新建機場的業(yè)主方“工地治理”探討

□ 湖北國際物流機場有限公司 陳少圍/文

機場是超復雜、超大型的系統(tǒng)工程。對于既有機場的改擴建工程，由于機場自身或周邊區(qū)域的基礎設施和公共服務相對成熟，外部條件良好，工程易于推進。但對于新建機場工程，場址或位于荒山、農(nóng)田、溝塘等非城市建成區(qū)，或處于原有城鎮(zhèn)拆遷后的廢墟之地，外部條件較差，制約因素較多。在“舊的”城市服務處于缺失狀態(tài)，“新的”機場服務平臺尚未建立的過渡時期，機場業(yè)主可以提前由“未來的機場管理機構”轉變?yōu)椤艾F(xiàn)時的工地服務機構”，填補服務空白，開展工地治理。

機場工地治理的意義

工地治理包括建設道路、監(jiān)控、排水等基礎設施，以及提供安保、環(huán)保、消防、防疫、應急等公共服務。機場業(yè)主作為工程建設的集成者、組織者和指揮者，可以發(fā)揮“看得見的手”的“類政府”作用，解決工地社會的“市場失靈”，消除各種外部不經(jīng)濟，實現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化，既促進工程建設，又保障未來運行。具體來看，加強機場工地治理的意義在于：

一是踐行新發(fā)展理念、打造品質工程的具體舉措。近年來，民航局大力推進“四個工程”和“四型機場”建設，如在2022年發(fā)布了《關于打造民用機場品質工程的指導意見》。工地治理是協(xié)同化的綜合管控，打破了參建單位的物理邊界和合同邊界，建立了跨組織的“大建設”管理模式，可以減少系統(tǒng)內的交易成本，實現(xiàn)系統(tǒng)整體最優(yōu)。

二是落實建設單位主體責任的必然要求。民航局、住建部等部門多次強調，建設單位應切實履行工程質量和安全的主體責任。機場作為公共基礎設施，業(yè)主是工程產(chǎn)品的第一責任人，應當全面統(tǒng)籌和組織工程建造活動。工地治理能夠規(guī)避參建單位的短期行為，形成共建、共治、共享的合作機制，共同提高工程質量和安全水平。

三是社會治理在工程建設領域的有效延伸。新冠疫情爆發(fā)以來，社會治理不斷完善，治理廣度不斷延伸。機場工地是個小型社會，參與主體眾多，容易滋生各種社會問題。機場業(yè)主多采取指揮部的建設管理模式，具有濃厚的行政色彩，理應擔負起社會治理的重要角色，聯(lián)合政府部門一起，對工地社會進行有效管理。

四是機場正式運行前的實戰(zhàn)訓練。在工地治理的過程中，機場業(yè)主可以發(fā)揮領導作用，對消防、救援、防疫、防汛、環(huán)保等進行預先演練，不斷訓練人員、設備和系統(tǒng)的綜合協(xié)調，開展事前、事中和事后處置，積累公共服務和應急處置經(jīng)驗。

新建機場的場區(qū)特點

相比于房屋建筑、市政工程和既有機場的改擴建工程，新建機場在場區(qū)方面具有以下特點：

（一）場地面積廣

由于“跑道”這一特有、核心項目的存在，機場占地面積往往特別巨大，少則兩三千畝，多則三四萬畝。以“亞洲第一、世界第四”的專業(yè)貨運樞紐——湖北鄂州花湖機場為例，一期同時建成2條跑道，總占地面積17751畝，征遷區(qū)域跨越3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個行政村，累計搬遷居民5000多戶；而北京大興國際機場一次建成4條跑道，總占地約25平方公里，是前者的兩倍多。即便是支線機場，如2021年投用的湖北荊州沙市機場，占地面積也達到2000畝。而武漢市最大的居住小區(qū)——常青花園，建設周期前后跨越30年、居民人口超過20萬，總規(guī)劃用地也才4500畝。施工場地廣闊，成為新建機場建設的基本特點，是工地系統(tǒng)運行的“基本場情”，也是業(yè)主方開展工地治理的基本出發(fā)點。

（二）場地封閉難

鄂州機場全場臨時道路規(guī)劃圖

因為占地面積大、機場四周沿線漫長，以鄂州花湖機場為例，整個紅線超過20公里。對于房屋建筑工程，一般通過搭設圍擋來封閉施工場區(qū)；但對機場而言，要想實現(xiàn)開工之前和施工期間的全封閉，難度巨大。從時序來看，機場正式圍界受土石方平整、邊坡防護、管線埋設、征地拆遷等前置工序的影響，往往被安排在整個工期的中后段進行，時間無法滿足封閉需要；從投資來看，若單獨投資增加一道紅線圍界或施工圍擋，每延米單價在400元左右，總造價將達數(shù)百萬元；而在維護方面，無論是正式圍界還是紅線圍界、施工圍擋，即便實現(xiàn)全封閉，施工期間也將不可避免地出現(xiàn)各種損毀和破壞，相應的監(jiān)視、巡查、維護等工作量和成本較大。場區(qū)處于開放狀態(tài)、難以封閉，成為新機場建設面臨的又一大管理障礙。

（三）場地交叉多

機場工程參建單位數(shù)量眾多，鄂州花湖機場即便采取 “大標段”發(fā)包模式，全場施工總承包單位也達到了30家以上。從各家的施工場地特點來看，既有“點”狀固定的航站樓、貨運站等房建單位，也有“線”狀流動的助航燈光、消防、通信、電力等管線單位，更有“面”狀滾動的場道單位。各單位之間既有平面區(qū)域交叉，也有豎向空間疊加，相互占用、移交、干擾十分頻繁，難以精確劃分具體施工場地的時空界限和歸屬。由于無法準確掌握每塊場地的實時“產(chǎn)權狀態(tài)”，機場業(yè)主經(jīng)常忙碌于處理各種場地糾紛。場地交叉多，成為機場管理的又一痛點。

工地治理的難點——外部性

外部性又稱為外部效應、外部經(jīng)濟，是指一個生產(chǎn)者的行動和決策使另一個生產(chǎn)者受損或受益，分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經(jīng)濟主體的行為使他人或社會受益，而受益者無須花費成本，如家里開著燈，順帶照亮了窗外的路人；負外部性則是某個經(jīng)濟主體的行為使他人或社會受損，而造成負外部性的人或組織卻沒有為此承擔代價，如化工廠違規(guī)排放，污染周邊居民。產(chǎn)生外部性的主要原因是市場缺陷、產(chǎn)權模糊和利益分散，機場場區(qū)的前述特點易于誘發(fā)這些因素，形成了各種外部性。

（一）道路交通

便捷、通暢、平穩(wěn)的場區(qū)道路是工程進度和質量的重要保障。場區(qū)道路是典型的公共產(chǎn)品，具有消費、使用的非排他性，難以做到“誰使用、誰付費”。因此，“誰來修建、誰來維護”成為機場業(yè)主在建設初期面臨的一大難題。實踐中，業(yè)主一般將場道工程按照平面范圍劃分為不同的施工標段，然后安排不同的場道單位在各自標段范圍內修建一定數(shù)量的道路，以此形成全場施工路網(wǎng)，滿足所有參建單位的生產(chǎn)、生活需要。但在這種模式下，全場道路的規(guī)劃、修建、維護、費用承擔、安全監(jiān)管等責任被劃分在不同標段中，業(yè)主協(xié)調量大，制約施工進度。

（二）環(huán)境衛(wèi)生

工地是參建單位的臨時工作和生活場所，環(huán)境衛(wèi)生關系著工程本身和每一位參建者的生命健康，也會影響機場周邊居民、企業(yè)的生活和生產(chǎn)。環(huán)境衛(wèi)生最突出、棘手的問題是揚塵和垃圾。每個參建單位都是揚塵的制造者，也是揚塵的受害者。雖然合同要求“各人自掃門前雪”，但為節(jié)約成本，施工單位往往消極應付、厚此薄彼，業(yè)主卻難以進行有效監(jiān)管。對于廣大開敞區(qū)域，如道路沿線、施工區(qū)域、管線溝槽、低洼水塘等，由于施工交叉多，難以定位“肇事者”，最后成為餐盒、飲料瓶、土工布、廢棄材料等各種垃圾的重災區(qū)，嚴重影響場區(qū)環(huán)境衛(wèi)生。

（三）應急救援

一是防疫。機場工程施工高峰時，工人可達上萬人。防疫工作是一項系統(tǒng)工程，倘若交由參建單位各自負責，核酸檢測、隔離封控、物資調配等工作無法達到疫情控制要求。二是防汛。每個施工區(qū)域地勢標高、排水通道、出口距離等條件各不相同，需要整體規(guī)劃、聯(lián)動排洪，若分而治之，勢必造成爭端，影響防汛安全。三是防火。施工場地易燃材料堆放較多，動火作業(yè)點多面廣，生活區(qū)人員密集，用電隱患突出。遇到突發(fā)火災，社會消防距離較遠，往往響應不及時，而參建單位的自有消防設施和人員有限，難以滿足救援需要。

（四）安全保衛(wèi)

由于尚未建立進出卡口和全場監(jiān)控系統(tǒng)，場區(qū)人員無法做到“實名制”全覆蓋，導致場區(qū)處于開放、自由的流動狀態(tài)。建材被盜、打架斗毆、交通肇事、逃犯藏匿等安全事件時有發(fā)生，給工地平安造成威脅。雖然出現(xiàn)此類問題后，涉事者一般都會及時報警，當?shù)毓膊块T介入調查、處理，但在主動預防、日常檢查和提前預警方面，除了依賴參建單位遵章守紀、自我約束外，機場業(yè)主可以建立獨立的第三方安保平臺，維護全場安全和秩序。

機場工地治理的多方參與模式

基于新建機場的場區(qū)特點和參建單位外部不經(jīng)濟性的表現(xiàn)，工地治理可以采取“機場業(yè)主主導、當?shù)卣С?、參建單位參與”的綜合模式。

機場業(yè)主主導——構建公共服務平臺。在工程開工、參建單位進場前，機場業(yè)主對道路交通、垃圾清運、灑水降塵、秩序安全等治理事項，編制統(tǒng)一的工程和服務規(guī)劃，單獨采購設備設施和服務商，搭建公平、高效、非排他的公共服務平臺。

當?shù)卣С帧峁﹥?yōu)勢資源力量。機場業(yè)主與城管、交通、環(huán)衛(wèi)、消防、衛(wèi)生、水務、電力等部門簽訂合作協(xié)議，利用政府部門的專業(yè)人員和設施，全方位地服務施工活動，及時處置突發(fā)事件。同時，在此過程中，機場業(yè)主與有關部門開展學習、交流活動，提高自身保障能力，為機場運行做好準備。

參建單位參與——遵守公約、享受服務。參建單位進場后，及時了解機場業(yè)主的公共服務體系，明晰服務內容、邊界范圍、費用標準等，辦理有關服務接入手續(xù)，享受服務時遵守有關公約和規(guī)則。

有關措施建議

新機場啟動建設時，業(yè)主應就工地治理進行頂層設計，將其納入工程設計和采購中，在資金、組織、機制等方面給予保障。

一是在工程設計方面。參照水利、鐵路等其他行業(yè)，將全場道路、出入卡口、電力、雨污水、防汛等臨時工程，結合總體施工部署，委托設計單位進行專項規(guī)劃和設計。臨時工程的標準可低于永久工程，但應滿足永久工程的施工需要，并盡可能做到永臨結合，減少交叉、維護和拆改工作量。

二是在工程采購方面。臨時工程可單獨采購，也可并入永久工程整體采購，但完工時間應滿足永久工程的施工節(jié)點要求。對于車輛（如消防車、清掃車等）、設施（如監(jiān)控、防疫等）、服務（如環(huán)衛(wèi)、安保等）項目，根據(jù)建設周期和開航時間合理統(tǒng)籌到位時序。

三是在資金編制方面。概算編制階段，全面梳理基礎設施和公共服務項目，明確實施主體、提供方式、費用界面，科學測算費用支出，在建設單位管理費、臨時設施費、車輛購置費、臨時征地費、工程設計費及工程費用等項目中計取。招投標階段，將工地治理的有關內容和要求及對應的費用承擔方式寫入招標文件，便于投標人根據(jù)業(yè)主提供的設施、服務相應調整綜合單價。

四是在組織建設方面。建立業(yè)主方項目管理機構時，根據(jù)工地治理的內容、要求和期限，明確相應的管理部門或崗位，確保事事有人做、件件有落實。既滿足當前建設需要，也面向機場未來運行，實現(xiàn)建設運營一體化發(fā)展和人員平順過渡。

五是在機制構建方面。類似于運行期間的機場安全管理委員會，機場業(yè)主可以牽頭制定各種公約、規(guī)則（如獎勵積分、違章扣分）等，搭建統(tǒng)一、高效的議事協(xié)調平臺，既體現(xiàn)合同主體之間的平等性，又形成業(yè)主管控下的激勵與約束機制，達到維護公共利益、保證安全質量的目的。

綜上，根據(jù)新建機場的場地特點和管理難點，建立以業(yè)主方提供公共產(chǎn)品和服務，參建單位遵守公約、共建共享的工地治理體系，既能提高安全質量水平、加快工程進度，又能為機場運行儲備人才、訓練設備、積累經(jīng)驗。工地治理是一種新的項目管理模式，可以重塑工程建設領域的生產(chǎn)關系，有利于消除參建單位的交易摩擦和短期行為，減少業(yè)主的日常協(xié)調工作量。工地治理要求業(yè)主重新定義管理職能，將更多精力轉移到總體指揮上，充分發(fā)揮參建單位的積極性和主觀能動性。另外，工地治理作為一種新理念和新方法，需要在政策、資金、組織等方面進行更多創(chuàng)新和實踐。