荒漠地區(qū)實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制的效益
——基于阿拉善盟3個旗的實證分析

永 海 明 月 文 明

一、研究背景

阿拉善盟位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，常住人口為25.07萬人，在內(nèi)蒙古12個盟市中人口最少，但土地面積最大(總面積約27萬平方公里)，占內(nèi)蒙古自治區(qū)總面積的22.8%。也是內(nèi)蒙古沙漠最多、土地沙化最嚴重的地區(qū)。全盟荒漠化土地面積為16.41萬平方公里，占全盟土地面積的60.85%，占全區(qū)荒漠化土地總面積的26.94%；沙化土地面積為19.87萬平方公里，占全盟土地面積的73.67%，占全區(qū)沙化土地總面積的48.714%；適宜人類生產(chǎn)生活面積僅為6%，是我國沙塵暴西北路徑的主要通道和重要的發(fā)源地。因此，阿拉善荒漠草原的生態(tài)問題對內(nèi)蒙古乃至我國北方今后“以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展”“筑牢祖國北方生態(tài)安全屏障”“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”等有著很重要的作用。尤其是對生態(tài)環(huán)境脆弱的荒漠地區(qū)極為重要。因此，本文以荒漠地區(qū)阿拉善盟3個旗實施的草原生態(tài)補助獎勵機制（以下簡稱“草原生態(tài)補獎政策”）的效益狀況為調(diào)查為內(nèi)容，以資料整理、實地調(diào)研、專家咨詢等方法，對項目實施區(qū)的區(qū)域劃分、資金來源與分配、補獎標準等特點進行了深度解析。對之前的效益問題進行總結和梳理，并對下一輪（2021-2025年）草原生態(tài)補獎機制的完善、調(diào)整提出有益的參考意見。

二、阿拉善盟草原生態(tài)補獎政策的實施現(xiàn)狀

（一）補獎面積、覆蓋農(nóng)牧民人數(shù)及享受對象

全盟草原總面積約為27,611萬畝，自治區(qū)下達阿拉善盟的第二輪（2016-2020年）草原生態(tài)保護任務為25,635萬畝。其中，實行禁牧面積為10,114萬畝，實行草畜平衡面積為15,521萬畝，覆蓋到全盟農(nóng)牧民20,543戶、63,193人（表1）。表2為補獎的享受對象者與終止享受待遇者條件對比。

表1 阿拉善盟3個旗落實第二輪草原生態(tài)補獎面積與覆蓋農(nóng)牧民人數(shù)解析

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關資料的數(shù)據(jù)整理制作。

地 區(qū)補獎任務總面積(萬畝)享受補獎政策戶數(shù)(戶)享受補獎政策人數(shù)(人)阿拉善左旗阿拉善右旗額濟納旗其它全盟合計區(qū)域劃分禁牧區(qū)面積(萬畝)4,884 2,682 2,032-10,114草畜平衡區(qū)面積(萬畝)2,216 4,448 8,661-15,521 7,100 7,130 10,694-25,635 10,643 4,845 2,308-20,543 38,849 12,310 4,926-63,193

表2 阿拉善盟落實第二輪草原生態(tài)補獎的享受對象者與終止享受待遇者條件對比

來源：根據(jù)相關資料的整理制作。

享受補獎對象終止享受對象①農(nóng)村戶籍；②草原確權承包或承包草原經(jīng)營權證書的農(nóng)牧民；③父母一方符合草原生態(tài)補獎政策和條件，并于2015年12月31日前計劃內(nèi)出生。①被行政、事業(yè)、國有企業(yè)錄用為正式公職人員或行政事業(yè)單位聘請為同工同酬人員，及被正式列編管理的人才儲備人員；②現(xiàn)役軍人轉(zhuǎn)為士官或提干的；③其它應終止享受草原生態(tài)補獎政策待遇的。

（二）補獎區(qū)域劃分

各旗依據(jù)草原功能定位，結合草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、草原載畜能力等客觀因素確定了禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)。對確定的補獎區(qū)域不能隨意調(diào)整，在2020年12月31日前保持不變。表3為禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)的劃分依據(jù)與主要特征。

表3 阿拉善盟落實第二輪草原生態(tài)補獎區(qū)域劃分依據(jù)與主要特征

來源：根據(jù)相關資料的整理制作。

禁牧區(qū)①國家、自治區(qū)重點生態(tài)保護與建設區(qū)域；②沙漠腹地，戈壁荒漠；③草原嚴重退化、沙化、惡化的區(qū)域；④實施退牧還草和階段性禁牧的區(qū)域。草畜平衡區(qū)①人均草原面積較大，可以通過草畜平衡、合理利用等措施恢復草原生態(tài)的區(qū)域；②優(yōu)勢畜種（阿拉善雙峰駝、白絨山羊）重點保護區(qū)；③中蒙邊境地區(qū)和與外省區(qū)行政界線區(qū)域。

（三）阿拉善盟3個旗的草原生態(tài)補獎資金標準

內(nèi)蒙古自治區(qū)下達阿拉善盟每年實施第二輪草原生態(tài)補獎資金總計55,804萬元，比第一輪補獎資金增加4,403萬元，全盟分配各旗區(qū)補獎資金額一定5年不變。

按內(nèi)蒙古自治區(qū)第二輪草原生態(tài)補獎政策有關任務、資金、目標、責任、辦法“五到旗縣”的原則，各旗區(qū)結合各地實際，進一步制定并細化了實施方案，針對禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)和特殊群體，分別制定不同年齡段、不同補獎標準的人均資金發(fā)放辦法，補獎標準以人為單位計算，一年一審定，資金以戶為單位發(fā)放。表4為阿拉善盟3個旗的草原生態(tài)補獎標準。

表4 3個旗各年齡段的草原生態(tài)補獎資金與駱駝放養(yǎng)量標準

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關資料的數(shù)據(jù)整理制作。

旗縣家庭成員年齡段(y=周歲)區(qū)域劃分其它鼓勵政策的條件與金額阿拉善左旗優(yōu)勢品種雙峰駱駝放養(yǎng)量(峰/戶)：1.禁牧區(qū)待遇：<60 2.草畜平衡區(qū)待遇：60≤駱駝≤150禁牧區(qū)草原禁牧區(qū)半農(nóng)半牧禁牧區(qū)草畜平衡區(qū)按照核定載畜量計算達到標準和要求的牧戶阿拉善右旗 額濟納旗禁牧區(qū)1.全面禁牧：全部家庭成員5,000元/人/年2.放養(yǎng)駱駝：①80峰以下的牧戶，取消其本人及婚姻關系家庭成員的禁牧補助；②80～150峰的牧戶，所有家庭成員只享受草畜平衡區(qū)獎勵待遇；③150峰以上的牧戶，取消所有家庭成員一切草原生態(tài)補獎政策待遇。草畜平衡區(qū)半農(nóng)半牧區(qū)牧工補貼禁牧區(qū)補獎資金(元 /人 /年 )草畜平衡區(qū)<16 16≤y≤60>60<16≥16<16≥16≤18 19<y≤29 30<y≤女49(男54)>女50(男55)全部家庭成員全部家庭成員30<y≤女49(男54)1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 3,000 15,000 10,000 0 5,000 3,000 5,000 6,000 11,000 16,000 11,000 5,000 4,000 5,080 5,000 7,000 10,000 31,000 10,000 4,000 6,000 9,000 16,000 7,000按照核定載畜量計算達到標準和要求的牧戶退耕，并全面禁牧條件下被認定為牧工1.特殊生態(tài)功能區(qū)：①退耕，并種植胡楊林苗木的：享受所在區(qū)域的草原補獎+耕地、飼草料地的面積（畝）×1,000元/畝；②不退耕，不改種胡楊林苗木的：停發(fā)全部家庭成員的草原補獎。2.守土戍邊戶：①邊界戶：15,000元/戶/年②中蒙邊境戶：10,000元/戶/年

三、阿拉善盟實施草原生態(tài)補獎政策中存在問題

阿拉善盟的荒漠草原，具有與其它地區(qū)相似的草原專職管護員人少、財力不足、監(jiān)管技術服務體系薄弱、補獎區(qū)域面積大，涉及面廣、地貌環(huán)境復雜、大風或沙塵暴災害頻繁等原因?qū)е虏菰茏o難度大等問題。除此之外，還有以下幾方面?zhèn)€性化問題。

（一）減畜與保收入之間存在一定的矛盾

實施禁牧與草畜平衡制度后，減畜與收入增長比較明顯。一方面，補獎政策實施后牲畜頭數(shù)明顯減少：阿拉善左旗的牲畜頭數(shù)（除駱駝外）從補獎實施前的132.3萬只羊單位減少到79.5萬只羊單位，約減少39.9%；阿拉善右旗的從26.8萬只羊單位減少到15萬只羊單位，約減少44.1%；額濟納旗的從14萬只羊單位減少到7.9萬只羊單位，約減少43.6%。另一方面，農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入明顯增長，但只靠補獎很難維持可支配收入持續(xù)增長。2018年，3個旗的草原生態(tài)補助獎勵金收入占人均可支配收入的40%-73%。其中，額濟納旗的最多、占73%，其它2個旗為40%。

據(jù)實地調(diào)研中了解到，目前仍然不具備發(fā)展大規(guī)模舍飼養(yǎng)殖條件，因禁牧和草畜平衡制度實施后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持跟不上，農(nóng)牧民增收比較困難。

（二）優(yōu)勢畜種保護過程中對雙峰駱駝的保護比較好，但對白絨山羊保護力度不夠

近年，阿拉善盟的雙峰駱駝數(shù)量不斷增長。雙峰駱駝數(shù)量從2011年的7.8萬峰增長到2019年的11.8萬峰，近8年間增長了4萬峰。

然而，阿拉善盟白絨山羊數(shù)量不斷減少。白絨山羊數(shù)量從2011年的106.6萬只減少到2018年的53.2萬只。近8年間，減少了一半，尤其是2016年的第二輪草原生態(tài)補獎政策實施后的變化極為突出。從3個旗的白絨山羊數(shù)量變化看，發(fā)現(xiàn)阿拉善右旗和額濟納旗的白絨山羊數(shù)量變化不大。但是，阿拉善左旗2018年的白絨山羊數(shù)量是32.4萬只，相比2011年的82萬只減少了約50萬只。這50萬只全部是2016年的第二輪草原生態(tài)補獎政策實施后減少的。

（三）載畜量核定中缺乏考慮基于駱駝繁殖特征的傳統(tǒng)養(yǎng)駝規(guī)律

調(diào)研中，從老一輩牧民處了解到，駱駝群結構一般以種公駝1峰、4歲以上的基礎母駝約20峰、1-3歲的小駝約8峰，共計30峰左右為最好。各旗在草畜平衡標準以及雙峰駱駝等優(yōu)勢畜種等的保護方案制定過程中，所規(guī)定的雙峰駱駝放養(yǎng)數(shù)量是根據(jù)當?shù)氐牟輬雒娣e、植被蓋度、人口、上級下達的資金等因素制定的，但缺乏考慮基于駱駝繁殖特征與駱駝群結構的傳統(tǒng)養(yǎng)駝規(guī)律。

（四）禁牧區(qū)牧戶的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)、就業(yè)安置存在一定困難

目前阿拉善盟通過轉(zhuǎn)移安置項目，將一部分禁牧區(qū)牧戶搬遷到衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育娛樂、交通通訊、居住環(huán)境等公共服務與基礎設施條件相對較好的城鎮(zhèn)，與城鎮(zhèn)居民共享發(fā)展成果，但這部分牧民當中有些人因自身的受教育程度不夠、學習其它技能的熟練度與積極性不高等因素的局限性，始終未實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。甚至有的牧民在城鎮(zhèn)難以安家，還回家鄉(xiāng)放牧。

例如，額濟納旗在“十二五”期間累計轉(zhuǎn)移搬遷1,534戶、4,577人口，轉(zhuǎn)移搬遷農(nóng)牧民占全旗農(nóng)牧民總人口的77%。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些進城農(nóng)牧戶由于在城鎮(zhèn)難以找到合適的工作崗位，想回家鄉(xiāng)重新過放牧生活。

（五）人口少的農(nóng)牧戶對實施草原生態(tài)補獎政策的積極性不高

由于阿拉善盟各旗區(qū)的第二輪補獎方案中，分別制定了3-5個不同年齡段、不同補獎標準的人均補獎辦法，補獎標準以人為單位計算，資金以戶為單位發(fā)放原則。并且，按戶為單位制定了雙峰駱駝放養(yǎng)數(shù)量的3個不同檔次，同時規(guī)定了不同檔次戶所享受的草原生態(tài)補獎政策待遇不同。因此，人口少的農(nóng)牧戶對實施草原生態(tài)補獎政策的積極性不高，想多養(yǎng)牲畜來彌補與鄰近農(nóng)牧戶之間的收入差距。反之，對人口多的農(nóng)牧戶來講，雖然拿到的補獎資金較多，但雙峰駱駝的放養(yǎng)數(shù)量限制導致人均養(yǎng)駱駝收入少于人口少的農(nóng)牧戶。

四、對策與建議

（一）加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持、完善草業(yè)生態(tài)補獎機制，確保農(nóng)牧民收入穩(wěn)步增長

因減畜、禁牧、實施草原生態(tài)補獎后，補獎資金成為農(nóng)牧民收入的很一大部分來源。這從一個側面說明，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持沒跟上。對此，筆者建議應采取以下措施：通過與畜牧業(yè)相關的職業(yè)技術培訓，鼓勵農(nóng)牧民再就業(yè)；以完善農(nóng)村牧區(qū)金融體系鼓勵禁牧區(qū)農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)；進一步完善農(nóng)牧民社會養(yǎng)老保險繳納機制，有效解決農(nóng)牧民后顧之憂的長效機制；以加強宣傳或其它扶持的方式調(diào)節(jié)農(nóng)牧民攀比心理；給予邊境或邊界地區(qū)從事草原畜牧業(yè)的守土護邊農(nóng)牧民、管護員聘用以及其它生產(chǎn)生活條件改善等方面傾斜。

（二）加強優(yōu)勢畜種保護力度，尤其是對白絨山羊的保護力度

在優(yōu)勢畜種雙峰駱駝與阿拉善白絨山羊保護方面，雙峰駱駝的保護總體上比較好，但白絨山羊保護力度不夠。對此，筆者建議應采取以下措施：應持續(xù)雙峰駱駝保護，并不斷完善相關政策；各旗的畜牧、林草相關部門，需要在嚴格遵守草畜平衡的前提下，重點加強保護白絨山羊。

（三）在補獎方案制定、載畜量核定等重大問題上邀請各領域代表參與

目前，各旗在以旗為單位的“草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案”的設計或制定、載畜量標準的核定等重大問題上，旗政府領導、發(fā)改委、農(nóng)牧業(yè)局、林草業(yè)局、審計局、統(tǒng)計局、扶貧辦、財政局、銀行、各蘇木（鎮(zhèn)）、自然保護區(qū)等相關部門的負責人參與。今后，還需邀請禁牧區(qū)牧民、草畜平衡區(qū)牧民、特殊功能區(qū)牧民、退耕農(nóng)戶、專職管護員、合作社負責人、優(yōu)勢畜種養(yǎng)殖戶、相關專家學者等各領域的代表廣泛參與。從而避免或減少出現(xiàn)不符合實際的補獎方案、區(qū)域劃分、養(yǎng)畜規(guī)律等問題。