部門整體支出績效目標管理探析
——以高等學校為例

孫曉寧（正高級會計師/副教授）楊東波（北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院 北京 102442）

一、引言

近年來，國家加快推進現(xiàn)代財政制度體系的建設，著力構(gòu)建透明程度更高、更加標準科學以及約束力更強的現(xiàn)代預算績效管理制度。部門整體支出績效目標管理，作為全面預算績效管理的重要內(nèi)容和實施路徑，在推動全面預算績效管理貫徹實施，提高預算管理效益方面有著非常重要的作用。

在當前大力發(fā)展高等教育的背景下，國家對各級高校不斷增加經(jīng)費的投入，特別是實施“雙一流計劃”“雙高計劃”建設后，從中央到各地方政府都對高校的高質(zhì)量發(fā)展注入了大量的資金，并給予厚望。大量的資金投入是否能實現(xiàn)預期的目標、達到預期的效果，也就是績效如何，這也是國家和各級政府最為關注的問題。2019年12月，教育部發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財[2019]6號），強調(diào)應當加強學校內(nèi)部控制，注重預算績效管理的引導作用和約束作用，注重預算的績效考評。建立科學合理的高校整體支出預算績效管理體系既是促進財政資金提質(zhì)增效的需要，也是提高高校辦學活力和競爭力的需要。在全面預算管理下，更應該針對部門整體支出績效目標管理，突出預算資金管理的主線，對高校的績效進行系統(tǒng)評價分析，及時發(fā)現(xiàn)在預算績效管理方面存在的問題，促進高校整體支出績效管理水平的提升。

二、高校部門整體支出績效目標管理的基本內(nèi)涵

績效目標管理是以預算績效為對象，以績效目標編報、監(jiān)督執(zhí)行、評價為內(nèi)容開展的全方位、全過程、全覆蓋的預算管理活動。按照高校預算支出的內(nèi)容劃分，績效目標管理包括基本支出績效目標管理、項目支出績效目標管理和部門整體支出績效目標管理。在預算管理實踐中，高校通常不單獨設定基本支出績效目標，而是將其納入部門（單位）整體支出績效目標統(tǒng)籌設定。所以，高?？冃繕斯芾韯澐譃轫椖恐С隹冃繕斯芾砗筒块T整體支出績效目標管理兩類。

高校部門整體支出績效目標管理，是指高校從其基本定位、部門職能和重點工作任務出發(fā)，確定一定時期內(nèi)運用整體預算資金所要達到的成果目標、確定整體支出績效目標，并且進行目標實施、監(jiān)督、評價和反饋應用的預算管理活動。和項目支出績效目標管理相比，部門整體支出績效目標管理難度更大。

三、高校部門整體支出績效目標管理現(xiàn)狀和難點分析

（一）高校部門職能目標的不確定性導致績效指標填報和評價的不確定性。我國的公立高校絕大部分都是公益二類事業(yè)單位，采用差額撥款的預算管理方式。這就導致了公立高校的職能目標不能像企業(yè)單位那樣追求利潤最大化，而是需要在追求公共利益最大化的基礎上兼顧收益和利潤，這樣就造成了高等學校成本與收益（投入與產(chǎn)出）的不相關性。同時由于受到各地政府主管部門教育和財政政策的影響不同，在成本與收益平衡點的把控上存在難度，從而導致部門整體支出績效指標的填報和評價具有不確定性。

（二）高等學校提供的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出難以度量。高等學校提供的產(chǎn)出絕大部分是人才培養(yǎng)、師資隊伍提升、科學研究等面向社會公眾的公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品通常都缺乏統(tǒng)一的市場價格和質(zhì)量衡量標準，因此，高校提供的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出是難以度量的。

（三）高校部門整體支出覆蓋面廣、資金量大，涉及高校部門年度全部預算申報和執(zhí)行全過程，管理難度大。高校部門整體支出包括基本支出和項目支出，涉及學校治理、黨的建設、人才培養(yǎng)、打造師資隊伍、科學研究、社會服務、國際化、信息化等高校職能。整體支出績效目標管理不僅僅只是關注整體預算資金的使用效率，更應注重對預算資金實施全預算周期的全過程的管理。

（四）評價指標體系構(gòu)建具有一定難度。構(gòu)建評價指標體系是開展高校整體支出績效目標管理的中心環(huán)節(jié)，但是目前在全國范圍內(nèi)的績效目標管理實踐中，各地高校的預算績效目標管理主要是針對項目預算支出的管理，還沒有建立標準的整體支出績效指標體系，也沒有健全的評價管理機制，高校財務和業(yè)務人員在預算申報與績效自評時把握不準績效指標，影響預算的申報及預算績效管理的效果。這主要是由于項目預算具有明確的目標對象，相對容易建立明確的共性和個性的預算績效指標體系，在量化完成目標和考核結(jié)果方面也便于操作。但是如果以部門整體預算作為管理對象，就比較難以建立明確的考核指標體系。

（五）績效評價報告主觀性強、評價結(jié)果的反饋應用不夠。從目前各地實施的高校整體支出績效評價來看，評價報告大多是通過部門自評的形式完成，同時由于評價指標體系缺乏統(tǒng)一的共性指標以及量化指標較少、非量化指標多等原因，使得評價標準模糊、無法進行校際之間的橫向?qū)Ρ鹊葐栴}隨之產(chǎn)生，造成整體支出績效評價報告經(jīng)常出現(xiàn)被人為干預的結(jié)果，具有較強的主觀性。此外，部門自評報告提交后，由上級主管部門組織的他評目前也并沒有廣泛開展，同時在評價報告的結(jié)果反饋應用上，也沒有真正做到和部門人員績效及下年度預算指標掛鉤。

四、改進高校部門整體支出績效目標管理工作的對策和建議

（一）各級主管部門要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。主管的財政和教育部門，要嚴格按照中共中央、國務院印發(fā)的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號）文件的要求，將高校部門的整體收支預算、政策和項目預算全面納入績效管理，推動績效目標管理覆蓋所有高校財政資金。同時，建立從績效目標填報、預算績效運行監(jiān)控、績效目標自評和他評，到評價結(jié)果反饋應用的全流程的信息化管理。對于部門整體支出預算，參照成熟的項目支出預算，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量預算資金使用效益，考核高校事業(yè)發(fā)展的效果。各級主管部門要圍繞提高財政資源配置效率和提升預算績效管理水平的工作重點，為高校的各項事業(yè)發(fā)展保駕護航。

（二）建立健全高校部門整體支出績效目標指標體系。開展高校整體支出績效目標指標體系構(gòu)建是績效目標管理工作中的重中之重，指標體系應該適應多元化的學校類型，不同高校的發(fā)展目標不同，職能定位不同，整體支出績效目標體系也不完全相同的。結(jié)合工作實踐，筆者對高校整體支出績效目標指標體系建立的思路進行了梳理。

1.建立指標體系的原則。

（1）科學相關。預算績效目標管理是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式，整體預算支出的“績效目標”是指財政資金投入所達到的產(chǎn)出和結(jié)果，整體支出績效評價的指標體系必須緊緊圍繞資金投入后的產(chǎn)出、效益和滿意度科學設立?？冃гu價指標體系應與高校的部門職能定位、年度重點工作任務、部門中長期規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展方向、整體支出內(nèi)容和結(jié)構(gòu)等密切相關。績效指標體系的設定應經(jīng)過深入調(diào)查研究和科學論證，符合高校事業(yè)發(fā)展的客觀實際，并且能夠在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)。

（2）綜合系統(tǒng)。部門整體支出績效目標和項目支出績效目標最大的不同在于其綜合性，部門職能和目標綜合多樣，整體支出預算資金金額大且使用分散，不能像項目績效指標那樣進行簡單的任務和成果堆積，也不能像寫工作任務和總結(jié)那樣進行目標的羅列。制定部門整體支出績效指標體系，首先要確定一個總體的、概括性的部門整體績效目標。在整體績效目標和包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標在內(nèi)的一級指標體系層級下，通過對各項工作任務的分解，形成對應部門的重點工作任務的三級指標體系。

（3）量化可比。三級指標的設置要具體且盡量量化，各指標應當從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，盡量采用定量描述，不能定量描述的，可以采用合理的定性方式描述。高校的主要職能是人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等幾大方面，設定績效指標時，應充分考慮這些職能的共性指標，將共性指標和每個學校的個性指標相結(jié)合建立指標體系。這樣有利于高校在進行績效目標自評時的各項指標的縱向?qū)Ρ?，也有利于主管部門進行他評時開展共性指標的橫向?qū)Ρ取?/p>

2.建立高校部門整體支出績效指標體系的實施路徑。

（1）確定部門職能和職責活動。梳理高?！叭ǚ桨浮?、上級政策文件、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學校中長期發(fā)展規(guī)劃等制度文件，確定部門職能和職責活動，再結(jié)合學校實際情況對部門職責活動進行描述。詳見上頁表1。

表1 ××高校部門職責、職責活動、職責活動描述對應關系表

（2）確定高校年度主要工作任務。根據(jù)部門職責活動及描述，確定部門年度重點工作任務。詳見表2。

表2 ××高校部門職責、職責活動、主要工作任務對應關系表

（3）確定三級指標體系。根據(jù)部門主要工作任務和一級、二級指標，確定高校整體支出績效目標指標體系及指標性質(zhì)、指標值、度量單位和指標權(quán)重。詳見表3。

表3 ××高校部門職責、職責活動、主要工作任務和三級指標對應關系表

（三）開發(fā)“預算一體化系統(tǒng)”預算績效目標管理的功能，充分利用人工智能和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，進行全面預算績效管理?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)的預測技術(shù)和人工智能的自動評價分析為提高績效目標管理的客觀性及結(jié)果的可靠性提供了可能。近年來，財政部門在全國范圍的預算單位中推進“預算一體化系統(tǒng)”軟件的使用，該軟件已經(jīng)將預算申報、預算批復、預算調(diào)整、項目申報與管理、采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、會計核算等職能模塊開發(fā)并投入使用，在很多省市也已經(jīng)取得了較好的使用效果。但是在預算績效目標管理方面，“預算一體化系統(tǒng)”軟件開發(fā)的此項功能并沒有達到能投入使用的實際效果。現(xiàn)在只是在整體支出和項目支出的績效目標申報功能上廣泛投入了使用，在預算事前績效評估、統(tǒng)一共性績效目標指標體系、預算績效執(zhí)行監(jiān)督、事后績效評價等功能方面還需要主管財政和教育部門花大力氣進行研究和探索，使得績效目標指標體系設置更加合理和科學，預算支出績效評價結(jié)果更加客觀公正、相互可比，績效目標管理更加科學和高效。

（四）強化高校整體支出績效評價結(jié)果應用。高校整體支出績效評價結(jié)果運用，就是針對高校年度預算整體支出評價報告發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進措施并落實的過程。如果評價結(jié)果不能正確加以運用，那么預算績效目標管理的作用和意義就會喪失。只有充分、全面地運用評價結(jié)果，才能提高預算資金的使用效果，壓實高等學校的法人對部門整體預算績效負責的主體責任。各級主管部門要建立預算績效管理激勵約束機制，財政部門將績效評價結(jié)果與部門下一年度預算資金分配掛鉤、人社部門和教育主管部門將評價結(jié)果與高校人員績效工資和表彰獎勵掛鉤。真正做到獎優(yōu)罰劣，切實提升財政預算資金的使用效率，提升高校各項事業(yè)的發(fā)展水平。

五、結(jié)論

做好部門整體支出績效目標管理工作是提升預算資金使用效率的有效途徑，也是提升高等學校治理水平，促進國家高等教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。高校部門整體支出績效目標管理水平和效果的提高需要高校、教育和財政部門各方共同努力，夯實各方的主體責任，強化預算支出的事前、事中和事后的全流程管理，真正實現(xiàn)為高等教育事業(yè)的發(fā)展保駕護航的目的。