的道路上得到保障有效調(diào)整。

2.5 侵權法制度框架下的按份責任

《責任法》第67條規(guī)定，兩個以上的污染者造成環(huán)境污染的按照污染程度確定責任大小。其實，該條適用范圍有一定局限性。參照平均分配原則按照責任方行為產(chǎn)生的損害按照大小確定各自比例，按份承擔不同責任。但眾多責任方的排污量在最終導致危害中相同，如表2所示，排污方的排污等級相同。

表2 水污染責任方排污等級Tab.2 Pollutant discharge levels of the responsible party

因此通過比較污染物主體劃分責任可行性更高一些，同時能確定污染行為造成的影響及性質(zhì)。假設責任方A排出污染物A’，責任方E排出污染物E’，現(xiàn)了解到A’沒有危險性或未查明危險性，E’具有危險性最嚴重的后果使人體健康受損，但A’和E’混合后造成他人死亡，此種情況很難根據(jù)污染份額判斷責任主體。結(jié)合第六十七條規(guī)定，即便堅持按份責任原則考察污染責任方的責任比例，考查的重點應該是各污染物體在總污染中直接致人損害的比重。假設污染行為導致的污染性質(zhì)不同，也很難證明污染行為在總污染中的比重，可由責任方提供舉證證明。若不依據(jù)按份責任原則，不同污染行為的污染性質(zhì)完全不同，難以證明在污染總體中比重時，更好的做法是要求責任方共同承擔連帶責任，因為造成跨界污染必不可少的原因是排污主體的共同行為。

侵權法第六十七條中兩個以上責任方者產(chǎn)生的污染物致人損害，一律承擔按份責任。就算每類污染行為都會產(chǎn)生損害，但無須使用侵權法第十一條，是因為訴訟發(fā)起者會起訴經(jīng)濟實力強的大企業(yè)，大企業(yè)處理污染能力較強，排污量不一定會比小企業(yè)多，和小企業(yè)共同承擔責任會加重企業(yè)負擔，也不利于小企業(yè)承擔應有的責任，除此之外為了規(guī)避經(jīng)濟賠償，實行按份責任原則。這并不是按份責任原則的唯一理由，經(jīng)濟實力強的大企業(yè)污染力一定高于小企業(yè)，生態(tài)破壞程度也一定高。

除此之外，責任方承擔連帶責任后還需格外起訴，此時推崇相互追償行為，法院判決責任方承擔連帶責任[10]并劃分應負責份額，原則上立法者最終制定的規(guī)則受利益方影響。侵權法的首要目的是改變受害人求償不能的現(xiàn)狀，幫助受污染者維護自身合法權益。所以，侵權責任法第六十七條應當解釋為企業(yè)之間最終責任分擔的規(guī)定。只有這樣，才能符合法律原則和公平正義。

3 結(jié) 論

侵權法以有無意思聯(lián)系為標準，對多元主體侵權行為的分類體系進行了完整的立法重構。無意思聯(lián)系的多人侵權行為，原則上是按份承擔責任。審判實踐中普遍接受的做法與現(xiàn)行立法規(guī)定相抵觸。為了協(xié)調(diào)審判實踐中現(xiàn)有原則與現(xiàn)行立法規(guī)定之間的矛盾，有必要充分證明每一獨立侵權行為足以造成全部損害。首先考慮排污主體是否超過污染標準，對污染物是否超標進行科學鑒定，并在判決書中加以澄清，增強判決書的推理性和合法性。

本文構建的責任糾紛調(diào)節(jié)機制更好地維護了受害者權益，對責任主體劃分更為明確，為雙方提供了雙層保護，維護了法律公平正義，防治污染，保護環(huán)境還得寄希望于侵權法制度下的責任糾紛調(diào)節(jié)。