祿勸縣公益林管護(hù)中存在的問題及對(duì)策

柴啟洪，劉 萍

（祿勸彝族苗族自治縣林業(yè)和草原局，云南昆明 651500）

0 引言

生態(tài)公益林是我縣主要的生態(tài)屏障之一，是森林生態(tài)系統(tǒng)中天然林保護(hù)的補(bǔ)充和完善，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了較大作用。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)公益林不同程度的遭到破壞。在保護(hù)自然資源和合理利用資源的雙贏的前提下，管護(hù)好生態(tài)公益林面臨更高要求和挑戰(zhàn)，提高全民對(duì)生態(tài)公益林的保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重視，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)中出現(xiàn)的問題，才能不斷改善生態(tài)環(huán)境，更有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1 祿勸縣公益林管護(hù)現(xiàn)狀

1.1 公益林管護(hù)面積

根據(jù)公益林區(qū)劃成果，祿勸縣公益林面積達(dá)293.37萬畝，其中國家級(jí)公益林134.08 畝（集體和個(gè)人129.59萬畝，國有面積4.49 萬畝），省級(jí)公益林151.43 萬畝（集體和個(gè)人143.2275 萬畝，國有面積8.2025 萬畝）。市級(jí)公益林7.86 萬畝（集體和個(gè)人7.49 萬畝，國有面積0.37萬畝）。祿勸縣公益林現(xiàn)狀如圖1 所示。

圖1 祿勸縣公益林現(xiàn)狀

1.2 公益林管護(hù)

祿勸縣當(dāng)前公益林管護(hù)的方式是通過護(hù)林員進(jìn)行巡山護(hù)林。林草局、森林公安、林業(yè)站主要對(duì)護(hù)護(hù)林員反映的問題進(jìn)行調(diào)查處罰，從而達(dá)到對(duì)公益林的有效保護(hù)。護(hù)林員能及時(shí)制止和快速及時(shí)反應(yīng)各中破壞公益林的行為，是管護(hù)好公益林森林資源的關(guān)鍵。全縣現(xiàn)有森林管護(hù)人員880 人（公益林護(hù)林員440 人、天保護(hù)林員440 人）。護(hù)林員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街道）招聘、站管、村用，林業(yè)局備案核發(fā)工資。公益林管護(hù)補(bǔ)助由財(cái)政直接發(fā)放到護(hù)林員個(gè)人賬戶。由于補(bǔ)償費(fèi)和管護(hù)費(fèi)偏低，林權(quán)所有者對(duì)公益林管護(hù)意識(shí)薄弱，再加上護(hù)林員履職的積極性不足，導(dǎo)致近年來破壞公益林的違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[1]。

1.3 林權(quán)所有者林生態(tài)效益補(bǔ)償兌付及管護(hù)

全縣生態(tài)效益補(bǔ)償兌付是由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站公益林區(qū)劃及涉及農(nóng)戶資料進(jìn)行公示，公示期不少于7d，并要求各村小組村民到村委會(huì)核實(shí)，公示結(jié)束無異議后，提供公益林補(bǔ)償資金農(nóng)戶信息表和公示依據(jù)（照片）報(bào)財(cái)政所，報(bào)送農(nóng)戶信息表的基礎(chǔ)信息必須與財(cái)政所農(nóng)補(bǔ)系統(tǒng)上最新的基礎(chǔ)信息一致，并配合財(cái)政所做好農(nóng)補(bǔ)系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入工作，財(cái)政所做好農(nóng)戶信息核實(shí)及補(bǔ)償資金分配核實(shí)工作，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤后，由財(cái)政所報(bào)縣財(cái)政局，縣財(cái)政局把數(shù)據(jù)傳到農(nóng)村信用社通過“一折通”兌付到林權(quán)所有者。林權(quán)所有者對(duì)公益林管護(hù)幾乎無任何管護(hù)行為和措施。

2 祿勸縣公益林管護(hù)方面存在的主要問題

隨著國家對(duì)公益林建設(shè)的重視度越來越高，公益林從區(qū)劃、補(bǔ)償資金、管護(hù)資金等方面的制度得以完善，公益林補(bǔ)償及管護(hù)工作已逐步走向常態(tài)化和規(guī)范化。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也越來越高，國家也越來越重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同時(shí)對(duì)公益林管護(hù)也提出了更高要求。公益林管護(hù)政策性較強(qiáng)，管護(hù)點(diǎn)多、面廣，加之各種破壞公益的違法行為仍時(shí)有發(fā)生，公益林管護(hù)面臨形勢(shì)十分嚴(yán)峻，只有及時(shí)有效解決公益管護(hù)中存在問題，才能更有效保護(hù)生態(tài)公益林森林資源安全[2]。

（1）公益林補(bǔ)償?shù)?，受益群眾參與公益林管護(hù)積極性有待提升。

盡管現(xiàn)行公益林補(bǔ)償費(fèi)已從最初的4.5 元/畝提高到10 元/畝，但公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍相對(duì)偏低。伴隨我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，群眾平均經(jīng)濟(jì)收入提高，公益林補(bǔ)償費(fèi)在群眾經(jīng)濟(jì)收入中的比重不高，導(dǎo)致群眾在公益林管護(hù)中的參與度不足，積極性有待進(jìn)一步提升。目前，公益林管護(hù)工作多由政府、林業(yè)部分及護(hù)林員開展，進(jìn)一步提高群眾在公益林管護(hù)中的參與性及工作積極性，是提升公益林管護(hù)質(zhì)量的關(guān)鍵。

（2）公益林護(hù)林員文化水平有待提升、年齡普遍偏大、工資補(bǔ)助低，公益林管護(hù)質(zhì)量不佳。

祿勸縣公益林管護(hù)工作主要由護(hù)林員具體開展，全縣共有880 名護(hù)林員，從文化水平看，高中及以上文化學(xué)歷的25 人，初中文化學(xué)歷325 人，初中以下學(xué)歷480 人，整體文化水平偏低。從年齡層次來看，50 歲以上的255 人，40 歲以上265 人，30 歲以上280 人，30 歲以下80 人，整體年齡普遍偏大。全縣公益林管護(hù)面積293.37 萬畝。公益林護(hù)林員每月工資偏低，且要求每月巡山不少于22d，工作強(qiáng)度大。導(dǎo)致大部分護(hù)林員的工作積極性不足，缺少責(zé)任意識(shí)。再加上祿勸縣公益林護(hù)林員文化水平偏低、年齡普遍偏大，公益林護(hù)林員管護(hù)工作落實(shí)不力，管護(hù)不到位情況時(shí)有發(fā)生，造成部分公益林區(qū)違法行為無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止，公益林管護(hù)質(zhì)量不佳。

（3）對(duì)護(hù)林員的監(jiān)管機(jī)制有待完善。

根據(jù)省、市護(hù)林員管理辦法，護(hù)林員招聘實(shí)行鄉(xiāng)聘、村用、站管、林草局備案及監(jiān)管。護(hù)林員在公益林管護(hù)工作中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。護(hù)林員日常工作中不僅要進(jìn)行有效的公益林管護(hù)工作，還要做好公益林撫育、造林、森林防火以及林業(yè)技術(shù)服務(wù)和林業(yè)調(diào)查工作。護(hù)林員工作中，需要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，以確保各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。目前，護(hù)林員主要是林業(yè)站在進(jìn)行管理，林業(yè)站雖然制定相應(yīng)的考核和管理辦法，但在實(shí)際管理中，主要通過電話和會(huì)議匯報(bào)工作情況，對(duì)于護(hù)林員監(jiān)督管理的機(jī)制尚不完善，存在部分工作欠佳之處。另外，在護(hù)林員巡山工作監(jiān)管方面尚缺乏實(shí)際的檢查和考核，護(hù)林員巡山工作質(zhì)量有待提高。另外，護(hù)林員工資相對(duì)較低，招聘及人才留用相對(duì)困難。公益林管護(hù)隊(duì)伍護(hù)林員不足，從而給公益林管護(hù)工作造成嚴(yán)重影響。

（4）隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，可能會(huì)產(chǎn)生涉公益林的違法行為。

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，在各種經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)下，毀林開荒、濫伐林木、擅自改變林地用、法采挖運(yùn)輸野生樹木等破壞公益林的違法行情況時(shí)有發(fā)生，公益林森林資源保護(hù)工作十分嚴(yán)峻。2018—2019 年發(fā)生公益林的違法行累35 件，其中：濫伐林木7 件，毀林開荒6 件，擅自改變林地用途案件20 件；非法采挖運(yùn)輸野生樹木案件2 件。同時(shí)年違法圖版居高不下，2018 年513 個(gè)，2019 年617 個(gè)。森林火災(zāi)面積也在不斷增加，2018 年森林火災(zāi)5 起，過火面積達(dá)172 畝。2019 年森林火災(zāi)21 起，過火面積達(dá)324 畝。

3 提高生態(tài)公益林管護(hù)質(zhì)量的措施

生態(tài)公益林是以生態(tài)效益和社會(huì)效益為目的，可以改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)平衡及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，給公益林管護(hù)提出更高要求，結(jié)合祿勸公益林管理實(shí)際，提出如下生態(tài)公益林管護(hù)質(zhì)量的措施。

3.1 加強(qiáng)宣傳，提高全民參與生態(tài)公益林管護(hù)的意識(shí)

自2009 年實(shí)施公益林建設(shè)以來，公益林養(yǎng)護(hù)政策經(jīng)多次修編，公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)每年都按區(qū)劃成果兌現(xiàn)農(nóng)戶，公益管護(hù)主要是護(hù)林員承當(dāng)。大部分群眾對(duì)公益林養(yǎng)護(hù)相關(guān)政策和地塊情況了解不夠清晰，在公益林管護(hù)工作中缺乏積極參與意識(shí)，養(yǎng)護(hù)及執(zhí)法部門也未能有效制止各類破壞公益林的違法違規(guī)行為。因此，林業(yè)局要下大力氣做好公益林保護(hù)意識(shí)，使周邊群眾深刻認(rèn)識(shí)到公益林對(duì)于自然資源保護(hù)和對(duì)國家、地方的重要意義，要認(rèn)識(shí)到公益林是生態(tài)的保障林、是國有財(cái)產(chǎn)，公益林管護(hù)是全社會(huì)的事，只有加強(qiáng)宣傳，做到政策宣傳“家喻戶曉”，標(biāo)語村村上墻，讓林地所有者和受益者充分了解公益林的重要性和國家的相關(guān)政策，使護(hù)林員及廣大群眾都認(rèn)識(shí)到保護(hù)公益林、防范和舉報(bào)破壞森林資源是自身光榮的使命和責(zé)任，愛我森林也是愛我家鄉(xiāng)重要的一個(gè)組成部分，爭(zhēng)取廣大群眾和社會(huì)各界人士積極參與到公益林的管護(hù)和建設(shè)中。

3.2 完善護(hù)林員管理制度，確保護(hù)林員履職到位

巡山護(hù)林工作是護(hù)林員日常工作中的重中之重。護(hù)林員在巡山中應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)護(hù)林問題及破壞公益林的行為，及時(shí)制止并快速反饋，這是管護(hù)好公益林及森林資源的關(guān)鍵，加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員的管理非常重要。只有不斷完善護(hù)林員管理制度，將護(hù)林員管理納入年度工作考核，認(rèn)真執(zhí)行護(hù)林員管理辦法，規(guī)范日常管理，才能避免護(hù)林員出現(xiàn)在職不履職、履職不到位等現(xiàn)象發(fā)生。護(hù)林員管理制度必須明確規(guī)定定時(shí)、定點(diǎn)、定量的護(hù)林原則，不斷完善護(hù)林監(jiān)管措施和力度，在護(hù)林重點(diǎn)地點(diǎn)實(shí)施護(hù)林員動(dòng)態(tài)監(jiān)管措施，鄉(xiāng)林業(yè)站要切實(shí)履行護(hù)林員考核制度，將考核落到實(shí)處，避免形式主義，以發(fā)揮監(jiān)督考核的實(shí)際作用?？h林業(yè)和草原要加強(qiáng)對(duì)全縣護(hù)林員工作的檢查和監(jiān)督，結(jié)合全縣公益林管護(hù)實(shí)際，不斷加強(qiáng)管護(hù)體系建設(shè)的同時(shí)做好對(duì)林業(yè)站和護(hù)林員進(jìn)行檢查督促，建立護(hù)林流動(dòng)監(jiān)管崗位，在縣內(nèi)各區(qū)域內(nèi)不定期開展流動(dòng)檢查，一旦發(fā)現(xiàn)脫崗、漏崗、吃空餉等問題及時(shí)處理，確保護(hù)林員履職到位，公益林管護(hù)取得實(shí)效。

3.3 強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高護(hù)林員業(yè)務(wù)能力

首先是合理優(yōu)化護(hù)林員人員結(jié)構(gòu)，對(duì)年齡較大、文化水平較低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)人員進(jìn)行逐步清退，鼓勵(lì)、吸收年富力強(qiáng)、文化程度高的人員聘用到護(hù)林隊(duì)伍中來。其次，在加快護(hù)林員更新速度的同時(shí)，要做好護(hù)林員聘用和業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，確保全縣每年組織一次以護(hù)林員職責(zé)、職業(yè)道德、林業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、林政管理、病蟲害監(jiān)測(cè)、森林防火等知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并在日常工作中不定期配合流動(dòng)檢查進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)抽測(cè)，尤其是考察面對(duì)護(hù)林異常情況的分析及應(yīng)急事件的處理程序及方法上，防范于未然，要將強(qiáng)化護(hù)林員日常管護(hù)和應(yīng)急事件處理兩方面業(yè)務(wù)能力放在同等重要的位置上。只有不斷提高護(hù)林員的管護(hù)水平和業(yè)務(wù)能力，才能讓護(hù)林員更好的履行好自己的職責(zé)。

3.4 不斷爭(zhēng)取提高生態(tài)效益補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)是公益林得到有效保護(hù)的根本保障

生態(tài)公益林屬于典型的公共資源之一，森林生態(tài)效益是無形的，不能儲(chǔ)藏和運(yùn)輸，不像商品有價(jià)格，其經(jīng)營者付出沒有得到相應(yīng)的受益，公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)力情況確定。不斷爭(zhēng)取提高公益林所有者生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和管護(hù)費(fèi)是公益管護(hù)得到有效保護(hù)的根本保障。公益林所有者獲得生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)越高，履行管護(hù)責(zé)任積極性也就越高。同時(shí)不斷提高管護(hù)費(fèi)確保護(hù)林員得到適合工作量的管護(hù)報(bào)酬，護(hù)林員才能用心安心盡心做好護(hù)林工作。同時(shí)，要根據(jù)情況采取適當(dāng)?shù)募?lì)手段，對(duì)于在公益林養(yǎng)護(hù)過程中做出突出貢獻(xiàn)或者阻止重大危險(xiǎn)事件的突出事跡，要給予重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于公益林養(yǎng)護(hù)效果一貫表現(xiàn)突出的，也要給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，以提高護(hù)林員護(hù)林積極性。

3.5 加強(qiáng)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)，加大對(duì)公益林違法行為的打擊力度

林業(yè)站、森林公安、林政稽查、林政資源管理是全縣保護(hù)森林資源處罰各類違反森林法規(guī)的執(zhí)法部門，嚴(yán)厲執(zhí)法是確保全縣森林資源安全最有效手段。加強(qiáng)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)，加大對(duì)公益林違法行為的打擊力度是確保公益林長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵。同時(shí)，將護(hù)林員常規(guī)護(hù)林巡林與執(zhí)法部門監(jiān)管形成密不透風(fēng)的監(jiān)管網(wǎng)，形成民間日常管理與行政執(zhí)法專項(xiàng)執(zhí)法相結(jié)合的公益林管護(hù)體系。此外，為應(yīng)對(duì)公益林中常見的森林火災(zāi)災(zāi)害，執(zhí)法部門需要繼續(xù)加大管護(hù)頻率與查處力度，面對(duì)可能出現(xiàn)的妨礙公益林健康發(fā)展的情況予以及時(shí)協(xié)調(diào)處理，只有及時(shí)查處嚴(yán)厲打擊各種破壞公益林的違法行為，公益林才能得到長(zhǎng)效保護(hù)。

4 結(jié)語

公益林屬于重要的生態(tài)資源，通過公益林管護(hù)可保持生物的多樣性，實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化的改善以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。伴隨國家對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的逐漸重視，生態(tài)公益林建設(shè)也進(jìn)一步加強(qiáng)。但在生態(tài)公益林管護(hù)工作中尚存些許不足。針對(duì)公益林管護(hù)問題，只要通過采取不斷增加投入、增強(qiáng)全民參與保護(hù)公益林意識(shí)、嚴(yán)格護(hù)林員履職、及時(shí)查處公益林違法案件等措施，以達(dá)到公益林的有效保護(hù)效果。