成都市縣級集中式飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀剖析

王雅潞,陳 琳,高平川,黃 建,王照麗

(成都市環(huán)境保護科學(xué)研究院，成都 610072)

引 言

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的決策部署，成都市委市政府高度重視飲用水水源保護工作，開展飲用水水源地環(huán)境保護執(zhí)法專項行動，對全市縣級及以上集中式飲用水水源保護區(qū)進行全面清理，大力推進水源地防護設(shè)施建設(shè)，積極開展保護區(qū)規(guī)范化整治工作，嚴格環(huán)境監(jiān)管，強化水質(zhì)監(jiān)測。十三五期間，以飲用水水源地環(huán)境保護執(zhí)法專項行動為契機，成都市關(guān)閉取締10個已經(jīng)停止使用或環(huán)境風(fēng)險較大、水質(zhì)無法穩(wěn)定達標的飲用水水源地、科學(xué)劃定或調(diào)整8個飲用水水源地(包括4個跨區(qū)域水源地)，持續(xù)優(yōu)化了城鄉(xiāng)供水格局?？h級及以上集中式飲用水水源地水質(zhì)達標率由2015年的93.75%提升至100%。有目共睹，近年來成都市水源保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)健全，水源地周邊生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

但成都市縣級及以上飲用水水源所在流域和輸水通道環(huán)境保護工作總體上呈現(xiàn)出保護壓力大，應(yīng)急保障能力薄弱、預(yù)警監(jiān)控分散，風(fēng)險隱患隱蔽等問題。這些問題錯綜交織，相互制約，給水源地環(huán)境監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)，因此深入剖析影響環(huán)境監(jiān)管的因素，十分必要。

1 飲用水水源地監(jiān)管現(xiàn)狀分析

2020年，按照成都市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案要求，地級集中式飲用水水源地每月開展一次水質(zhì)手工監(jiān)測工作，監(jiān)測指標包括《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)中表1的基本項目(23項，COD除外，河流總氮除外)、表2的補充項目(5項)和表3優(yōu)選特定項目(33項)及取水量，在此基礎(chǔ)上，每年按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)進行一次109項水質(zhì)全分析；縣級地表水型集中式飲用水水源地每月開展一次水質(zhì)手工監(jiān)測工作，監(jiān)測指標包括《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)中的基本項目(23項，COD、河流總氮除外)、補充項目(5項)及取水量，湖庫增測葉綠素a、透明度和水位，在此基礎(chǔ)上，每季度增加監(jiān)測一次優(yōu)選特定項目33項，并統(tǒng)計取水量；縣級地下水型集中式飲用水水源地每半年開展一次水質(zhì)手工監(jiān)測工作，監(jiān)測指標包括《地下水質(zhì)量標準》(GB/T 14848-2017)下表中的39項，并統(tǒng)計取水量。

按照單因子評價方法要求，2020年度，實際取水的縣級及以上集中式飲用水水源地水質(zhì)全部能夠達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)表1中Ⅲ類標準和表2、表3對應(yīng)的標準限值及《地下水質(zhì)量標準》(GB/T 14848-2017)下表中Ⅲ類標準，水質(zhì)達標率為100%[1]。

1.1 監(jiān)管困難與流域保護壓力大的矛盾

成都平原水系多，流域廣，客觀上增加了集中式飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管的難度；成都市集中式飲用水水源惠及人口眾多，無形加重了監(jiān)管壓力。根據(jù)成都市集中式飲用水水源地環(huán)境狀況調(diào)查評估結(jié)果，2020年，成都市現(xiàn)有24個集中式飲用水水源地(地級水源地3個，縣級水源地21個)。3個地級水源地年實際取水量9.47億噸，服務(wù)人口約949萬人；21個縣級水源地年實際取水量6.48億噸，服務(wù)人口約618.8萬人，見下表。

表 成都市縣級及以上集中式飲用水水源地基本情況Tab. The basic information of urban centralized drinking water sources at and above the county level in Chengdu

續(xù)表

僅蒲陽河-人民渠和柏條河(走馬河-徐堰河)-府河-東風(fēng)渠兩個流域(見圖1)沿線，便涉及成都市縣級及以上水源地10個，占總數(shù)的三分之一以上，影響近1500萬人飲水安全，服務(wù)區(qū)域覆蓋成都市東部新區(qū)、高新區(qū)、天府新區(qū)、中心五城區(qū)、龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)、郫都區(qū)、簡陽市、金堂縣等區(qū)域。人民渠和東風(fēng)渠屬于人工河渠，污染物降解能力差，同時，人民渠、東風(fēng)渠沿線與交通路網(wǎng)交織在一起，雖然該區(qū)域?qū)χ攸c風(fēng)險源實施了嚴格管控，但人類生產(chǎn)活動、交通穿越等引起的事故不可忽視，一旦出現(xiàn)水質(zhì)污染事故，不僅成都市，下游德陽市、資陽市等城市的飲用水水源水質(zhì)都會受到不同程度的污染[2]。這客觀上給水源地環(huán)境監(jiān)管植入了巨大壓力。

圖1 蒲陽河-人民渠及走馬河-府河-東風(fēng)渠流域水系圖Fig.1 The water system diagram of Puyang river-Renmin canal and Zouma river-Fu river-Dongfeng canal

1.2 監(jiān)管時效滯后與環(huán)境問題多而隱蔽的矛盾

為深化飲用水水源保護，保障飲水安全，自2009年起，成都市每年開展集中式飲用水水源地環(huán)境狀況調(diào)查評估工作，該工作一直以來采取“區(qū)(市)縣自查、市級生態(tài)環(huán)境部門審核、逐級上報至生態(tài)環(huán)境部”的方式，工作量巨大，時效滯后，并且獲取的水源信息不客觀。

成都市飲用水源地周邊環(huán)境復(fù)雜，安全隱患多，環(huán)境問題隱蔽。以人民渠為例，它穿越彭州市區(qū)，東風(fēng)渠跨越郫都區(qū)、新都區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)、龍泉驛區(qū)、天府新區(qū)、簡陽市等，穿越城區(qū)的渠段較多，保護難度大。兩個流域水網(wǎng)發(fā)達，兼具灌排兩用功能，接納了大量區(qū)間洪水和徑流。沿岸農(nóng)業(yè)種植、挖沙采石、農(nóng)村生活垃圾、生活廢水等產(chǎn)生的污染物直接匯入水系，對供水水質(zhì)產(chǎn)生直接影響。

成都市每年耗費人力物力開展集中式飲用水水源地現(xiàn)場調(diào)研及踏勘工作，旨在發(fā)現(xiàn)水源保護區(qū)環(huán)境問題及水源上游風(fēng)險隱患，推動消除飲用水水源地環(huán)境安全隱患取得了積極進展。但傳統(tǒng)的現(xiàn)場調(diào)研工作有三大難點，一是發(fā)現(xiàn)問題目標難，二是確定問題點位難，三是分析空間信息難。僅依靠人工監(jiān)管，無法有效及時地發(fā)現(xiàn)保護區(qū)環(huán)境問題及風(fēng)險隱患。

1.3 供水水源單一與應(yīng)急保障措施不足的矛盾

目前，成都市地級和縣級水源地均存在供水水源單一的問題，市自來水六廠、七廠兩個重要水廠均從徐堰河、柏條河取水，取水口相距僅12km，風(fēng)險集中；部分區(qū)(市)縣沒有備用水源，尚不具備聯(lián)網(wǎng)供水能力；部分區(qū)(市)縣備用水源實際處于停止供水狀態(tài)，無法供水；部分區(qū)(市)縣備用水源水量無法滿足城市發(fā)展需要和居民用水需求。

水源地應(yīng)急保障措施不足。飲用水水源所在區(qū)(市)縣雖然編制了應(yīng)急預(yù)案，但缺乏應(yīng)對緊急事件的有效舉措[3]。一是應(yīng)急物資儲備地點選址不當(dāng)、物資單一，部分區(qū)(市)縣應(yīng)急物資儲備庫設(shè)置在生態(tài)環(huán)境局內(nèi)，距離保護區(qū)及水源上游較遠，應(yīng)急物資僅有粉末活性炭或僅有圍油欄、棉被等，物資儲備類型及數(shù)量均不足以應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件；二是部分區(qū)(市)縣應(yīng)急監(jiān)測能力不足，應(yīng)急監(jiān)測指標僅有生物毒性或僅有水溫、pH、流量等物理指標，無法發(fā)揮應(yīng)急監(jiān)測作用。

1.4 預(yù)警監(jiān)控分散與監(jiān)管機制有機統(tǒng)一的矛盾

目前成都市地級水源地建成12個水質(zhì)預(yù)警自動站、364套視頻監(jiān)控設(shè)施和4個飲用水水源保護數(shù)字化信息平臺(圖2)；縣級水源地也已經(jīng)建成17個水質(zhì)預(yù)警自動站、38套視頻監(jiān)控設(shè)施。但建成的預(yù)警監(jiān)控設(shè)施分別由水源地所在區(qū)(市)縣生態(tài)環(huán)境部門管理，流域上下游之間水質(zhì)預(yù)警監(jiān)測聯(lián)網(wǎng)、巡查保護聯(lián)動機制、應(yīng)急處置和應(yīng)急資源調(diào)度等尚未形成統(tǒng)一有機體，信息整合不足，上下級部門之間數(shù)據(jù)傳輸滯后。監(jiān)管部門屬地管理帶來監(jiān)管責(zé)任離散化，同時導(dǎo)致同一流域預(yù)警預(yù)報監(jiān)控設(shè)施重復(fù)建設(shè)、功能冗余。

圖2 成都市縣級及以上集中式飲用水水源地預(yù)警監(jiān)控及應(yīng)急物資點位分布示意圖Fig.2 The distribution diagram of early warning monitoring and emergency supplies in centralized drinking water sources at and above the county level in Chengdu

1.5 水源保護權(quán)責(zé)難均與權(quán)責(zé)分明的矛盾

水資源的公共產(chǎn)品特性導(dǎo)致市場失靈，產(chǎn)權(quán)不清晰，資源配置不均衡，水源地環(huán)境保護與監(jiān)管的權(quán)利與責(zé)任難均衡，目前成都市地級城市集中式飲用水水源保護區(qū)分布在金牛區(qū)、成華區(qū)、郫都區(qū)、都江堰市和彭州市，而用水區(qū)域則分布在下游中心城區(qū)、新都區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)等區(qū)域，隨著飲用水水源保護工作力度的加大，保護區(qū)內(nèi)面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展阻斷、地方財稅流失嚴重、環(huán)境監(jiān)管壓力增大等問題，同時因?qū)嵤╋嬘盟踩雷o工程、生態(tài)搬遷、應(yīng)急物資、巡查人工等投入資金量卻逐步增加，流域上游生態(tài)環(huán)境保護者不但損失了發(fā)展機會，還增加了機會成本。生態(tài)保護者的權(quán)益沒有得到充分尊重與補償，權(quán)利與責(zé)任的矛盾日益突出[4-5]。

如都江堰市是成都平原第一道生態(tài)屏障，境內(nèi)岷江經(jīng)紫坪鋪水庫流向下游磨兒潭水庫(成都市應(yīng)急水源)，走馬河、柏條河、徐堰河、金馬河等岷江干流支流，均是下游區(qū)域飲用水取水河道，都江堰市水環(huán)境保護直接影響成都平原乃至四川盆地數(shù)千萬人口的飲水、用水安全。

2 對策建議

2.1 全流域統(tǒng)籌，“治控并舉”，消除風(fēng)險隱患

針對兩個流域，開展“退水口”排查，建立“退水口”清單。在不影響都江堰灌區(qū)分水配水、泄洪等功能基礎(chǔ)上，堅持“應(yīng)改盡改”原則，采用涵洞、渡槽、截留等方式，以生產(chǎn)生活密集區(qū)域為重點，以區(qū)域內(nèi)排洪退水導(dǎo)入周邊流域外水體為目的，實施“退水口”改造，大幅度降低“退水口”數(shù)量，提升流域輸水安全。

依據(jù)《集中式地表水飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制指南》《集中式地表水型飲用水水源地突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險源名錄編制指南》等，開展流域沿線風(fēng)險隱患點調(diào)查評估，建立風(fēng)險源名錄，結(jié)合流域特點，實施分類、分區(qū)管控，加強渠道受納水體的風(fēng)險控制。

2.2 “衛(wèi)星遙感+執(zhí)法APP”推動水源保護智能化、精準化

“衛(wèi)星遙感+執(zhí)法APP”技術(shù)使水源地環(huán)境狀況評估及環(huán)境管理告別了完全依賴人工的落后管理模式。利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，繪制飲用水水源保護區(qū)矢量圖，從空中俯瞰保護區(qū)及上游的地形地貌、土地利用等環(huán)境要素，通過數(shù)據(jù)解譯，將結(jié)果斑塊(解譯出的區(qū)域形狀)與地面實際情況一一對應(yīng)并描述標注，形成電子化、可視化的飲用水水源檔案，能夠有效解決地面調(diào)研的視野受限問題；通過執(zhí)法APP，現(xiàn)場工作人員能夠明確知道水源保護區(qū)邊界范圍，針對性地查看環(huán)境問題具體位置、問題性質(zhì)等具體信息，快速了解水源地水體及周邊區(qū)域內(nèi)水生態(tài)安全及風(fēng)險源信息。該技術(shù)的應(yīng)用推動水源保護進入了精準化、智能化的時代。

2.3 優(yōu)化供水格局，共享應(yīng)急物資儲備

貫徹落實《中華人民共和國水污染防治法》、《四川省飲用水水源保護管理條例》、《成都市飲用水水源保護條例》等相關(guān)規(guī)定，推進水源地保護劃分與調(diào)整。盡快將水源保護納入法治化、規(guī)范化軌道，使其保護工作有法可依。在滿足供水量需求條件下優(yōu)化調(diào)整水源地布局，關(guān)閉取締環(huán)境風(fēng)險較大、水質(zhì)不穩(wěn)定、已經(jīng)停止使用的水源地。為解決中心城區(qū)供水水源單一問題，成都市應(yīng)加快備用水源李家?guī)r水庫建設(shè)進度；為逐步改善區(qū)域性缺水現(xiàn)狀，成都市要積極推進三壩水庫建設(shè)，推動“引大濟岷”工程實施，同時，為配合成都市“東進”戰(zhàn)略，還需盡快啟動久隆水庫、羊毛溝、踏水等區(qū)域供水水源建設(shè)。

建立環(huán)境應(yīng)急物資儲備管理機制。結(jié)合保護區(qū)上游風(fēng)險特征、水系結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各類分水閘門的調(diào)配功能，加強對污染團的應(yīng)急攔截、阻滯和分流，降低污染團對飲用水源的影響。加強飲用水水源應(yīng)急監(jiān)測，設(shè)置針對性監(jiān)測指標，強化有毒有害物質(zhì)快速鑒定與監(jiān)測能力。按照《集中式地表飲用水水源地環(huán)境應(yīng)急管理工作指南》，合理選址建設(shè)應(yīng)急物資儲備庫，統(tǒng)一應(yīng)急物資儲備標準和應(yīng)急監(jiān)測指標[6]。建立社會化應(yīng)急物資信息庫，全面掌握全市環(huán)境應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀。指導(dǎo)重點企業(yè)儲備環(huán)境應(yīng)急處置救援物資，建立以企業(yè)為輔助的應(yīng)急處置物資儲備庫，形成“政府儲備、委托代儲、協(xié)議儲備、備案儲備、承諾儲備”五位一體的社會化環(huán)境應(yīng)急物資儲備聯(lián)動機制。

2.4 平臺信息化，預(yù)警監(jiān)控網(wǎng)格化

在各水源地預(yù)警預(yù)報和視頻監(jiān)控的基礎(chǔ)上，查漏補缺和完善水質(zhì)自動預(yù)警、視頻監(jiān)控建設(shè)，推進智慧環(huán)保建設(shè)。一是飲水水水源地數(shù)字化綜合監(jiān)管平臺集成整合水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)和執(zhí)法數(shù)據(jù)，基于環(huán)境空間信息和底層數(shù)據(jù)支撐為飲用水水源保護工作建立動態(tài)管理、實時監(jiān)控、直觀展示、交互聯(lián)動、應(yīng)急處置的信息共享平臺。二是在原有飲用水水源視頻監(jiān)控的基礎(chǔ)上，以飲用水水源保護為核心，以飲用水水源規(guī)范化建設(shè)和三級網(wǎng)格化監(jiān)管為基礎(chǔ)，構(gòu)建“數(shù)據(jù)大整合、預(yù)警大智慧、巡查全覆蓋”的飲用水水源數(shù)字化綜合監(jiān)管平臺。三是通過環(huán)境地理信息系統(tǒng)(GIS)制作“真實、直觀”的可視化表達，將超標、報警、巡查軌跡、水質(zhì)分析模型等信息在地圖上疊加展示，提高水環(huán)境質(zhì)量綜合分析評價水平，強化環(huán)境風(fēng)險防范能力，形成“有亮點”的展示系統(tǒng)。

通過網(wǎng)絡(luò)平臺，水源地所在區(qū)(市)縣內(nèi)部力爭集成生態(tài)環(huán)境局、自來水廠、水務(wù)局、衛(wèi)計委、公安局等部門的涉水?dāng)?shù)據(jù)，打造飲用水水源全域監(jiān)管“一張圖”；同一流域水源地所在區(qū)(市)縣之間建立上下游聯(lián)動機制，建成綜合決策支撐平臺，為水源地水質(zhì)安全、污染源判斷、快速應(yīng)急響應(yīng)、生態(tài)補償考核評估等工作提供決策參考；成都市生態(tài)環(huán)境局與區(qū)(市)縣生態(tài)環(huán)境局之間建成上下級環(huán)境大數(shù)據(jù)信息中心，實現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)控等信息實時調(diào)度，逐步打造生態(tài)環(huán)境預(yù)警預(yù)報及視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系。一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，立即報警，實現(xiàn)部門聯(lián)動、上下游聯(lián)動、上下級聯(lián)動的全方位保護網(wǎng)。

2.5 權(quán)責(zé)分明、健全激勵考核機制

成都市就生態(tài)補償相關(guān)工作進行了探索和嘗試，2012年成都市成立四川省首個飲用水水源保護專項資金，以財政轉(zhuǎn)移支付方式每年安排專項資金6000萬元，用于支持郫都區(qū)飲用水水源保護工作，該專項資金為推動生態(tài)補償政策制定奠定了良好基礎(chǔ)，但資金總規(guī)模仍然偏小，且覆蓋范圍不全面，金牛區(qū)、都江堰市、彭州市未得到相應(yīng)的資金補償。

為進一步建立健全水源保護專項補償機制，2016年，成都市制定實施了《成都市飲用水源保護工作考核激勵試行辦法》，市政府和受益區(qū)(市)縣政府用考核工作、以獎代補的方式對水源保護區(qū)屬地政府給予資金激勵，激勵標準按照保護區(qū)級別和面積進行計算，同時，該辦法設(shè)立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，每三年調(diào)升一次資金規(guī)模，調(diào)整幅度為2%～5%。

3 結(jié) 語

飲用水水源地的環(huán)境保護和監(jiān)管，并非一勞永逸。環(huán)境監(jiān)管過程中的問題也會層出不窮，監(jiān)管的措施與手段在不斷地解決新問題中可以得到完善和提升。新形勢下對飲用水水源地的監(jiān)管，應(yīng)及時去除冗余，優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)，摒棄監(jiān)管時效差的管理手段，加快由人工調(diào)研分散監(jiān)管的傳統(tǒng)模式向智能化信息化并施的全流域統(tǒng)籌化的現(xiàn)代監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。