實現(xiàn)可持續(xù)城市化環(huán)境價值所面臨的挑戰(zhàn)

文｜沈閆哲 趙曄 寇永霞 明顯芮 譯

長期以來，環(huán)境價值一直是可持續(xù)規(guī)劃的焦點，它涉及到“我們如何規(guī)劃和發(fā)展出能夠滿足人類與環(huán)境長期需求的社區(qū)”這一經(jīng)典問題。增加環(huán)境價值需要在應對全球和地方層面的環(huán)境挑戰(zhàn)的同時，解決居民的當前需求。聯(lián)合國人居署發(fā)布的《2016 年世界城市報告》提出城市面臨的四個需要采取適當應對措施的環(huán)境挑戰(zhàn)：

.公平獲得資源和公共服務；

.管理從污染到氣候變化影響等環(huán)境風險；

.盡量減少土地利用變化對資源利用、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的負面影響；

烏克蘭利沃夫州市郊的火災。Maryana UA/Shutterstock

.響應脫碳和合理使用資源的全球性號召。這四點不應被當做需一個個干預的領域列表，而應被視為需要同時應對的一系列相互關聯(lián)的挑戰(zhàn)，它們之間存在著多重權衡，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

.能否以公平的方式提供公共服務取決于對生態(tài)系統(tǒng)的保護和資源的合理使用情況；

.抵御環(huán)境風險和氣候變化影響的能力取決于能否通過保障公平獲取城市服務來解決造成脆弱性的結構性驅動因素；

.土地利用變化與城市弱勢人口獲得基本服務的惡化密切相關。

.能否減少碳排放和全球足跡取決于生態(tài)系統(tǒng)保護的程度和提供高效城市服務的能力。

《新城市議程》的變革承諾需要認識到這些權衡，且城市化的影響在多個不同規(guī)模都非常明顯。雖然城市土地占地球陸地面積不到3%，但土地消耗的速度卻在加快，超過了人口增長率。這一趨勢對生物多樣性和碳庫產(chǎn)生了直接影響。2019 年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化與土地特別報告》指出土地利用變化與全球及區(qū)域氣候之間有著密切聯(lián)系。例如，城市化會使城市及其周邊地區(qū)的溫度升高（熱島效應），并加劇極端降雨情況的發(fā)生。

此外，城市化過程中，如果城市規(guī)劃和風險管理存在一定缺陷、環(huán)境治理結構分散且重疊，這種情況下韌性措施往往會受到影響。這一點從中國洪泛區(qū)（占中國城市土地44%）的增長就可以看出。在非洲，城市周圍的環(huán)帶顯示了土地利用變化如何影響城市腹地的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)。不過，也有人期望城市化能緩解城市以外其他地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的壓力。

不同的社會群體在城市中有不同的經(jīng)歷。如何感受與應對環(huán)境挑戰(zhàn)在很大程度上取決于特定群體的生活條件。全球有超過10 億人生活在貧民窟和非正規(guī)住區(qū)，主要分布在南亞、東亞、東南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)。聯(lián)合國人居署根據(jù)供水、環(huán)境衛(wèi)生設施、住房條件和居住權保障來定義什么樣的條件算“貧民窟”。當然，這些并沒有覆蓋貧民窟的全部匱乏情況，確切地說，它們是一些外在指標，反映了貧民窟與城市其他住區(qū)在治理、制度以及建成環(huán)境和基礎設施等實物供應方面存在的更大差距。雖然有必要認識到，居住在城市貧民窟的人們在如此惡劣的環(huán)境條件下發(fā)揮的巨大創(chuàng)造力，但也必須承認，貧民窟體現(xiàn)了居住結構、公民需求、城市經(jīng)濟與治理結構之間的失調。非正規(guī)住區(qū)也是對全球資本主義為土地和利潤進行激烈競爭所產(chǎn)生的居住條件的一種回應。各級政府不應將貧民窟視為需要鏟除的骯臟之地，而是需要在承認這些現(xiàn)有居住習慣的同時，解決導致低于標準的居住區(qū)存在的結構性問題。

從全球來看，安全飲用水（從2000 年的61%增至2017 年的71%）和環(huán)境衛(wèi)生設施（從2000 年的28% 增至2017 年的45%）覆蓋率的提高，對提升城市環(huán)境、尤其是貧民窟居民環(huán)境十分有利，不過我們仍需為這部分最有可能被遺忘的居民采取更多行動。非正規(guī)住區(qū)居民會通過替代的“機構”來獲取缺乏的公共服務，而這些機構往往存在不規(guī)范的定價系統(tǒng)。例如，在印度，生活在非正規(guī)住區(qū)的貧困家庭經(jīng)常要以遠高于地方政府的供水價格從私營商販手里獲取水源（詳見專欄4.3）。

專欄4.3 印度班加羅爾的水與能源關系困境

班加羅爾在基礎設施創(chuàng)新史上起著重要作用，比如1894年查馬拉延德拉水廠建成、1906年希瓦那薩姆德拉水電站建成，使得班加羅爾成為印度第一個通電的城市。城市基礎設施為班加羅爾建設成為國際化城市起著關鍵作用，但也帶來了極大的挑戰(zhàn)。供水和能源是班加羅爾面臨的兩個主要挑戰(zhàn)。隨著時代的發(fā)展，水與能源之間的關系也發(fā)生著變化。最初水被視為一種生產(chǎn)力，通過水電站進行發(fā)電，后來逐漸轉變?yōu)槭褂秒娏槌鞘泄┧?，進行長距離調水。

水治理系統(tǒng)的管理職能交叉以及目前的供水系統(tǒng)狀況導致供水不公。由于自來水管網(wǎng)只覆蓋特定區(qū)域，更貧窮地區(qū)的居民不得不依賴私人商販甚至“供水黑手黨”（water mafias）來獲得用水。邊遠或邊緣地區(qū)的社區(qū)正努力與當局談判以獲取基本權利。

與此同時，班加羅爾重新出現(xiàn)了由公民主導的尋求發(fā)揮傳統(tǒng)水箱網(wǎng)絡一網(wǎng)多用的行動，包括恢復藍色基礎設施活力、提供休閑活動空間、為處理后的污水尋求出路（再生水利用）等。該市為了改善藍色基礎設施，開展了包括記錄湖泊、調查可替代的水源和恢復已退化或受污染的湖泊等一系列日常行動，從而幫助最弱勢群體尋求獲取水源的替代方案。

資料來源:Castán Broto and Sudhira 2019;Ranganathan,Kamath,and Baindur 2009;Ranganathan and Balazs 2015;Unnikrishnan 2018;Unnikrishnan,Sen,and Nagendra 2017.

面對災害和氣候變化影響的脆弱程度，首要取決于保障有效應急和災后復蘇的結構性條件。雖然其中一些脆弱性問題可以通過政府主導的干預措施，如預警系統(tǒng)、基礎設施保護計劃和災后重建項目來解決，但居民日常生活條件是其應對災害能力最主要的影響因素。與其他住區(qū)相比，貧民窟和非正規(guī)住區(qū)通常會遭受到更為嚴重的氣候變化和自然災害帶來的影響。

土地利用變化也直接影響非正規(guī)住區(qū)居民，比如這些住區(qū)的居民如果從事城市或城郊農(nóng)業(yè)，或居住于房地產(chǎn)開發(fā)商的目標地塊上。全球范圍內像封閉式社區(qū)這樣的安全化空間激增，相較于居民的數(shù)量而言，這些空間消耗了大量的土地，而城市中在政治上處于不利地位的最貧窮的階層無法通過現(xiàn)有的治理結構去參與到城市發(fā)展進程中。例如在2016 年巴西里約熱內盧夏季奧運會之前，城市的貧民窟社區(qū)居民“被”流離失所。難以爭取到這些土地權利的困境常常轉化為難以獲得資源和環(huán)境商品。

貧民窟居民與所有城市居民一樣，都在減少碳排放方面發(fā)揮著作用。然而，擔負集體責任并不意味著每個人都負有同等責任，而是必須集體做出有關減排的決定。這些決定應該考慮到促進低碳能源使用的公共政策可能對最弱勢群體（他們的碳足跡往往要低得多）產(chǎn)生的影響，比如可能限制他們獲取能源（詳見專欄4.4）。為發(fā)揮城市化的環(huán)境價值，在任何決策過程中，不管是關于城市公地、大氣公地、公共空間，還是資源使用，都必須考慮城市貧民并優(yōu)先滿足他們的需求。

在決策過程中，充分代表不同社會群體是取得更有力成果的關鍵。除了物質生活條件和結構性治理的成敗，應對環(huán)境挑戰(zhàn)和提升環(huán)境價值的能力還取決于城市中的社會與文化進程。因此有必要從整體性的角度進行考慮，因為這些進程在制定可持續(xù)性與韌性的目標、閾值和成果方面均發(fā)揮著關鍵作用。比如社會資本和文化多樣性與提升應對氣候變化的適應能力的進程密切相關。

城市化已經(jīng)成為一個全球現(xiàn)象，但它同時也是一項復雜進程，其變化和動態(tài)特性無法用一套普遍原則來完全描述。例如，最近對城市化影響建模的嘗試表明，不同收入群體在環(huán)境足跡方面差異極大（總體來說，城市化使低收入群體的碳排放增加，而阻礙高收入群體的碳排放增長。密集的城市發(fā)展也能減少能源使用，從而減少碳排放，盡管這種關聯(lián)因地域而異。因此，定性說明各種過程對城市環(huán)境影響的多樣性是有必要的，要將城市化理解為一系列相互關聯(lián)且是多因素驅動的進程。

在環(huán)境規(guī)劃與管理中，城市環(huán)境通常被切分為若干不相關（而非相互聯(lián)系）的部分，這會導致人們停留于采取碎片化的干預措施，而無法應對環(huán)境退化的結構性成因。轉變的契機在于能否在城市進程中推進各部分共同的結構性驅動因素。最新證據(jù)表明，社會運動和活動家們在使大眾注意到這些驅動因素上發(fā)揮著重要作用。2019 年5 月，118 個國家的1594 個城市舉行了“未來星期五”的學校罷課運動，說明城市是要求采取行動來應對氣候變化的關鍵動員場所。在號召政府承擔責任的全球運動中，瑞典少女格蕾雅·桑伯格（Greta Thunberg）是其中最為突出的一個年輕人。她強調，缺乏政治意愿和純粹的不負責任正在將地球帶向不歸路。城市化及其對環(huán)境的影響需要放在全球環(huán)境危機根源性的政治和經(jīng)濟驅動因素中來理解。

最近，新冠疫情大流行給全球帶來了前所未有的混亂。對抗新型冠狀病毒采取的嚴厲措施，使環(huán)保人士對全球變暖也能有同樣大膽的應對措施抱有希望；新冠疫情表明，城市的綠色未來是有可能實現(xiàn)的。為減緩病毒傳播，2020年3月和4月，全球封閉達到高峰，疫情導致的城市碳排放驟降、空氣質量改善，為世界打開了一個短暫的窗口，讓人們看到環(huán)保人士幾十年來一直倡導的去碳化、可持續(xù)的未來（詳見專欄4.5）?！巴ㄟ^精心設計的、支持綠色經(jīng)濟復蘇的刺激措施可以產(chǎn)生長期的經(jīng)濟效益，防止資產(chǎn)滯留，并避免落入被可能持續(xù)幾十年的高排放、高污染的基礎設施和交通系統(tǒng)所束縛的困境。將城市規(guī)劃和發(fā)展與人類和地球健康統(tǒng)一起來，對于避免生態(tài)失衡、新病原體暴露風險增加和新疾病的出現(xiàn)至關重要。只有抓住這個時機，加大對公平綠色轉型的投資，我們才能找到長久的解決方案，減少未來危機的風險，充分減緩氣候變化的影響?！?/p>

專欄4.4 制定關于城市能源獲取的研究議程：莫桑比克馬普托的經(jīng)驗

在莫桑比克的馬普托，電力分配不均且差異較大，但木炭被普遍使用。居民會根據(jù)可用的資源來調整自身的能源使用。他們會采用多種燃料結合的形式來確保能源供應，在缺電時根據(jù)自己的需要進行調整。木炭一直是大多數(shù)家庭的首要能源來源。盡管地方政府在努力改變這種情況，但由于木炭使用的靈活性、居民對能源供應鏈的控制感，以及家庭安全意識等因素，很難使居民迅速改用液化石油氣等其他替代燃料。

為使可持續(xù)發(fā)展目標的要求與人們的需求、觀點和愿望相一致，越來越需要開展研究來挑戰(zhàn)長期以來關于城市地區(qū)能源獲取的假設。能源獲取既關系到當前城市人口的韌性，也關系到長期實現(xiàn)可持續(xù)社會的可能性。

依據(jù)環(huán)境正義原則制定城市能源研究議程，應以三個問題為指導：

“用戶在特定環(huán)境下的需求是什么？”，這就需要了解人們在具體社會和空間下的訴求。

“我們是否有適當?shù)馁Y訊來解決能源獲取問題？”，這反映了長期以來在能源使用與需求方面數(shù)據(jù)的缺乏，特別是在快速城市化地區(qū)。

“政府的能源獲取政策與城市貧民的需求該如何匹配？”，討論規(guī)劃在轉變可持續(xù)能源獲取方面可以發(fā)揮的基本作用。

資料來源：Castán Broto et al.2017；Castán Broto 2017a.

專欄4.5 新冠疫情和減少排放量

新冠疫情引發(fā)的封城改善了城市環(huán)境。2020年全球二氧化碳排放量預計將下降8%或近26億噸，是有史以來年碳排放的最大降幅。中國2020年1月的二氧化碳排放量與2019年同期相比下降了25%以上，主要是煤炭消費和原油使用量下降了37%。印度二氧化碳排放量在40年來首次下降，2020年3月和4月分別減少了15%和30%，當然這不僅是新冠疫情封城導致的結果，在新冠肺炎蔓延前其對煤炭需求量就有所下降。2020年3月，由于交通量下降了35%，紐約市二氧化碳排放量下降5%-10%，一氧化碳排放量下降了50%。

在新冠疫情引發(fā)封城后的短短兩個月內，學者和居民都觀察到空氣污染顯著減少。中國湖北省的衛(wèi)星影像顯示，在為遏制病毒傳播而實施出行限制后，PM2.5中硝酸鹽濃度顯著下降。韓國、意大利、西班牙、英國、印度、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國也出現(xiàn)了類似的趨勢。

拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的城市在實施封閉后，其環(huán)境中氮氧化物的排放量有所下降。2020年3月的最后10天和月初的前10天相比，實施了全面封鎖的波哥大、利馬、布宜諾斯艾利斯、麥德林、基多和瓜亞基爾，大氣中二氧化氮比例下降了40%-70%；而實施了部分封鎖的里約熱內盧、墨西哥城、圣保羅、金斯敦和圣地亞哥，二氧化氮比例下降了5%-35%。

這些環(huán)境改善雖然顯著，但很可能是短暫的，一旦全球經(jīng)濟恢復到新冠疫情之前的生產(chǎn)和消費水平，就會出現(xiàn)反彈。除非各國利用這場危機，通過投資更清潔、更有韌性的能源形式，履行其對可持續(xù)發(fā)展的承諾。各國必須對清潔技術進行全面投資。可再生能源是最具成本效益的減排方式，因為各國不可能依靠大流行病這樣的偶然事件來改善環(huán)境。如同以往的危機一樣，除非將為重啟經(jīng)濟而進行的投資熱潮專注于建設更清潔、更有韌性的能源基礎設施，否則排放量的反彈可能會大于下降的幅度。

資料來源：摘自《2020 年世界城市報告》第一章