集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗考察與推進(jìn)建議
——以廣西北流、河南長垣、山西澤州的試點(diǎn)改革為例

岳永兵，劉向敏

(中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

一、引言：集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否開發(fā)商品住宅？

2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第六十三條明確規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。但法律沒有明確經(jīng)營性用途中是否包括開發(fā)商品住宅，國家層面也尚未出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的配套政策，對于集體土地能否用于開發(fā)商品住宅，政策并不明確。

目前，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究成果頗為豐富，相關(guān)文獻(xiàn)分別從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體、范圍、途徑、用途等方面進(jìn)行了探討[1-4]，其中對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否開發(fā)商品住宅存在較大爭議。支持的一方認(rèn)為：允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，才真正賦予集體土地與國有土地相同的權(quán)能，才能打破城鄉(xiāng)二元土地制度，符合建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的要求[5]；在集體土地上開發(fā)商品住宅，可以拓寬住宅用地供應(yīng)渠道，增加商品住房用地供給，有利于降低房價[6]。反對的一方則認(rèn)為：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅會打破政府“低價征地、高價出讓、以地生財”的獲利模式，導(dǎo)致地方政府的土地收益下降，進(jìn)而影響政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅雖然可以使集體土地價值充分釋放，但只有城郊等區(qū)位較好地區(qū)的少數(shù)農(nóng)民能夠獲得高額收益[7]，最終將損壞全社會的福利。

2020年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，要加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的題中之義，集體土地用于產(chǎn)生高增值的用途——商品住宅開發(fā)，已然成為集體土地與國有土地“同權(quán)”的一個重要標(biāo)志。黨的十九大報告提出，要加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度；2017年原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在北京、上海等13個城市開展利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，表明國家已將集體土地建設(shè)住房作為建立多主體供地、多渠道保障住房制度的有效途徑之一。因此，不論從“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的宏觀改革方向來看，還是從“建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的客觀要求來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅都有其必要性。

從相關(guān)研究可以看出，爭辯雙方均肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對于健全集體土地權(quán)能、完善資源配置方式的積極意義，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于開發(fā)商品住宅的主要爭議是土地財政的傳統(tǒng)發(fā)展模式如何接替以及“少數(shù)人獲益”可能對社會整體福利增進(jìn)的損害，其核心是收益分配問題。自1994年分稅制改革以來，國有土地出讓收入成為地方政府財政收入的重要補(bǔ)充，其中，商品住宅用地出讓是土地出讓收入的主要來源。2015—2017年，住宅用地(包括普通商品住宅和高檔住宅)出讓面積占土地出讓總面積的27.5%，而其出讓收入占總出讓收入的67.6%(1)數(shù)據(jù)來源于2016—2018年的《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。?？梢?，集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)確實會打破房地產(chǎn)用地單一由國有土地供給的格局，勢必削減地方政府土地出讓收入。因此，如果大規(guī)模的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，如何不對原有地方政府財政收入模式造成顛覆性沖擊是必須考慮的問題。學(xué)者們針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配問題也進(jìn)行了大量研究，普遍贊同集體土地應(yīng)跟國有土地承擔(dān)同樣的義務(wù)[8-9]，并提出國家通過征收集體土地入市所得稅、增值收益調(diào)節(jié)金、增值稅等方式分享土地增值收益[10-11]，但對于國家分享土地增值收益的形式和比例尚未達(dá)成統(tǒng)一意見。

已有研究從不同視角對集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了辨析，有利于多視角審視集體土地建設(shè)商品住宅問題，但相關(guān)研究大多側(cè)重于探討是否應(yīng)該允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅，而對于具體操作層面的問題缺少深入研究，尤其缺乏基于地方試點(diǎn)實踐的案例分析。有鑒于此，本文通過考察廣西北流、河南長垣、山西澤州3個試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗，從利益平衡角度探究集體土地開發(fā)商品住宅的驅(qū)動因素、區(qū)位選擇和關(guān)鍵問題，并基于集體土地開發(fā)商品住宅的現(xiàn)實可行性，提出進(jìn)一步推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅試點(diǎn)改革的若干政策建議。

二、案例：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的試點(diǎn)實踐

1.試點(diǎn)概況

2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。2015年3月，原國土資源部召開試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會議，正式啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作，其中15個試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)(2016年9月擴(kuò)大為33個)。整個試點(diǎn)工作歷經(jīng)兩次延期，于2019年12月底結(jié)束。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。從試點(diǎn)政策看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途要求為“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途”，能否用于商品住宅開發(fā)在試點(diǎn)政策中沒有明確。與集體土地能否開發(fā)商品住宅的理論爭議一樣，試點(diǎn)地區(qū)實踐也出現(xiàn)了分化：部分試點(diǎn)地區(qū)，如遼寧海城、陜西高陵等明確規(guī)定集體土地入市不得用于商品住宅開發(fā)；大部分試點(diǎn)地區(qū)采取了回避態(tài)度，在政策中沒有明確禁止用于商品住宅開發(fā)，但也沒有開展相關(guān)實踐；僅廣西北流、山西澤州、河南長垣三個地方進(jìn)行了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于商品住宅開發(fā)的試驗。其中，長垣入市1宗商品住宅用地，面積為1.65公頃；澤州入市6宗商品住宅用地，共計6.45公頃；北流入市69宗商品住宅用地，共計263.3公頃。

試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的主要做法如下：一是明確集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實施主體，代表所有權(quán)人依法行使所有權(quán)。二是合理確定入市范圍和途徑。開發(fā)商品住宅的集體建設(shè)用地以存量為主、增量為輔，入市途徑以就地入市為主、調(diào)整入市為輔，即區(qū)位好的地塊可直接入市開發(fā)商品住宅，區(qū)域較差的地塊通過復(fù)墾后，將建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到其他區(qū)位較好的地塊入市。三是入市方式以出讓為主，出讓年限參照國有住宅用地出讓年限確定為70年，土地使用權(quán)到期后參照國有住宅用地使用期滿續(xù)期辦法執(zhí)行。四是建立多元化的土地增值收益分配機(jī)制，規(guī)范土地增值收益在國家、集體和個人間的分配關(guān)系。五是建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、交易規(guī)則、地價體系和服務(wù)監(jiān)管制度，明確集體土地開發(fā)商品住宅參照國有土地辦理規(guī)劃、施工、商品住宅預(yù)售等手續(xù)。上述政策體系中，收益分配政策是核心，下文也主要圍繞收益分配展開分析。

2.試點(diǎn)改革的創(chuàng)新動力：集體、企業(yè)與政府的利益增進(jìn)與契合

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，地方政府肩負(fù)著兩項職責(zé)：一是自上而下地貫徹中央政府的改革政策，并及時反饋政策實施情況；二是與相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體聯(lián)合自下而上地開展制度創(chuàng)新實踐，構(gòu)建局部收益最大化的制度體系。上述三個試點(diǎn)地區(qū)在最初制定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度中，都沒有涉及開發(fā)商品住宅的內(nèi)容，即沒有強(qiáng)制性的制度安排。試點(diǎn)實施過程中，村集體、農(nóng)民和房地產(chǎn)企業(yè)等作為第一行動集團(tuán)，看到了打破“禁止集體土地開發(fā)商品住宅”這種不均衡制度的潛在外部利益，進(jìn)而試圖借助試點(diǎn)機(jī)會謀求通過制度創(chuàng)新獲取更多收益；而地方政府作為第二行動集團(tuán)，也看到了制度創(chuàng)新中的獲益機(jī)會，進(jìn)而推行了集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的實踐。具體分析如下：

(1)集體及其成員的收益：改善居住條件、盤活住房財產(chǎn)

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，集體及成員除了獲得集體土地使用權(quán)出讓的直接經(jīng)濟(jì)收益外，還有其他方面的收益：一是在建設(shè)用地指標(biāo)短缺的情況下，很多地方減少了宅基地供應(yīng)(三個試點(diǎn)地區(qū)入市地塊所在村莊不同程度地存在宅基地供應(yīng)不足問題)，村民住房需求受到抑制，在審批宅基地?zé)o望的預(yù)期下農(nóng)戶能夠接受通過建設(shè)商品住宅滿足居住需求。二是村莊原有的基礎(chǔ)設(shè)施配套普遍較差(即使是城中村，其公共設(shè)施配套與城區(qū)也存在較大差別)，通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建新式住宅小區(qū)可以有效改善農(nóng)村居住環(huán)境。三是城市規(guī)劃區(qū)外的入市地塊普遍位于中心村，擁有相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和較好的教育、醫(yī)療等公共資源，可以吸引周邊村莊的人口聚集。實踐中，已有不少村民通過租房、私下買賣宅基地等方式在中心村居住生活，外來人口也有在這些村獲得住房的意愿。四是少數(shù)村民已進(jìn)城定居，其在農(nóng)村的空房帶有較強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，但因法律對宅基地流轉(zhuǎn)的限制而無法流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，村民愿意通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的路徑盤活住房財產(chǎn)。

(2)房地產(chǎn)企業(yè)的收益：技術(shù)上可操作、財務(wù)上能平衡

一方面，房地產(chǎn)市場持續(xù)繁榮給予了市場主體從事房地產(chǎn)開發(fā)的熱情。從入市地塊看，不論是城中村地塊還是遠(yuǎn)離城區(qū)的地塊，入市土地上原有農(nóng)民住房多以自住為主，資產(chǎn)屬性不明顯，補(bǔ)償相對較低，除去拆遷補(bǔ)償成本，企業(yè)開發(fā)商品住宅仍有獲利空間。另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)對金融市場有較強(qiáng)的依賴性，雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資尚存在困難，但前期土地取得成本往往是以建好后的房屋或物業(yè)進(jìn)行抵付，減輕了開發(fā)商前期資金壓力，而且，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相較國有土地出讓省去了繁雜的審批程序，節(jié)省了時間成本。國有土地出讓需要經(jīng)歷5個階段(組卷報批、組織實施、研究出讓事項、出讓前期準(zhǔn)備、成交)，至少要9個月；而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市只需要經(jīng)歷后兩個階段，用地者一般1～2個月就可以獲得土地使用權(quán)，供地效率大幅提升。

(3)地方政府的收益：履行改革職責(zé)、破解實踐難題

試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的試驗，是充分履行國家賦予的改革職責(zé)。選擇難度較大的改革事項，有利于在各試點(diǎn)地區(qū)之間的競爭中占據(jù)優(yōu)勢，取得好的改革成績。同時，三個試點(diǎn)地區(qū)還有一個共性——對“土地財政”的依賴度較低(北流、長垣在20%左右, 澤州約10%)，這也是其推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的有利因素。此外，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益、維護(hù)社會穩(wěn)定和降低管理成本方面也有不同程度的獲益：一是現(xiàn)行城中村(或棚戶區(qū))改造一般按照集體土地征收安置政策實施，拆遷后騰退的土地出讓收入往往不足以支付安置成本，需要政府另行投入資金，實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策后，政府不但不需要投入資金，還有一定的調(diào)節(jié)金收益；二是農(nóng)村集體自主與開發(fā)商商定拆遷事宜，政府負(fù)責(zé)做好規(guī)劃引導(dǎo)和相關(guān)服務(wù)工作，可以避免政府與群眾因拆遷等問題引發(fā)的一些矛盾；三是拆遷戶補(bǔ)償協(xié)商會耗費(fèi)大量的人力和財力，而農(nóng)民集體自己組織拆遷實現(xiàn)了拆遷成本內(nèi)部化，可以降低政府的組織實施成本。

總之，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅過程中，集體、農(nóng)民和房地產(chǎn)企業(yè)主要追求增量的經(jīng)濟(jì)收益，地方政府則追求節(jié)約行政成本和落實改革任務(wù)的政績收益。試點(diǎn)地區(qū)通過有效的利益平衡，使集體、農(nóng)民、房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府在制度變遷中追求各自收益的動機(jī)同時得到滿足，達(dá)成一致性方案，進(jìn)而有效推動了改革進(jìn)程。

3.試點(diǎn)改革的區(qū)位選擇：利益平衡成本最小化

商品住宅用地來源包括原國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、集體農(nóng)用地和未利用地，而在不同區(qū)位的商品住宅用地來源不盡相同，由此帶來的收益分配問題也有差別。具體來講，可以劃分為三個區(qū)位：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)外，其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)區(qū)統(tǒng)稱為城市規(guī)劃區(qū)。城市建成區(qū)的商品住宅用地主要來源于對存量建設(shè)用地的合理調(diào)整和再開發(fā)(如舊城改造和棚戶區(qū)改造)，雖然整治后的出讓土地單價較高，但涉及基礎(chǔ)設(shè)施配套、拆遷戶安置補(bǔ)償?shù)戎С觯瑢嵤┏杀据^高，因而政府的純收益并不高；城市規(guī)劃區(qū)外的商品住宅用地需求不大，地價也比較低，政府通過征收土地進(jìn)行出讓的獲益水平一般；而在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，主要通過征收集體所有的農(nóng)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)建設(shè)，土地出讓單價雖不及城市建成區(qū)，但征地補(bǔ)償成本較低，政府的收益比較可觀，因而該區(qū)位也是地方政府土地出讓收入的主要來源。

以長垣為例，2015—2019年，共出讓商品住宅用地244.13公頃。從區(qū)位看，主要集中在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，共計238.55公頃，占房地產(chǎn)用地總量的97.7%。其中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商品住宅用地82.63%來源于農(nóng)用地(見表1)，這些農(nóng)用地都位于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，在征收農(nóng)用地時，其周邊道路、零星經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地和未利用地也一同被征收。

表1 長垣市商品房住宅用地情況

那么，在規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來開發(fā)商品住宅，與通過征收農(nóng)用地出讓來開發(fā)商品住宅相比，收益分配有怎樣的差別？這里仍以長垣為例來進(jìn)行說明。2015—2017年，長垣房地產(chǎn)用地出讓平均價格為903.3萬元/公頃；該區(qū)域農(nóng)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為90萬元/公頃，加上社保補(bǔ)貼以及增值收益分享，每公頃土地可獲得補(bǔ)償在135萬元左右。如果政府征收農(nóng)用地后出讓開發(fā)商品住宅，減去征地補(bǔ)償支出和五通一平費(fèi)用(70.5萬元/公頃)，政府可以獲得697.8萬元/公頃的收益。如果通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市來開發(fā)商品住宅，以成交價款的20%來計算，政府征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金為180.6萬元/公頃(2)即使按照成交價款的50%來征收土地增值收益調(diào)節(jié)金(比《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定的按增值收益的50%征收還要高)，政府可以獲得收益451.65萬元/公頃，但相比征收出讓獲得的收益仍下降了35%。，而集體和農(nóng)民可獲得的收益為652.2萬元/公頃(722.7萬元/公頃減去五通一平費(fèi)用70.5萬元/公頃)，集體和農(nóng)民獲得的入市收益是征地收益的4.8倍。可見，與征收農(nóng)用地出讓相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市開發(fā)商品住宅幾乎相當(dāng)于政府和集體(農(nóng)民)的收益發(fā)生了對調(diào)(3)如果通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市的方式，入市主體需要按照150萬元/公頃的價格購買調(diào)整入市指標(biāo)，即集體和農(nóng)民所獲收益減少150萬元/公頃。，集體和農(nóng)民增加的收益恰恰是原屬于地方政府的收益。這對于全國大多數(shù)城市來說，是難以承受的，無法保障改革的平穩(wěn)過渡。

綜上所述，在城市建成區(qū)內(nèi)開發(fā)商品住宅的潛力有限(主要是舊城改造和棚戶區(qū)改造)，而規(guī)劃區(qū)外由于需求有限，也不是商品住宅開發(fā)的主要區(qū)域，規(guī)劃建設(shè)區(qū)則成為商品住宅開發(fā)的主要需求區(qū)域。但是，規(guī)劃建設(shè)區(qū)并未成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗的首選區(qū)位，從三個試點(diǎn)地區(qū)的實踐來看，進(jìn)行商品住宅開發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地大都位于城市規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))駐地所在村或中心村，其中澤州的入市地塊均在城市規(guī)劃區(qū)外，北流88.3%的集體商住用地分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。其原因就在于：規(guī)劃建設(shè)區(qū)是地方政府土地出讓收入的主要來源，在此進(jìn)行試點(diǎn)改革對地方財政收入沖擊很大，且改革會導(dǎo)致巨大的利益調(diào)整，利益關(guān)系較難平衡；而城市規(guī)劃區(qū)外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)位優(yōu)勢不明顯，入市后產(chǎn)生的增值收益有限，利益協(xié)調(diào)較容易，而且土地開發(fā)強(qiáng)度較低，安置補(bǔ)償較容易，入市后建成的住宅也以附近村民購買為主，不會對城市房地產(chǎn)市場產(chǎn)生較大沖擊。因此，規(guī)劃建設(shè)區(qū)雖然是集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅潛力最大的區(qū)域，但也是改革成本最大、收益平衡難度最大的區(qū)域，這也是試點(diǎn)地區(qū)盡量規(guī)避在此區(qū)域開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗的主要原因。

4.試點(diǎn)改革的關(guān)鍵：土地增值收益分配

土地制度改革是土地“權(quán)”與“利”在相關(guān)主體間的再調(diào)整，廣西北流、山西澤州、河南長垣圍繞土地增值收益分配這個關(guān)鍵問題，通過平衡國家和集體的收益，兼顧集體、企業(yè)和政府利益，有效推動了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的實踐進(jìn)程。2016年，財政部與原國土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(財稅〔2016〕41號)，規(guī)定在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，試點(diǎn)地區(qū)按照土地增值收益的20%～50%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。由于土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例浮動空間較大，且不同區(qū)位的土地入市后增值幅度差距較大，試點(diǎn)地區(qū)主要通過控制入市土地區(qū)位和采用差別化的調(diào)節(jié)方式來實現(xiàn)收益分配在國家和集體間的平衡。

一是以差別化賦“權(quán)”實現(xiàn)“利”的平衡。區(qū)位和原用途是決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后增值收益水平的重要因素。相同用途的土地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的價格要明顯高于城市規(guī)劃區(qū)外的價格；入市土地為宅基地，則涉及原使用權(quán)人的安置，入市成本相對較高，如果是耕地、閑置土地則成本相對較低。試點(diǎn)地區(qū)普遍選擇城市規(guī)劃區(qū)外的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地來開發(fā)商品住宅，以避免對地方政府財政收入產(chǎn)生過大沖擊；同時，入市地塊以原居民點(diǎn)用地為主，將土地整治后規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再進(jìn)行就地或異地調(diào)整入市。對原宅基地使用權(quán)人的補(bǔ)償，普遍采取房屋建筑面積按一定比例置換新房的方式。比如，澤州按房屋建筑面積1.1∶1的比例置換新房，院落、廁所等附著物給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；長垣按房屋建筑面積1∶1的比例置換新房，宅基地按675元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)對使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。長垣的入市地塊位于城鄉(xiāng)接合部，原土地開發(fā)利用強(qiáng)度較高，對于原住戶的補(bǔ)償成本也較高。

二是以多元化土地增值收益調(diào)節(jié)實現(xiàn)“利”的平衡。土地增值收益調(diào)節(jié)金是國家分享集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的保障，也是調(diào)節(jié)入市過程中國家和集體利益的有效措施。因區(qū)位、市場需求等的不同，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值程度也不同，因而試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)各自實際，在國家規(guī)定的征收范圍內(nèi)制定了差異化的土地增值收益調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)：對于增值程度有限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例較低。澤州按成交價款的16%(2018年10月調(diào)整為50%)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，土地受讓方按成交價款的4%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金；長垣按成交價款的20%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。澤州的入市地塊遠(yuǎn)離城區(qū)，入市后產(chǎn)生的增值有限；長垣的入市地塊在拆遷安置成本較高的城中村，這些地塊即使按照征收出讓方式供地，政府也很難從中獲得收益。而對于增值程度較高的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取比例也較高。北流以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的總價款為基數(shù)，征收40%～50%的調(diào)節(jié)金、18%的增值收益平衡再分配金；同時，將商品住宅開發(fā)用地捆綁周邊道路、公園等基建項目作為入市的附加條件，由用地人出資建設(shè)。北流的入市地塊較多，有些地塊拆遷成本較低，有些不需要拆遷安置，產(chǎn)生的土地增值較大，因而制定了比其他兩地更高的增值收益調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)，并通過捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來平衡政府收益。據(jù)不完全統(tǒng)計，已入市地塊中，政府獲得收益占凈地價款的31%左右，加上轉(zhuǎn)嫁企業(yè)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施配建費(fèi)用，政府總收益比改革前降低約5%。

根據(jù)入市土地增值程度的不同制定差異化的增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)或捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，是平衡國家和集體間利益關(guān)系的有益探索。廣西北流通過收取增值收益平衡再分配金、捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等來統(tǒng)籌平衡商品住宅開發(fā)與其他類型用地的收益，為更好地平衡國家與集體間以及各經(jīng)濟(jì)主體間的利益關(guān)系進(jìn)行了有益嘗試。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅面臨的現(xiàn)實困境

基于上述分析，筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的核心問題是收益分配，尤其是在規(guī)劃建設(shè)區(qū)的收益平衡成為難點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間擁有制度改革的法律授權(quán)，可以進(jìn)行大膽探索，包括：通過提高增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)、收取增值收益平衡再分配金、捆綁基建項目等方法調(diào)節(jié)不同主體間的利益關(guān)系，將相關(guān)規(guī)劃沒有覆蓋到的入市地塊視同符合規(guī)劃，參照國有土地辦理商品住宅建設(shè)規(guī)劃、預(yù)售手續(xù)，等等。但隨著試點(diǎn)工作的結(jié)束，一些試點(diǎn)期間的政策不再有效，面對未解難題，試點(diǎn)地區(qū)無法再自行出臺政策進(jìn)行探索，跟全國其他地方一樣，不再具有制度優(yōu)勢。在國家沒有出臺接續(xù)政策的情況下，之前試點(diǎn)地區(qū)通過自行探索(未得到國家正式制度認(rèn)可)解決的問題和尚未徹底解決的問題，都成為下一步推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)商品住宅工作面臨的主要問題。具體來講，目前的主要問題有以下3個方面：

1.制度層面：政策導(dǎo)向不明、配套制度缺位及相關(guān)政策掣肘

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅屬于新生事物，試點(diǎn)前后國家層面的政策都未明確集體土地能否開發(fā)商品住宅，阻礙了實踐進(jìn)程及配套制度的建立。

第一，新修正的《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但關(guān)于入市土地用途則沿用了試點(diǎn)期間的表述，新修訂的《土地管理法實施條例》也沒有對此進(jìn)行細(xì)化。究其原因還是意見無法統(tǒng)一，故而采取了不主動碰觸社會輿論敏感神經(jīng)的策略，循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革，也為下一步改革預(yù)留了空間。政策導(dǎo)向不明，直接影響了后續(xù)配套制度的制定出臺。

第二，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》隨著試點(diǎn)工作結(jié)束而失效?！吨腥A人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)》包含了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的內(nèi)容，并且針對入市成本難以核算的問題提出“可按照轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)收入的一定比例征收土地增值稅”，但該法尚未出臺，土地增值收益的調(diào)節(jié)處于無法可依、無章可循狀態(tài)。

第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用于商品住宅開發(fā)辦理后續(xù)相關(guān)手續(xù)存在障礙。如：按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《城市商品房預(yù)售管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，只為在國有土地上的房地產(chǎn)開發(fā)辦理商品房預(yù)售和銷售手續(xù)，而商品住宅預(yù)售和銷售手續(xù)屬行政許可，必須依法律條款規(guī)定來執(zhí)行，這為集體土地上建設(shè)的商品住宅辦理預(yù)售和銷售手續(xù)帶來了無法逾越的障礙，也直接影響到后續(xù)抵押、登記等工作。

第四，建設(shè)用地的續(xù)期政策不明。長垣、澤州、北流三地在出讓合同中注明續(xù)期政策參照國有土地，但由于國有住宅建設(shè)用地的續(xù)期政策尚不明確，土地使用權(quán)人與集體經(jīng)濟(jì)組織的期望偏差可能對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作產(chǎn)生負(fù)面影響，亦可能留下糾紛隱患。

2.收益分配：國家與集體間需優(yōu)化、集體與集體間需建立、集體與個人間需規(guī)范

合理分配土地入市后的增值收益是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的關(guān)鍵，但對于收益分配主體、比例和方式尚未形成普適性經(jīng)驗，在平衡國家、集體和個人收益關(guān)系方面，尤其如何平衡高增值區(qū)域的土地增值收益還有較大改進(jìn)空間。

第一，國家和集體之間的收益分配比例有待調(diào)整。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)等增值收益較高的用途，即使按照成交價款50%的標(biāo)準(zhǔn)來征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，對于很多地區(qū)來說，也很難與征收出讓的收益實現(xiàn)大體平衡，這也是廣西北流捆綁公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原因。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，因土地規(guī)劃用途、區(qū)位不同，增值幅度差別很大，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)土地區(qū)位和用途制定不同比例的增值收益調(diào)節(jié)金繳納標(biāo)準(zhǔn)，可以較好地解決這一問題。如果試點(diǎn)工作要全國推廣的話，是每個地方分別制定標(biāo)準(zhǔn)，還是國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)需要提前思考。

第二，集體與集體之間的收益分享需要探索。調(diào)節(jié)金主要調(diào)節(jié)國家和集體之間的收益，并未涉及集體之間收益分配的調(diào)節(jié)。在土地發(fā)展權(quán)無償配置的模式下，規(guī)劃用途的限制意味著經(jīng)營性建設(shè)用地能入市、公益性建設(shè)用地要征收、農(nóng)用地只能維持現(xiàn)狀，處理不好因用途限制導(dǎo)致的集體之間土地收益失衡，極易引發(fā)集體之間利益糾紛，直接影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的實施。

第三，集體和個人之間的收益分配需要規(guī)范。集體所獲入市收益如何在集體和成員之間分配、使用，缺少統(tǒng)一的規(guī)范，容易誘發(fā)侵害農(nóng)民利益的事件。

3.內(nèi)部條件：規(guī)劃等條件不具備、地方政府的積極性不高

《土地管理法》(2019年修正)實施后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)沒有法律障礙。但從過去兩年的實施情況看，除了上一輪改革試點(diǎn)地區(qū)外，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐的地區(qū)很少，入市用于商品住宅開發(fā)的更是沒有。究其原因：一是部分地區(qū)尚不具備集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)條件。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，符合規(guī)劃并進(jìn)行依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能入市。目前來看，國土空間規(guī)劃處于編制階段，缺少集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提條件。二是現(xiàn)行的土地分類無法支撐集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)中一級類“住宅用地”下僅有“城市住宅用地”和“農(nóng)村宅基地”兩個二級類。“農(nóng)村宅基地”顯然不屬于經(jīng)營性建設(shè)用地。2020年11月，自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》也僅涉及農(nóng)村宅基地和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地。土地利用現(xiàn)狀分類中無集體土地上的商品住宅分類，致使集體土地開發(fā)商品住宅在規(guī)劃審批、確權(quán)登記時存在技術(shù)障礙。三是對土地財政的依賴致使地方政府積極性不高。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要相應(yīng)的制度安排和流程設(shè)計[12]，地方政府擔(dān)心集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅影響地方土地出讓收入和樓市去庫存，也擔(dān)心城鎮(zhèn)人口到農(nóng)村買房引發(fā)“逆城鎮(zhèn)化”，缺少主動改變的勇氣和智慧。以長垣為例，雖然對土地財政依賴度不高，但為防止沖擊房地產(chǎn)市場、保障地方財政收入，集體土地建設(shè)商品住宅僅限于城中村、棚戶區(qū)改造區(qū)等。

四、推進(jìn)集體土地用于商品住宅開發(fā)的路徑選擇

集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅符合改革方向，對于改善農(nóng)村居住環(huán)境、提高集體收入、促進(jìn)共同富裕具有積極作用，農(nóng)民集體、社會公眾和市場主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅也有較強(qiáng)的需求。通過前文分析可知，爭議的焦點(diǎn)和改革的難點(diǎn)在于收益分配問題，而試點(diǎn)地區(qū)的試驗證明可以通過適當(dāng)?shù)囊?guī)制來解決收益分配難題，因而集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅也具有現(xiàn)實可行性。同時，試驗在收益分配等關(guān)鍵問題的解決方面也積累了經(jīng)驗，為消除認(rèn)識分歧、推進(jìn)改革實踐打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于試點(diǎn)地區(qū)的試驗時間短、范圍窄、案例少，尚未形成成熟的經(jīng)驗，認(rèn)識上的分歧也未消除。實踐是統(tǒng)一認(rèn)識、解決分歧、推進(jìn)改革的有效途徑，在建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革背景下，繼續(xù)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅試驗尤為必要。由于政策導(dǎo)向不明，現(xiàn)實中存在多重障礙，地方政府較難自主推進(jìn)此項工作，需要國家層面的適當(dāng)干預(yù)與推動。

1.深化改革試點(diǎn)，為國家完善制度體系提供政策儲備

按照試點(diǎn)先行的原則，部署新一輪集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，將更多具備條件的地區(qū)(如土地財政依賴度低、樓市去庫存壓力小的地區(qū))納入試點(diǎn)范圍，并將集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行部署。授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)為集體土地上的房地產(chǎn)開發(fā)項目辦理商品住宅預(yù)售和銷售手續(xù)。在實踐中，不斷探索建立健全相關(guān)政策，逐步解決土地財政接替、入市收益分配、商品住宅建設(shè)管理等問題。試點(diǎn)期間，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅應(yīng)從城中村和城市規(guī)劃區(qū)外逐步擴(kuò)大到規(guī)劃建設(shè)區(qū)，從存量集體建設(shè)用地逐步擴(kuò)大到新增集體建設(shè)用地。鼓勵試點(diǎn)地區(qū)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，在全域開展入市土地用于商品住宅開發(fā)的探索，豐富試點(diǎn)樣本，完善試點(diǎn)政策，進(jìn)而檢驗相關(guān)政策的適用條件、范圍及普適程度，為國家相應(yīng)法律法規(guī)的完善提供政策儲備和實踐參考。

2.建立科學(xué)的增值收益分配機(jī)制，增加改革試驗的內(nèi)生動力

在城市建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)外利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅，增值收益比較容易調(diào)節(jié)，根據(jù)現(xiàn)行的增值收益調(diào)節(jié)金征收比例基本就可以實現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡。在新一輪改革試點(diǎn)期間，對于規(guī)劃建設(shè)區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅，建議：一是提高增值收益調(diào)節(jié)金征收比例(比如提高到70%甚至更高)，或者通過入市土地捆綁配建基礎(chǔ)設(shè)施等方式，提高土地取得成本。土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例由省、自治區(qū)、直轄市政府制定，國家不再統(tǒng)一規(guī)定。二是通過鎮(zhèn)域統(tǒng)籌或村級聯(lián)合的方式促進(jìn)集體之間合作入市，成本共擔(dān)、收益共享，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)入市土地開發(fā)商品住宅與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所得收益大體相當(dāng)，保障各類用地的供給。三是根據(jù)地方實際，采取收取集體間收益平衡金、土地發(fā)展權(quán)有償配置、新增用地指標(biāo)有償配置等方式[13]，實現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)不同集體間集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的平衡。

長期來看，土地增值收益調(diào)節(jié)金會通過稅費(fèi)形式收取，應(yīng)同步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅法體系建設(shè)[14]，按照國有土地房地產(chǎn)開發(fā)的稅費(fèi)構(gòu)成完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)的相關(guān)稅費(fèi)設(shè)置[15]?！吨腥A人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)》中提出，按照轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)收入的一定比例征收增值稅，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市決定。這種方式充分考慮了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式、途徑、用途等方面的差異，是比較可行[16]。在集體土地出讓環(huán)節(jié)可以按照一定比例收稅，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)則采取超率累進(jìn)稅率，發(fā)揮土地增值稅籌集財政收入、調(diào)節(jié)土地增值收益分配的作用，以此保障地方政府在放棄部分土地出讓收入后實現(xiàn)財政收入的平穩(wěn)過渡。

3.完善相關(guān)配套政策，保障集體土地開發(fā)商品住宅取得實效

一是加快國土空間規(guī)劃編制，按照應(yīng)編盡編的原則加快推進(jìn)編制實施“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，暫時沒有條件編制村莊規(guī)劃的，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中明確村莊國土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。二是建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的住房用地供應(yīng)機(jī)制，依據(jù)定居人口數(shù)量供應(yīng)住房用地，通過規(guī)劃管控、計劃引導(dǎo)實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市，避免無序入市影響房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展[17]。三是規(guī)范集體收益分配和使用，集體所獲收益具體分配方式由村民自主協(xié)商決定，政府部門加強(qiáng)引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)管。四是完善土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)，將住宅用地二級類分為城市住宅用地和農(nóng)村住宅用地，農(nóng)村住宅用地包括宅基地和集體土地上建設(shè)的商品住宅，消除集體土地開發(fā)商品住宅在行政管理上的技術(shù)障礙。五是明確國有住宅用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期辦法，并保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后與國有建設(shè)用地使用權(quán)到期后處置方式一致。

本文對于社會比較關(guān)注的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開發(fā)商品住宅的收益分配以及實踐中面臨的現(xiàn)實困境進(jìn)行了探究，在實踐與理論分析基礎(chǔ)上論證了集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)商品住宅的現(xiàn)實可行性，并提出了改革的推進(jìn)路徑，但尚存在以下不足：一是由于前期試點(diǎn)政策不明確，試點(diǎn)地區(qū)的探索比較謹(jǐn)慎，案例相對較少，有些問題可能未充分暴露。二是對于收益分配主要針對初次入市，對于轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值收益如何分配以及集體是否應(yīng)享受增值收益分配，由于沒有案例，未進(jìn)行研究。三是增值收益核算比較麻煩，試點(diǎn)地區(qū)普遍按成交價款的一定比例征收增值收益，未充分體現(xiàn)“增值”的分配關(guān)系。下一步，隨著試點(diǎn)案例的不斷豐富，應(yīng)重點(diǎn)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的收益分配、增值收益核算以及出現(xiàn)的新問題進(jìn)行研究。