連云港公共財政支持技術(shù)創(chuàng)新模式研究

張 濤，陸 龍

（江蘇海洋大學 商學院，江蘇 連云港 222005）

一直以來科技創(chuàng)新備受社會關(guān)注，技術(shù)創(chuàng)新是推動經(jīng)濟增長的第一生產(chǎn)力，是應(yīng)對國際形勢前所未有變化的利器。

一、文獻綜述

關(guān)于政府財政支持科技創(chuàng)新的相關(guān)研究，國內(nèi)學者從不同角度進行了研究，包括財政支持的定義、財政支持的方式、公共財政支持和財政支持的創(chuàng)新等方面。在財政支持界定方面，席鴻康和何?。?019）認為，財政支持主要有兩種類型：有償、非剛性、間接補貼和部分補貼；自由、剛性、直接補貼、公共利益支出。根據(jù)支持項目的性質(zhì)，采取不同的財政支持方式：競爭項目主要是間接補貼，公共項目主要是直接補貼。在金融支持的研究中，龔峰和曾愛玲(2015)認為，對科技創(chuàng)新的直接金融支持主要包括補貼、激勵、貼息和政府采購四種形式。學者席鴻康和何?。?019）認為，財政對科技創(chuàng)新活動的支持方式分為政府投資引導基金、政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)、政策性融資四類。創(chuàng)新財政支持模式，進一步深化財政支持模式改革。在財政支持模式的研究方面，陸曉麗(2019)結(jié)合其他學者提出的財政支持方式，依據(jù)財政資助的直接作用對象，將我國目前財政資金支持科技創(chuàng)新模式分為：直接資助的財政補貼、稅收優(yōu)惠模式、資助金融機構(gòu)的模式、資助創(chuàng)新人才的模式、政府投資引導基金模式等五類。在公共財政支持研究方面，按照市場關(guān)系分類主要有購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。在財政支持創(chuàng)新的研究方面，國內(nèi)研究主要集中在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新、企業(yè)、社會保障以及政策研究6個方向。對于公共財政與技術(shù)創(chuàng)新兩者的關(guān)系，現(xiàn)有文獻主要從以下三個方面展開：一是基于財政支持因素及效應(yīng)分析：戴魁早和王夢穎（2020)認為，財政支出效應(yīng)體現(xiàn)在地方政府土地財政對財政科技支出產(chǎn)生的偏向效應(yīng)可能有利于地方創(chuàng)新投入增長。二是財政支持對技術(shù)創(chuàng)新的作用及必要性：秦善勇（2018）和胡紹雨（2021）認為補貼能提高企業(yè)的創(chuàng)新。三是財政支持技術(shù)創(chuàng)新的建議：胡紹雨(2021)認為，應(yīng)提高財政專項資金的使用效率，積極引入績效評價機制。秦鑫和林青青（2018)認為，應(yīng)加大基礎(chǔ)研究的投入力度，建立基礎(chǔ)研究應(yīng)用數(shù)據(jù)庫。賈佳（2017)則認為，政府采購制度需要進一步完善。

綜上所述，國內(nèi)的研究大多是針對某一單位、某一區(qū)域或某一行業(yè)的財政科技投入效率的政策研究，普遍形成了加大地方財政科技投入有助于促進科技創(chuàng)新的共識，但基于微觀數(shù)據(jù)的研究較少。對于連云港市來說，公共財政支持地方經(jīng)濟的研究還很薄弱，主要在財政支持鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、社會保障等方面有少量研究，而公共財政支持創(chuàng)新的研究依舊空白。因此對連云港市地方財政支持科技創(chuàng)新開展針對性研究非常必要。

二、現(xiàn)狀及問題

通過分析當前現(xiàn)狀，找出連云港市公共財政支持科技創(chuàng)新存在的緊迫問題。

（一）公共財政支持技術(shù)創(chuàng)新現(xiàn)狀分析

1.投入總量及研發(fā)經(jīng)費強度。2020年，全市公共預(yù)算支出501.7億元，全市累計減稅減費120多億元。2019年連云港市全社會研發(fā)經(jīng)費投入66.98億元，同比增長19.5%，占該地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%，同比提高了0.11個百分點,研發(fā)支出和投資密度達到歷史最高水平?？傮w來說，科技投入總量及研發(fā)經(jīng)費投入都在不斷提高，但是與全國、全省相比還有較大差距，在全市在十三個市中僅高于宿遷，全市R&D經(jīng)費投入目前依舊低于全省近1個百分點。因此加大財政投入、企業(yè)R&D投入，增加全市財政科技撥款，將極大助力連云港市企業(yè)發(fā)展，提升企業(yè)核心競爭力。

2.支持創(chuàng)新的投入方式。為了更好地鼓勵各縣區(qū)建立重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，2021年6月，連云港市印發(fā)《連云港市重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺建設(shè)實施方案》（下稱《方案》）。根據(jù)《方案》支持技術(shù)創(chuàng)新的方式如圖1所示。具體來說，目前連云港市政府支持持技術(shù)創(chuàng)新主要從減稅減費、財政支出政策、引導基金政策三方面入手。一是運用減稅減費政策:減稅減費政策通常包括一系列的減稅和清理政策相結(jié)合。首先，“企業(yè)增值”試點項目完善了增值稅扣除鏈，降低了稅費成本。2021年上半年，連云港開發(fā)區(qū)超四千戶企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策，累計實現(xiàn)減稅降費2.1億元人民幣，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；如2020年1—9月份，康緣藥業(yè)享受各類稅費減免就達7348萬元，其中僅社保費一項就減少了1448萬元。減稅降費為多種藥品的階段性臨床研究提供了資金支持，企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的動力和熱情被進一步激發(fā)?？梢哉f，減免稅費負擔是連云港市政府支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的最重要手段之一，在力度及普及度上可以繼續(xù)提升。二是進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度。2020年以來全市先后下達省、區(qū)、市各級財政獎補資金3700萬元，對2020年度新認定的、再次認定的和新增培育入庫的省高新技術(shù)企業(yè)進行獎補。合理運用政府直接投資，通過資金來引導眾多科技型企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是引導基金政策的運用，主要在兩個方面設(shè)立貸款風險補償資金池和連云港市政府投資基金。2017年，連云港市政府發(fā)布《連云港市政府投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理暫行辦法》，初始規(guī)模為2億元人民幣。支持中國制造2025戰(zhàn)略規(guī)劃的轉(zhuǎn)型升級項目，資金主要投向江蘇實體企業(yè)?？傮w來說，連云港市政府通過減稅減費、財政支出政策、引導基金政策這三項投入方式在一定程度上為市企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展注入了活力，但相比國內(nèi)其他地區(qū)支持方式還相對單一。

圖1 支持技術(shù)創(chuàng)新的方式

（二）公共財政支持技術(shù)創(chuàng)新問題分析

1.企業(yè)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力較弱。2019年，江蘇省R&D經(jīng)費投入2779.5億元，R&D經(jīng)費投入強度2.79%，連云港市R&D經(jīng)費投入強度2%。人們普遍認為，3%的研發(fā)投入強度只能維持一個公司的生存，而超過5%的研發(fā)投入可以使其在市場上具有競爭力。盡管近年來全市R&D經(jīng)費投入強度不斷提高，但是依舊不能滿足企業(yè)需求。投資強度不高，企業(yè)沒有足夠的資金進行創(chuàng)新，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新水平難以提高，制約了企業(yè)核心競爭力的進一步提升，這不利于城市的長期經(jīng)濟和社會發(fā)展。

2.創(chuàng)新平臺建設(shè)滯后，行業(yè)相對比較集中。技術(shù)創(chuàng)新中心主要以關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)學研協(xié)同推動科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化為目標。但是目前由于重大創(chuàng)新平臺建設(shè)滯后，缺乏源源不斷的技術(shù)供給，難以支撐全市企業(yè)向中高端行業(yè)邁進。從創(chuàng)新型企業(yè)的角度看，研發(fā)活動主要集中在大中型工業(yè)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)中，政府投資相對集中。

3.財政支持科技創(chuàng)新方式單一。當前市財政主要通過財政補貼和稅收優(yōu)惠兩種方式來支持本地企業(yè)科技創(chuàng)新。較之于國內(nèi)發(fā)達地區(qū)普遍采用的政府引導基金、政府采購、對金融機構(gòu)進行風險補償?shù)绕渌绞絹碚f，我市財政支持企業(yè)創(chuàng)新的手段稍顯單薄。同時，支持的企業(yè)類型也相對單一，如當前市財政補貼主要針對一些特定領(lǐng)域的企業(yè)進行創(chuàng)新支持，但這些企業(yè)本身已具有一定的創(chuàng)新能力且已發(fā)展成熟，忽視了其他早期成長性好，但缺乏資金的中小型科技企業(yè)。

三、模式構(gòu)建與支持技術(shù)創(chuàng)新形式

（一）模式構(gòu)建

連云港市財政科技支持效率不高。同時，金融支持模式采用“一刀切”的模式，缺乏細化和精確性，沒有充分考慮城市企業(yè)面積、規(guī)模、資金密集度等因素。鑒于這些情況，為避免政府做科技創(chuàng)新的主體，對企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新進行“一刀切”式的補貼以及采用投資預(yù)算管理降低支持效率的情況，提出戰(zhàn)略聯(lián)盟模式，如圖2所示。所謂戰(zhàn)略聯(lián)盟模式，即以市場需求為主導，以企業(yè)為主體，聯(lián)合高校和科研機構(gòu)，充分利用高校和科研機構(gòu)的資源和人力進行研發(fā)，形成科研成果。企業(yè)、高校、科研機構(gòu)形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，政府全程只起到引導作用。

圖2 公共財政支持技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟模式

（二）支持技術(shù)創(chuàng)新的策略

針對目前連云港市公共財政支持技術(shù)創(chuàng)新存在的問題，為加快實施市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提出以下幾點策略：

1.加強引導服務(wù)，營造良好創(chuàng)新環(huán)境。大眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新需要創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。市政府應(yīng)積極發(fā)布一系列促進創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的文件，包括簡化行政管理和下放權(quán)力、金融支持等方面的鼓勵和支持政策，以解開創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的枷鎖。各部門主管單位也要提高思想認識，高度重視大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略意義，進一步見加強宣傳、加強調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)和解決市創(chuàng)新實踐中的新問題、新狀況，學習其他地區(qū)好的方法和模式，提煉形成可復制的經(jīng)驗并加以推廣。

2.搭建創(chuàng)新平臺，提升區(qū)域競爭能力。一要著力建設(shè)園區(qū)，集中優(yōu)勢資源，最大限度地發(fā)揮好高新區(qū)、國際物流園、東中西合作示范區(qū)等園區(qū)作用，將各園區(qū)打造成區(qū)域政策最好、條件最佳、競爭能力最強的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)。二要積極對接“一帶一路”發(fā)展倡議，通過構(gòu)建全方位、多層次、復合型的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，與“一帶一路”沿線各國發(fā)展戰(zhàn)略對接與契合，加大對外開放力度，推動新興產(chǎn)業(yè)合作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工布局，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套能力和綜合競爭力。

3.加大投入，增強企業(yè)創(chuàng)新能力。政府需要不斷拓寬融資渠道，以財政撥款為主，金融貸款、企業(yè)自籌、社會集資為輔，形成創(chuàng)新型多元化融資體系。如大力推廣“蘇科貸”等科技金融產(chǎn)品。截至目前，市2021年“蘇科貸”業(yè)務(wù)累計發(fā)放貸款超過1.22億元；“富民創(chuàng)業(yè)貸”業(yè)務(wù)累計發(fā)放貸款3.06億元，在一定程度上緩解了當?shù)貏?chuàng)新企業(yè)融資難的問題。同時，也要充分引導各行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新帶頭作用，以此全面提升本市企業(yè)市場競爭力。

4.協(xié)同發(fā)展，提升傳統(tǒng)行業(yè)創(chuàng)新能力。從全市企業(yè)來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占有很大的比重，在保證大中型工業(yè)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)投入的同時，也要加大傳統(tǒng)行業(yè)的支持力度。加強企業(yè)技術(shù)改造的能力，聯(lián)合高校及科研機構(gòu)，共同瞄準熱門高新技術(shù)領(lǐng)域，助力企業(yè)突破技術(shù)壁壘。同時，也要推進兩化融合，即信息化和工業(yè)化的深度結(jié)合，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進連云港企業(yè)全面向中高端邁進。