基于區(qū)塊鏈技術的預算管理應用前景探究

郭欣

（陜西中醫(yī)藥大學 陜西咸陽 712046）

2018年修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）從法律層面提出強化預算約束，建立健全規(guī)范透明、科學有力的預算制度，全面實施績效管理。雖然我國現(xiàn)階段已建立起規(guī)范完善的財政管理體系，但是現(xiàn)行的管理機制及技術底層與《預算法》的總目標尚有差距，如何利用新興技術改善預算管理，構建有序高效的預算管理系統(tǒng)已成為必然趨勢?！皡^(qū)塊鏈+會計”“區(qū)塊鏈+審計”等應用場景已逐漸初步落地，但是“區(qū)塊鏈+預算管理”的探索尚在研究初期，因此，本文從技術基礎出發(fā)，提出構建五層預算管理的架構。

一、區(qū)塊鏈技術原理及特征

區(qū)塊鏈是一種按照時間順序以鏈條方式組成的特定數(shù)據(jù)結構（袁勇，2016），其本質是去中心化共享總賬（decentralized shared ledge）或分布式賬本，“賬本”中的數(shù)據(jù)以區(qū)塊的形式收尾相連，且系統(tǒng)上所有節(jié)點均參與數(shù)據(jù)的生成、驗證及存儲。區(qū)塊鏈按照其拓撲結構及開放程度可分為三類，分別為公有鏈、聯(lián)盟鏈及私有鏈，按照用戶節(jié)點參與驗證數(shù)據(jù)廣泛性程度，三者中心化程度遞增，聯(lián)盟鏈居中，其被定義為一種基于信任機制的多中心化模式（吳忠生，2019），本文預算管理架構即使用聯(lián)盟鏈邏輯。

區(qū)塊鏈技術的基礎架構共為六層，從下至上分別為數(shù)據(jù)層、網(wǎng)絡層、共識層、激勵層、合約層及應用層。數(shù)據(jù)層包含新數(shù)據(jù)塊形成并延續(xù)主鏈的過程所需因素，主要包括鏈式結構、時間戳及不對稱加密等六項；網(wǎng)絡層封裝組網(wǎng)方式、信息傳播協(xié)議及數(shù)據(jù)驗證機制，通過該層可使所有節(jié)點參與驗證并對整個過程記賬；共識層解決如何使高度分散的節(jié)點對整體區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)達成一致認可；激勵層與共識層相耦合，激勵機制滿足了共識過程中自我利益最大化的目標；合約層則是在底端基礎上的邏輯算法，其承擔該系統(tǒng)編程基礎。

區(qū)塊鏈技術具有以下技術特征：（1）鏈式結構。鏈式結構是從創(chuàng)立第一區(qū)塊以來形成的所有數(shù)據(jù)形成的最長主鏈，在該主鏈上，所有數(shù)據(jù)通過哈希值與前一數(shù)據(jù)塊首尾相連。在當前區(qū)塊上，包含經(jīng)過所有節(jié)點認證的交易數(shù)量及交易記錄。鏈式結構的優(yōu)勢是通過該最長鏈條，可追溯鏈上所有數(shù)據(jù)，繼而達到歷史重現(xiàn)功能。（2）時間戳技術。時間戳封裝在當前區(qū)塊的區(qū)塊頭中，該技術與鏈式結構結合后，給整個區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)賦予時間維度，使所有在主鏈上的交易按照時間先后順序記錄，有助于形成不可篡改及不可逆的數(shù)據(jù)鏈。（3）安全密鑰。區(qū)塊鏈中采用的是非對稱加密技術，該加密技術使用兩個配對存在的“公鑰”和“私鑰”分別進行加密和解密。在信息加密的場景中，加密信息提供者用信息需求者的公鑰對信息加密后傳遞，信息需求者用自己的私鑰進行解密后即可獲取信息。非對稱加密技術不僅為區(qū)塊鏈信息傳遞保證了安全性同時提供了所有權驗證需求。（4）智能合約。智能合約本質為程序代碼，內嵌于區(qū)塊鏈合約層的一組商業(yè)邏輯和算法，在滿足腳本條件時可自動執(zhí)行之前已達成一致的合約內容。（5）共識機制。區(qū)塊鏈中所有節(jié)點地位平等，呈去中心化存在，如何使所有節(jié)點達到統(tǒng)一協(xié)商結果，這就是共識機制的價值?，F(xiàn)多使用工作量證明方法選擇出下一區(qū)塊的記賬權，該選出的節(jié)點將當前時間段內的交易記錄打包成一個區(qū)塊廣播發(fā)給所有節(jié)點進行驗證，若該區(qū)塊獲得多數(shù)節(jié)點的驗證成功，則該區(qū)塊可接至主鏈。

二、現(xiàn)階段預算管理的流程機制及尚待改進之處

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是1994年分稅制以來，我國的公共服務保障水平得到了顯著提升，形成了一套規(guī)范有序的治理體制（胡揚，2020）。但是，隨著2018年中央對《預算法》修訂特別是高度強調預算剛性及績效評價效益以來，現(xiàn)存預算管理及流程的短板逐步顯現(xiàn)。以我國預算管理主要依托工具的國庫集中支付系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)參與部門包括財政管理部門、預算單位及各商業(yè)銀行，使用工具分別為國庫集中支付專戶、預算單位零余額賬戶及商業(yè)銀行清算系統(tǒng)。國庫集中支付系統(tǒng)本世紀初形成雛形并在我國一級預算部門逐步試點，所有財政支出由國庫單一賬戶支付，其較好地解決了在此之前財政資金層層劃撥造成的效率和成本問題，也能一定程度上遏制資金擠占、挪用和截留等腐敗問題。但是，以國庫集中支付系統(tǒng)為主要工具的預算體系仍然面臨以下困境：

（一）預算資金流向難以準確監(jiān)控

現(xiàn)行國庫集中支付系統(tǒng)支付方式為國庫直接支付及國庫授權支付兩類，兩者的區(qū)別為前者是由預算單位提出申請，財政部門審核后由國庫集中支付專戶直接付款，后者則是在預算批復范圍內，預算單位在該授權范圍內向收款人支付資金。整體支付流程中，財政部門擔任核心審核角色，特別是直接支付中的人員工資及政府采購項目等大額資金撥付均以人工操作為主，該過程中單一支付環(huán)節(jié)過度依賴人工，在一定程度上帶來人工成本增加、效率低下等問題。在實際工作中，從預算單位至收款單位僅依靠人工進行審核，未有相關資金標準及后續(xù)資金流向等全過程閉環(huán)性監(jiān)督及審核，在部分專業(yè)人員不足的基層部門，造成資金使用效率低下問題。

（二）預算績效未全面開展，績效評價真實性不足

黨的十九大在前期“預算績效評價體系”及“績效管理”基礎上再次提出全面實施預算績效，標志著我國預算績效管理已經(jīng)上升為國家治理體系層面。汪愛武（2018年）認為我國現(xiàn)已形成“以專家和第三方機構為載體的”預算績效管理體系，肯定第三方機構的積極作用。但是不可否認的是，預算績效管理整體在實踐中呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，仍存在著一些問題，如僅對大型資金項目支出有績效要求，跨年度項目績效指標難以前后有機銜接，預算績效設定與整體發(fā)展目標難以貫穿融合等。

（三）預決算公開內容透明度不高

財務信息公開是現(xiàn)代政府治理體系的重要方面，現(xiàn)各部門（單位）預決算公開均采用統(tǒng)一結構：包括單位職能概括、年度預決算報表、部門預決算報表說明及相關名詞解釋，采用統(tǒng)一結構的預決算公開主要有以下兩類問題：一是報表指標過于宏觀，在公開信息的年度預決算報表中，是以功能及經(jīng)濟分類項目的類款項明細展示支出明細，即“錢花在哪兒”及“錢怎么花”問題，但是無法從財務信息公開中獲取具體資金的最終用途及支出產生的實質經(jīng)濟效益；二是匯總數(shù)據(jù)的財政部門自主空間較大，掩蓋基層數(shù)據(jù)真實性。以教育體系為例，在西部部分省份，每個教育預算單位各自形成財務信息公開，僅由省級財政部門進行一次匯總，這將導致省級政府部門擁有較大裁量權，并引發(fā)隱匿或篡改數(shù)據(jù)的風險。

三、區(qū)塊鏈技術在預算系統(tǒng)中的應用

面對以上三類問題，許多學者認為區(qū)塊鏈的優(yōu)勢與預算管理存在較強技術耦合性，曾雪云（2019）與金嘉欣（2020）提出了運用區(qū)塊鏈的技術優(yōu)化財政管理方案。本文在此基礎上，依托我國國庫支付系統(tǒng)平臺，將區(qū)塊鏈技術融入該主要依托工具，為優(yōu)化財政管理職能提供契機。Gareth（2015年）提出將國庫單一賬戶（treasury single account）置于區(qū)塊鏈系統(tǒng)中可構成有效、可信任的去中心化閉環(huán)體系，消除之前監(jiān)管獨立性問題，他提供一個簡易的兩層架構模型：第一層為各商業(yè)銀行中“內部子賬戶”（指開設在商業(yè)銀行中的各單位組織的零余額賬戶），主層為終端國庫賬戶，第一層通過智能合約進行的自動交易操作與主層聯(lián)接。根據(jù)Gareth提出的立體式的架構模型，結合我國預算管理應用情景，本文構建了以聯(lián)盟鏈為基礎結構的五層預算管理系統(tǒng)基礎架構。在聯(lián)盟鏈中，節(jié)點的進入不僅需預先經(jīng)過權威機構篩查，其整體拓撲結構同時呈多中心化，符合我國預算管理財政部門、稅務部門及審計部門等政府多部門監(jiān)管需要。至此，整個體系構成了從基層預算單位至多方監(jiān)管部門的多層次區(qū)塊鏈預算管理結構。預算管理系統(tǒng)的基礎架構可設計為5層，分別是基礎數(shù)據(jù)層、智能合約層、基礎服務層、外部接口層及管理運用層。與傳統(tǒng)區(qū)塊鏈系統(tǒng)架構類似，基礎數(shù)據(jù)層與智能合約層為系統(tǒng)提供底層支撐技術，基礎服務層與外部接口層為參與主體提供接入服務，管理運用層生成具體的應用情景。詳見上頁圖1。

圖1 預算管理系統(tǒng)基礎架構

（一）利用基礎數(shù)據(jù)層技術優(yōu)勢構成資金有效監(jiān)控并可追溯

1.附有時間戳的鏈式結構可利于資金監(jiān)管。區(qū)塊鏈要求僅經(jīng)過大多數(shù)用戶驗證的信息方能上鏈，且位于每個區(qū)塊頭中的時間戳技術使所有交易數(shù)據(jù)按照前后順序依次連接，這消除了后期人為篡改數(shù)據(jù)可能性。將時間戳技術內置于我國國庫支付體系中，財政資金從源頭就加蓋時間戳，后續(xù)的資金撥付及交易按照時間次序具有不可逆轉性，任何組織及個人均無法對歷史數(shù)據(jù)進行篡改，該可追溯性即可追蹤任意一筆財政資金的來源、用途及最終支出。具有時間戳的預算執(zhí)行可大大降低現(xiàn)有人工審計成本，聯(lián)盟鏈中的用戶均可追蹤溯源，行使“審計”職責。

2.運用智能合約取代人工審核。在國庫支付體系中，某些大型資金支出必須依賴人工審核，但是現(xiàn)實中，財政部門人工審核中誤差和挪用仍時有發(fā)生。欲杜絕以上弊端，可在支付體系中引入智能合約技術。智能合約本質上是復雜的計算機程序，可實現(xiàn)主動或被動的處理數(shù)據(jù)（袁勇，2016），具有自我驗證、自我執(zhí)行及反篡改的特征。例如在大型基建資金支付時，只需將經(jīng)各方認同的資金支付進度要求、付款條件等原則寫入智能合約層腳本規(guī)則，讓計算機自動行使審查流程，當相關付款事件觸發(fā)該智能合約時，系統(tǒng)自動核查各項規(guī)則，若滿足，則自動執(zhí)行資金付款行為。

3.利用安全密鑰技術實現(xiàn)資金靶向追蹤。非對稱加密技術具有兩個特征：一是將信息用密鑰加密后，只有對應的密鑰可以解開；二是公鑰可以公開，但是根據(jù)公鑰不能找到相對應的私鑰。這種信息加密技術的技術優(yōu)勢用于財政資金的靶向轉移，具有重大現(xiàn)實意義，特別是財政的“帶帽”資金。例如現(xiàn)階段中央定點扶貧資金需定點定向撥付，從中央至省級再至市縣財政部門，一步步轉移過程中都有截留挪用的隱患，若源頭資金撥付時嵌入公鑰編碼，則目標地區(qū)接收部門可使用對應私鑰編碼對資金進行解密認證，且該過程中，由于資金撥付部門使用公鑰，鏈上用戶均可實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)督，通過解碼唯一性及公開監(jiān)控最終推動財政資金落到實處，產生惠民經(jīng)濟效益。

（二）利用共識機制提升績效評價有效性

績效評價包括績效目標設定、為實現(xiàn)目標制定措施、目標實現(xiàn)程度和影響實現(xiàn)的因素，現(xiàn)由于績效目標相關數(shù)據(jù)主觀性，多采用事后自評方式進行績效管理，但是由于缺乏再次驗證性，有部分省市績效評價整體流于形式。曾雪云（2019）提出引入以共識機制為基礎的聯(lián)盟鏈，將上年度的全部財政支出信息收集匯總形成超級賬本，以此建立更為完備的評價體系。袁勇（2018）勾畫出共識算法的四階段，分別為“選主-造塊-驗證-上鏈（記賬）”，經(jīng)過這個流程，把所有交易的信息以一致性的方式添加至主鏈，以此往復。將上述有機動態(tài)模型引入財政績效評價，即各預算單位的財務資金執(zhí)行率、資產系統(tǒng)、科技成果轉化清單等量化情況打包進評價體系，再經(jīng)過各聯(lián)盟節(jié)點全部驗證后，則可輸出一個真實、客觀的績效評價結果，在以共識機制為基礎的鏈條中，同時嵌入各行業(yè)分析指標，形成分行業(yè)、分領域、分層次的高效評價體系，這樣全方位的評價機制及動態(tài)糾偏機制無疑對財政資金優(yōu)化起到積極作用。

（三）利用分布式賬本技術特征優(yōu)化財務信息公開

分布式賬本是區(qū)塊鏈技術的核心優(yōu)勢，所有節(jié)點均平等，不存在中心節(jié)點的分散組網(wǎng)方式，在這樣地位均等的全部節(jié)點體系中，原先政府作為“中介”及“總賬”這樣的中心化角色將會消失，取而代之的是各節(jié)點的交易記錄進行打包、構成數(shù)據(jù)共享平臺。在預算管理系統(tǒng)中，各預先授權的節(jié)點將所有財政資金交易記錄上傳驗證后上鏈，形成全國財政信息共享平臺，在此基礎上，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析及挖掘可自動生成以功能分類、經(jīng)濟分類及項目屬性三個維度的財務信息大賬本，全面反映財政預決算的全貌。在聯(lián)盟鏈中，以上信息訪問者可以按照約定的部分節(jié)點或全部向公民公開、查詢及瀏覽信息，加強公民監(jiān)督，實現(xiàn)“陽光政府”目標。

四、結語

現(xiàn)階段，“區(qū)塊鏈+預算”尚在研究初期，應用場景的深度融合需專業(yè)化人才的進一步突破，制度規(guī)范及治理理念仍需普及推廣及深耕。以區(qū)塊鏈技術為基礎的預算管理模式作為區(qū)塊鏈3.0（可編程社會）的一個重要應用場景，本文以國庫集中支付體系作為載體，結合區(qū)塊鏈技術賦予的去中心化、可追溯性及不可篡改性，對我國財政管理體系中的預算管理現(xiàn)存問題提供一種解決思路，特別是預算管理中如何加強政府監(jiān)督有效性，提高預算績效可靠性，最終達到優(yōu)化財政支出結構，實現(xiàn)全面、真實的預算績效以及審計監(jiān)督下的陽光政府預期。