“以工代賑”求解農(nóng)民工增收

焦建

7月初至今，中央為穩(wěn)就業(yè)接連采取措施：7月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加力穩(wěn)崗?fù)貚徴吲e措;距此半月前，另一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議則提出將全面部署重點(diǎn)工程的“以工代賑”。

所謂“以工代賑”，是個(gè)對(duì)城市居民來說顯得有些陌生的詞匯。但在農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，近年來其已成為勞動(dòng)力就業(yè)增收的重要渠道。其操作模式為政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等工程項(xiàng)目，動(dòng)員低收入農(nóng)民工等參加建設(shè)獲得報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)。

相較于通過中央預(yù)算內(nèi)投資的其他形式而言，以工代賑實(shí)施重點(diǎn)工程在增收方面往往相對(duì)精準(zhǔn)。在就業(yè)下行壓力仍較大形勢(shì)下，該扶持政策適用范圍不斷延展，也有望進(jìn)一步發(fā)揮“穩(wěn)定劑”作用。

“近期，一系列有針對(duì)性的新表述可看出政策正從著重‘救急轉(zhuǎn)變至‘扶困，力度亦在不斷加大?！倍辔弧叭r(nóng)”領(lǐng)域研究人士近期對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析。所謂“力度加大”，或可理解為政策“含金量”主要體現(xiàn)在兩方面：首先，涉及范圍從聚焦重點(diǎn)地區(qū)拓展至交通、水利、能源等建設(shè)領(lǐng)域的政府投資重點(diǎn)工程;其次，在中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目的勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例，亦由15%以上提高到30%以上。

在此基礎(chǔ)上，“以工代賑凸顯當(dāng)前基建穩(wěn)增長(zhǎng)的迫切性，后續(xù)政策有望持續(xù)加力?！币患胰淘诮诎l(fā)布的相關(guān)研究報(bào)告中預(yù)測(cè)稱。

為何要“能用盡用”？

農(nóng)民工和青年，是本輪疫情中受影響較大的兩個(gè)群體。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局6月中旬公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：1月至5月，全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)529萬人。5月，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.9%，比上月下降0.2個(gè)百分點(diǎn)。外來戶籍人口調(diào)查失業(yè)率為6.6%，其中外來農(nóng)業(yè)戶籍人口調(diào)查失業(yè)率為6.2%。

“我國(guó)的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率出現(xiàn)了比較嚴(yán)峻的征兆。外來戶籍人口的失業(yè)率也從2月開始超過平均失業(yè)水平，在此之前從來沒有發(fā)生過農(nóng)民工失業(yè)率高于城鎮(zhèn)居民失業(yè)率的情況，這足以說明目前的就業(yè)形勢(shì)比較嚴(yán)峻?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)首席專家、學(xué)部委員蔡昉在近日舉辦的“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保就業(yè)”論壇上表示。

整體而言，農(nóng)民工群體較易出現(xiàn)就業(yè)難，與他們中的部分體力勞動(dòng)者工作渠道較難從線下切換至線上有關(guān);此外，部分地區(qū)出現(xiàn)的疫情防控措施不合理加碼，也使快遞、外賣、建筑等行業(yè)面臨發(fā)展停滯現(xiàn)象，也或會(huì)導(dǎo)致低收入人群出現(xiàn)失業(yè)、返貧風(fēng)險(xiǎn)。

除失業(yè)率攀升，近期還出現(xiàn)了部分農(nóng)民工退出勞動(dòng)力市場(chǎng)（即返鄉(xiāng)）的特殊情況。

“盡管他們返鄉(xiāng)以后還是有一些就業(yè)，顯然這相對(duì)在外就業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率是低的，說明這個(gè)群體受到的沖擊是比較大的?！辈虝P稱。

在此背景下，以工代賑的綜合性“穩(wěn)定劑”作用或能有較大發(fā)揮空間。隨著多年持續(xù)推動(dòng)，其正由專項(xiàng)扶貧轉(zhuǎn)向集就業(yè)促進(jìn)、應(yīng)急救災(zāi)、收入分配等為一體的綜合性政策。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：自1984年啟動(dòng)實(shí)施以來，國(guó)家已累計(jì)安排以工代賑資金（含實(shí)物折資）超過1600億元;自“十三五”以來，國(guó)家累計(jì)安排以工代賑中央資金約300億元，地方同步安排以工代賑資金35億元，在中西部地區(qū)實(shí)施了2.5萬個(gè)以工代賑項(xiàng)目，為貧困群眾提供110多萬個(gè)務(wù)工崗位，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬近40億元。

2021年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《全國(guó)“十四五”以工代賑工作方案》。隨著中國(guó)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，其提出的擴(kuò)大覆蓋范圍、受益面等系列升級(jí)，被認(rèn)為是順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)要求。

自2022年初起，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)及就業(yè)形勢(shì)不斷變化，該政策的執(zhí)行力度呈現(xiàn)出加強(qiáng)態(tài)勢(shì)。

進(jìn)入7月后，該政策的涉及范圍則進(jìn)一步拓寬。在此之前，相關(guān)資金往往安排在進(jìn)一步聚焦“三區(qū)三州”等原深度貧困地區(qū)、國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持任務(wù)較重的市縣等重點(diǎn)地區(qū)。

7月12日，國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中大力實(shí)施以工代賑促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》中則明確提出：按照“應(yīng)用盡用、能用盡用”的原則，充分挖掘主體工程建設(shè)及附屬臨建、工地服務(wù)保障、建后管護(hù)等方面用工潛力，圍繞交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、災(zāi)后恢復(fù)重建等七大建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)政府投資重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施以工代賑。

“以工代賑受益面大、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)，能為群眾特別是農(nóng)民工、脫貧人口等規(guī)模性提供務(wù)工崗位，支持他們通過勞動(dòng)增加收入，進(jìn)而拉動(dòng)消費(fèi)特別是縣域消費(fèi)，是穩(wěn)就業(yè)保民生的重要舉措。”前述國(guó)務(wù)院會(huì)議如此解析其作用稱，“政府投資重點(diǎn)工程要能用盡用?！?h3>“先有群眾、后有項(xiàng)目”

項(xiàng)目涉及范圍拓寬，只是以工代賑力度加大的一個(gè)方面。在更多的項(xiàng)目中能否進(jìn)一步保證精準(zhǔn)提高農(nóng)民工和脫貧人口等重點(diǎn)群體收入，則是衡量該政策執(zhí)行效果的一個(gè)重要指標(biāo)。

因此，在前述國(guó)務(wù)院相關(guān)會(huì)議明確提出的三點(diǎn)意見中，除“政府投資重點(diǎn)工程要能用盡用以工代賑”外，其余兩點(diǎn)皆與此有關(guān)：勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上;在項(xiàng)目各環(huán)節(jié)明確以工代賑任務(wù)要求，督促及時(shí)足額發(fā)放報(bào)酬。

勞務(wù)報(bào)酬占比數(shù)字提升，是一個(gè)值得關(guān)注的細(xì)節(jié)：2020年，為應(yīng)對(duì)疫情、災(zāi)情沖擊，以工代賑項(xiàng)目勞務(wù)報(bào)酬占中央資金的最低比例從10%提高至15%;2021年，國(guó)家發(fā)改委還進(jìn)行了試點(diǎn)：在不低于中央投資15%的基礎(chǔ)上，相關(guān)示范項(xiàng)目發(fā)放報(bào)酬占中央投資的比例超過22%。

貴州省黔西南州的一位負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的人士曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析稱，“之所以各方都比較關(guān)注這個(gè)占比數(shù)字，其實(shí)是希望讓參加以工代賑的農(nóng)民工群體和脫貧人口拓寬收入渠道。但是，此前個(gè)別地方也出現(xiàn)過‘重建設(shè)、輕賑濟(jì)的現(xiàn)象。”

該人士還表示，“出現(xiàn)這一現(xiàn)象比較重點(diǎn)的原因是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以往因公共性較強(qiáng)存在較大缺口，以工代賑專項(xiàng)資金正好能彌補(bǔ)這一缺口。村里的田地、道路等設(shè)施的修建對(duì)低技能勞動(dòng)力的需求量較大，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還可保障國(guó)家糧食安全，比較容易通過。”

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，為了增加發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬總量，除了重申“工程是手段、賑濟(jì)是目的”，以及“先有群眾、后有項(xiàng)目，就業(yè)帶著項(xiàng)目走”等政策導(dǎo)向外，進(jìn)入2022年以后，通過“省負(fù)總責(zé)，省、市、縣逐級(jí)審查把關(guān)”等原則，以工代賑投資計(jì)劃由各省份分解到項(xiàng)目之后，預(yù)計(jì)發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬占中央投資的比例將超過20%，部分項(xiàng)目勞務(wù)報(bào)酬占比將達(dá)到30%以上。

整體而言，截至2022年5月中旬的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部今年已下達(dá)以工代賑中央投資66億元，撬動(dòng)地方各類資金約12億元，支持各地共實(shí)施以工代賑項(xiàng)目1800余個(gè)。預(yù)計(jì)將帶動(dòng)13萬余名農(nóng)村脫貧群眾和低收入人口等重點(diǎn)群體穩(wěn)就業(yè)、促增收，預(yù)計(jì)參與工程項(xiàng)目建設(shè)的當(dāng)?shù)厝罕娙司@取勞務(wù)報(bào)酬額將超過1萬元。

拓寬政策的延展性及可持續(xù)性

隨著項(xiàng)目推動(dòng)速度提升，前述受益群體的人數(shù)規(guī)模及勞務(wù)報(bào)酬總額有望進(jìn)一步增加。而在未來的政策執(zhí)行過程中，能否克服以往的一些不足且進(jìn)一步拓寬政策的延展性及可持續(xù)性，亦是目前相關(guān)學(xué)術(shù)研究人士關(guān)注的話題。

例如，以往采取以工代賑方式實(shí)施的項(xiàng)目，往往投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、務(wù)工技能要求不高，農(nóng)村勞動(dòng)力能夠充分參與其中，不少人在增收的同時(shí)還能參加技能培訓(xùn)，這會(huì)提升他們外出務(wù)工的競(jìng)爭(zhēng)力。

近期，在交通、能源、生態(tài)環(huán)境、災(zāi)后恢復(fù)重建等建設(shè)領(lǐng)域也引入以工代賑后，為吸納務(wù)工群體中低技能、弱勞力等特殊群體，各方仍需進(jìn)一步加強(qiáng)適合的項(xiàng)目籌劃與儲(chǔ)備。

此外，亦有相關(guān)觀點(diǎn)指出，以往項(xiàng)目實(shí)施中存在資金供給不足、項(xiàng)目實(shí)施范圍與覆蓋面偏窄、相關(guān)政策支持不到位等現(xiàn)象。為更注重完善系統(tǒng)化的銜接機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)政府與市場(chǎng)作用相結(jié)合，促進(jìn)以工代賑更好發(fā)揮作用。

在這個(gè)方面，黔西南州的探索模式或許是一個(gè)值得關(guān)注的案例：自2020年以來，該地區(qū)實(shí)施的以工代賑示范項(xiàng)目均為產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成移交折股給村集體后，按照簽訂的資產(chǎn)收益分紅協(xié)議督促龍頭企業(yè)、政府平臺(tái)公司等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體按照協(xié)議約定按期支付分紅收益，讓群眾持續(xù)分享收益。

在項(xiàng)目形態(tài)向多主體、多職能延伸方面的一個(gè)案例，則與公益相關(guān)：2021年7月河南暴雨洪澇災(zāi)害后，中國(guó)扶貧基金會(huì)啟動(dòng)了“重振家園行動(dòng)——災(zāi)后以工代賑家園清理項(xiàng)目”，累計(jì)從企業(yè)、機(jī)構(gòu)和社會(huì)愛心人士處籌集款物超3.7億元，惠及河南620個(gè)項(xiàng)目村。