基于公眾參與地理信息系統(tǒng)平臺(tái)的“15 min 社區(qū)生活圈”規(guī)劃研究

徐景佳（楊浦區(qū)規(guī)劃和自然資源局，上海 200090）

上海 2035 總體規(guī)劃提出要營(yíng)造“15 分鐘社區(qū)生活圈”。在半徑約 1 km、行程 15 min 內(nèi)，滿足基本生活所需，居民公平、有序、充分地參與到社區(qū)建設(shè)中，在擁有更美好社區(qū)家園的同時(shí)，也擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。當(dāng)前公眾對(duì)于城市公共空間規(guī)劃與設(shè)計(jì)的參與興致不高、參與不深、甚至不知道如何參與。因此，本文通過(guò)拋磚引玉，簡(jiǎn)要分析當(dāng)前公眾參與現(xiàn)狀，嘗試基于公眾參與地理信息系統(tǒng)（Public Participatory Geographic Information System，PPGIS）讓居民以新的方式且更加充分的參與到社區(qū)建設(shè)，以期對(duì)社區(qū)生活圈擴(kuò)大公眾參與，培育并激發(fā)社區(qū)居民自治能力提供相關(guān)建議和參考。

1 PPGIS 技術(shù)

公眾參與地理信息系統(tǒng)誕生于 1996 年國(guó)家地理信息與分析中心（NCGIA）會(huì)議上 。GIS 技術(shù)自 20 世紀(jì) 60年代出現(xiàn)以來(lái)便發(fā)展迅速，一些學(xué)者和專家試圖將其應(yīng)用于規(guī)劃決策，但是結(jié)果并不盡如人意。GIS 技術(shù)設(shè)計(jì)之初強(qiáng)調(diào)是定量分析，追求不必要的精確，而弱化了公眾的訴求，這點(diǎn)與公眾參與的理念是背道而馳的。對(duì) GIS技術(shù)的過(guò)度依賴和應(yīng)用，導(dǎo)致回歸經(jīng)驗(yàn)主義和實(shí)證主義時(shí)代，帶有反民主的傾向，因此飽受詬病，引發(fā)學(xué)者對(duì)GIS 技術(shù)的本質(zhì)及其社會(huì)價(jià)值的思考。上世紀(jì)末，各方開展了 GIS 技術(shù)促進(jìn)“參與式規(guī)劃”的研究，擴(kuò)大了其在規(guī)劃中的應(yīng)用范圍，這是 PPGIS 技術(shù)出現(xiàn)的直接原因。在 Covid-19 大流行期間，無(wú)法組織面對(duì)面采訪等社區(qū)活動(dòng)，大多數(shù)歐洲國(guó)家都使用基于 PPGIS 的公眾參與平臺(tái)來(lái)收集用戶數(shù)據(jù)。

2 基于 PPGIS 15 min 社區(qū)生活圈規(guī)劃

2.1 建設(shè)目標(biāo)

建立易于使用且體驗(yàn)友好的基于 PPGIS 的社區(qū)規(guī)劃調(diào)查工具，讓更多的居民參與到社區(qū)規(guī)劃，為專業(yè)規(guī)劃人員提供更加精確和多樣化的數(shù)據(jù)，讓規(guī)劃人員接觸到更多的受訪者，以支持規(guī)劃決策。同時(shí)，政府職能部門在收儲(chǔ)零星地塊時(shí)也可參考民眾的意見(jiàn)。

2.2 平臺(tái)架構(gòu)

PPGIS 平臺(tái)由以下四部分組成：用戶對(duì)象、交互端、服務(wù)器端和數(shù)據(jù)端。用戶對(duì)象是 PPGIS 平臺(tái)研究的基礎(chǔ)，主要是規(guī)劃設(shè)計(jì)人員、技術(shù)平臺(tái)人員、政府管理部門和公眾用戶的四類用戶；交互端是 PPGIS 平臺(tái)的信息交互窗口；服務(wù)器端由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和地圖地理數(shù)據(jù)組成；數(shù)據(jù)終端承載平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)的采集、分析、反饋等需求。

2.3 數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)

2.3.1 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)目標(biāo)

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有各類土地?cái)?shù)據(jù)的整合分析和研判，建立集中管理、安全規(guī)范、全面共享、綜合服務(wù)的大數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)庫(kù)，在規(guī)劃及土地管理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用充分發(fā)揮。結(jié)合本項(xiàng)目的功能設(shè)定，在數(shù)據(jù)層面要實(shí)現(xiàn)整合各類數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)更新機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新，深化土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)比對(duì)和協(xié)同共享，消除信息孤島，支撐儲(chǔ)備、規(guī)劃的信息化應(yīng)用，提高城市管理的快速反應(yīng)能力。

2.3.2 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)內(nèi)容

基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)服務(wù)內(nèi)容如表 1 所示。

表1 基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)服務(wù)

地利用相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容如表 2 所示。

表2 土地利用相關(guān)數(shù)據(jù)

社區(qū)規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容如表 3 所示。

表3 社區(qū)規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)

2.4 應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計(jì)

2.4.1 系統(tǒng)設(shè)計(jì)原則

PPGIS 建設(shè)時(shí)要遵循如下原則。

（1）先進(jìn)性和實(shí)用性。在保證實(shí)用性和可靠性的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，為用戶著想，盡量采用先進(jìn)的技術(shù)和系統(tǒng)架構(gòu)。以用戶的實(shí)際需求作為系統(tǒng)建立及設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)性和實(shí)用性統(tǒng)一和結(jié)合。

（2）穩(wěn)定性和可靠性。衡量系統(tǒng)質(zhì)量高低是穩(wěn)定性指標(biāo)、判斷系統(tǒng)穩(wěn)定與否是可靠性指標(biāo)，因此，無(wú)論硬件部署還是軟件配置中，考慮系統(tǒng)的穩(wěn)定和可靠是開發(fā)人員的首要任務(wù)，平臺(tái)持續(xù)運(yùn)行、故障自動(dòng)修復(fù)和系統(tǒng)更新升級(jí)則是開發(fā)人員的重要著力點(diǎn)。堅(jiān)持使用成熟的產(chǎn)品，嚴(yán)格進(jìn)行測(cè)試和管理，確保應(yīng)用系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。

（3）系統(tǒng)安全性。不穩(wěn)定的設(shè)計(jì)將會(huì)降低整體的安全性和可靠性。系統(tǒng)對(duì)外開放的服務(wù)在安全性上要求將會(huì)更加嚴(yán)格，因此系統(tǒng)的安全是保障系統(tǒng)能否平穩(wěn)正常的關(guān)鍵。

（4）系統(tǒng)開放性。采用面向?qū)ο蟮闹纹脚_(tái)和運(yùn)行、開發(fā)平臺(tái)，提高了軟件的可維護(hù)性、可繼承性和可擴(kuò)展性。遵循當(dāng)前開放的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并提供一個(gè)開放的接口，有利于系統(tǒng)未來(lái)的功能擴(kuò)展。

（5）易用性和可維護(hù)性。系統(tǒng)的易用性主要體現(xiàn)在系統(tǒng)的界面上?？紤]到政府部門用戶和普通大眾用戶的知識(shí)結(jié)構(gòu)，操作能力大相徑庭。因此，在應(yīng)用的界面設(shè)計(jì)中盡量考慮各種用戶的使用習(xí)慣，盡可能簡(jiǎn)化操作步驟，提高系統(tǒng)的易用性?？删S護(hù)性方面的保證可以大大的減少企業(yè)對(duì)系統(tǒng)的維護(hù)成本，應(yīng)該盡量考慮到系統(tǒng)更新的代價(jià)，設(shè)計(jì)出維護(hù)代價(jià)最小的方案。

（6）安全性。系統(tǒng)安全是不可逾越的底線，必須采取最嚴(yán)格的安全措施，建立多級(jí)的安全機(jī)制，確保系統(tǒng)運(yùn)行的安全穩(wěn)定。

2.4.2 功能模塊設(shè)計(jì)

功能模塊設(shè)計(jì)如圖 1 所示。

圖1 PPGIS 功能模塊設(shè)計(jì)

2.4.3 地圖管理

（1）地圖瀏覽。提供簡(jiǎn)明易懂的數(shù)據(jù)瀏覽操作功能，包括放大縮小、地圖漫游、數(shù)據(jù)刷新、上一視圖、下一視圖、全景顯示、比例顯示等。

（2）圖層管理。公眾切換自己感興趣的圖層，包括土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地歷史信息數(shù)據(jù)、建設(shè)項(xiàng)目用地?cái)?shù)據(jù)、土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)管理數(shù)據(jù)。

（3）地塊查詢。查詢距離點(diǎn)擊點(diǎn)最近的單個(gè)地物的信息，包括土地利用現(xiàn)狀信息、土地利用總體規(guī)劃信息、政務(wù)公開信息、土地儲(chǔ)備信息。

（4）圖形測(cè)量。系統(tǒng)可以利用空間數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，自動(dòng)計(jì)算出某個(gè)區(qū)域或具有幾何特征的單個(gè)元素的幾何信息，并可測(cè)量任意折線的長(zhǎng)度。面積測(cè)量，用戶可自定義封閉圖形進(jìn)行面積測(cè)量?？梢岳玫貓D的測(cè)量功能畫出被測(cè)地物的輪廓，快速的測(cè)算出精確面積。長(zhǎng)度測(cè)量，用戶可以通過(guò)連續(xù)的點(diǎn)擊，形成多段的折線，并測(cè)出每段折線的長(zhǎng)度和折線的總長(zhǎng)度。捕捉地物測(cè)量。地物的捕捉測(cè)量通過(guò)選擇圖層，點(diǎn)擊地圖，系統(tǒng)進(jìn)行地物篩選后，精確測(cè)量地物的長(zhǎng)度和面積，減少了用戶描繪地圖輪廓的工作。

2.4.4 用戶管理

支持用戶線上維護(hù)年齡、職業(yè)、居住地、居住時(shí)間等，專業(yè)用戶支持認(rèn)證設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、開發(fā)建設(shè)方、專家顧問(wèn)以及公益組織等，并可形成針對(duì)每位用戶的用戶畫像，針對(duì)不同特征的推送對(duì)應(yīng)的問(wèn)卷，并設(shè)置對(duì)應(yīng)的權(quán)重。

2.4.5 公眾參與

（1）前期調(diào)查。在城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目開始時(shí)，需要從多個(gè)利益相關(guān)者那里收集與城市設(shè)計(jì)相關(guān)的數(shù)據(jù)，包括政府部門或開發(fā)商等甲方代表，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、設(shè)計(jì)師、技術(shù)顧問(wèn)等乙方代表，居民、社會(huì)團(tuán)體等第三方代表，幫助引入問(wèn)題，聽(tīng)取各方訴求。公眾可通過(guò) PPGIS 系統(tǒng)參與視覺(jué)調(diào)查問(wèn)卷或地圖調(diào)查問(wèn)卷。視覺(jué)調(diào)查問(wèn)卷：為了能讓各年齡段的社區(qū)居民更加深入的參與到社區(qū)生活圈中，平臺(tái)將以視覺(jué)問(wèn)卷的方式提升居民參與率，避免采用純文本等枯燥的問(wèn)卷；地圖問(wèn)卷：通過(guò)創(chuàng)建基于地圖的問(wèn)卷，收集基于地圖的高質(zhì)量調(diào)查數(shù)據(jù)，居民可以疊加自己關(guān)心的地圖。

（2）中期研究。中期研究中，可借助空間布局模擬等手段，邀請(qǐng)多方利益主體，共同展開頭腦風(fēng)暴，對(duì)未來(lái)愿景進(jìn)行設(shè)想。也可通過(guò)虛擬現(xiàn)實(shí)等途徑，向相關(guān)利益主體分享基于發(fā)展方向的多種可能及多種方案，以尋求最佳方案?？臻g布局模擬參與：基于地圖的模擬布局決策，可以試點(diǎn)讓居民們共同決定如何使用資源，使居民真正參與到規(guī)劃決策中，這些決策將反應(yīng)公民的真正意見(jiàn)；多方案投票：通過(guò)虛擬現(xiàn)實(shí)等方式展示發(fā)展方向或方案，并推送相關(guān)當(dāng)?shù)鼐用瘛⒄畽C(jī)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)放、公益組織等相關(guān)利益主體，由各利益主體進(jìn)行投票，投票結(jié)果結(jié)合權(quán)重系數(shù)，計(jì)算得出各方案最終得分。對(duì)居民的問(wèn)題給予反饋，并不斷優(yōu)化方案。

（3）后期決策。評(píng)審反饋：可通過(guò)云直播反饋評(píng)審意見(jiàn)，云直播是指通過(guò)使用云+端一體化直播方案，支持跨PC、IOS、Android、Web平臺(tái)快速介入，通多終端采集SDK和播放SDK。在后期決策時(shí)期，通過(guò)直播的方式像居民發(fā)布設(shè)計(jì)成果，接受社會(huì)監(jiān)督、獲取公眾評(píng)價(jià)；問(wèn)卷表決：公眾通過(guò)借助虛擬現(xiàn)實(shí)等方式體驗(yàn)設(shè)計(jì)方案的真實(shí)觀感，由相關(guān)利益主體通過(guò)問(wèn)卷表決方式挑選推薦方案，確定公眾最滿意的方案；方案發(fā)布：最終將通過(guò) PPGIS 平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布設(shè)計(jì)成果并進(jìn)行方案公示，并推送相關(guān)利益主體獲取意見(jiàn)反饋，并持續(xù)接受社會(huì)監(jiān)督，獲取公眾評(píng)價(jià)，由公眾監(jiān)督、評(píng)估實(shí)施成效。

（4）規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督。規(guī)劃和實(shí)施階段是最重要，也是最容易有問(wèn)題的階段。傳統(tǒng)的公眾參與規(guī)劃往往在規(guī)劃方案確定后終止。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，公眾有權(quán)了解規(guī)劃內(nèi)容并參與實(shí)施。主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，完善更新規(guī)劃，公布最新成果，使土地資源得到合理利用，環(huán)境污染得到有效控制，確保土地可持續(xù)發(fā)展。

2.4.6 通知提醒

公眾可于 PPGIS 平臺(tái)設(shè)置關(guān)注區(qū)域，針對(duì)關(guān)注點(diǎn)附近的公示信息（包括規(guī)劃公式、協(xié)議出讓公示、其他公示）以及政務(wù)公開信息（包括建設(shè)提案、行政審批許可、工程建設(shè)項(xiàng)目、征地信息等），如有更新，將及時(shí)推送，并支持收集公眾針對(duì)公示以及政務(wù)公開信息的意見(jiàn)反饋。

3 PPGIS 在 15 min 社區(qū)生活圈規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)

3.1 接觸廣泛人群的能力

數(shù)字工具提供了一種擴(kuò)大參與的方法。有證據(jù)表明，與傳統(tǒng)方法相比，數(shù)字工具吸引了不同的參與者，因此它們應(yīng)該補(bǔ)充而不是取代這些方法。如果這些工具是有效的，它們可以將群眾的聲音轉(zhuǎn)化為規(guī)劃過(guò)程的智慧和證據(jù)的來(lái)源。為了成功地做到這一點(diǎn)，這些工具應(yīng)該支持意見(jiàn)的多樣性，保持參與者不受他人影響的獨(dú)立性，允許參與者利用他們的個(gè)人和當(dāng)?shù)刂R(shí)，并提供一種將個(gè)人意見(jiàn)匯總成集體決策的方法。

鑒于 PPGIS 使用數(shù)字技術(shù)，可能會(huì)出現(xiàn)數(shù)字鴻溝問(wèn)題并將無(wú)法訪問(wèn)或使用基于網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)的參與者排除在外。還有其他潛在的可訪問(wèn)性問(wèn)題，例如語(yǔ)言或視覺(jué)能力。因此PPGIS 平臺(tái)可以進(jìn)行調(diào)整，使其更容易被更廣泛的受眾訪問(wèn)，例如老年人或非主流語(yǔ)言的使用者。PPGIS 平臺(tái)中的調(diào)查還可以包含分支問(wèn)題，根據(jù)參與者的回答動(dòng)態(tài)調(diào)整調(diào)查，將同一調(diào)查中的問(wèn)題定制到不同的群體。

3.2 生成不同類型的數(shù)據(jù)

PPGIS 允許收集各種數(shù)據(jù)：定性和定量、基于地圖和傳統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)和基于評(píng)論的數(shù)據(jù)。區(qū)別于傳統(tǒng)的調(diào)查，PPGIS 最大的好處是可以獲得更多基于地點(diǎn)的數(shù)據(jù)，并支持根據(jù)大數(shù)據(jù)分析計(jì)算用戶權(quán)重，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量以及可用性。

3.3 滿足由下而上的社區(qū)居民的內(nèi)在發(fā)展訴求

目前，為推動(dòng)人民城市人民建的新時(shí)代理念，社區(qū)參與式更新逐步成為各方主體的共識(shí)，堅(jiān)持以人民需求為導(dǎo)向，將城市更新和發(fā)展的建議權(quán)下放到社區(qū)。我國(guó)城市更新的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)將是多方合作參與，兼顧由下而上的社區(qū)居民的內(nèi)在需求，在政府、市場(chǎng)和第三方組織的協(xié)同努力下，將充分發(fā)揮社區(qū)主觀能動(dòng)性，平衡各方利益的深層問(wèn)題得以解決，有效提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和滿意度。此外，要在立項(xiàng)、編制規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中提高公眾參與度，打破民眾象征性參與規(guī)劃公示的常規(guī)，職能部門建立規(guī)劃前、中和后的公眾全過(guò)程參與機(jī)制，改變“規(guī)劃墻上掛掛”的舊貌。民眾參與規(guī)劃全過(guò)程，則政府可以在規(guī)劃引領(lǐng)和強(qiáng)化民眾參與規(guī)劃思維的要求下，土地儲(chǔ)備的實(shí)施和管理將更加精細(xì)化，對(duì)“大土地”挖掘更多潛能，更加聚焦民眾關(guān)心的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的研究和土地儲(chǔ)備。以“知民情、解民憂、聚民智、聽(tīng)民意”為導(dǎo)向，市場(chǎng)城市監(jiān)視與人的全面發(fā)展的雙贏 。

4 結(jié) 語(yǔ)

期望通過(guò)建設(shè)基于 PPGIS 公眾參與平臺(tái)，通過(guò)建設(shè)視覺(jué)問(wèn)卷、地圖問(wèn)卷、模擬布局游戲、直播平臺(tái)、監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，讓居民公平、有序、充分地參與到社區(qū)建設(shè)中。為了能更好的覆蓋更多的用戶，獲取公眾更真實(shí)的回答，問(wèn)卷的創(chuàng)建也是極為重要，區(qū)別傳統(tǒng)問(wèn)卷，本文強(qiáng)調(diào)使用視覺(jué)或地圖調(diào)查問(wèn)卷，以盡可能少的文字讓公眾更直觀的思考，并支持以音頻和視頻的方式反饋建議，而并不總是使用書面的文字，也讓問(wèn)卷更加充滿趣味性。