對常州市鐘樓區(qū)全面推行林長制的思考

黃文潔

(江蘇省常州市自然資源和規(guī)劃局鐘樓分局,江蘇 常州 213016)

森林和草原作為自然生態(tài)系統(tǒng)主要組成部分，對維系國家生態(tài)系統(tǒng)平衡、生態(tài)安全和生態(tài)文明起到重要戰(zhàn)略性推動作用[1]。2020年7月《森林法》提出“地方人民政府要結(jié)合本地區(qū)域森林資源保護發(fā)展的實際需求，構(gòu)建長久的林長制度”。同時，黨的十九屆五中全會提出“推行林長制”。因此，推行林長制是基于黨中央、國務院要求建立的，是保護我國森林草地資源的有效和長久實施手段[2]。林長制責任主體是地方黨委、政府領(lǐng)導，擔任林長，目標是建立屬地負責、黨政同責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效責任制體系。全面推行林長制，對提升林業(yè)治理能力、治理體系現(xiàn)代化、壓實地方生態(tài)保護責任、實現(xiàn)林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展、解決制約林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展瓶頸問題，具有重要現(xiàn)實意義。

常州鐘樓區(qū)地處平原，區(qū)域內(nèi)無丘陵，無天然林分，現(xiàn)存植被以鄉(xiāng)村農(nóng)田林網(wǎng)和村莊綠化以及城市綠化為主，林地草地濕地資源嚴重不足，林地增量發(fā)展難以為繼。鐘樓區(qū)有較多產(chǎn)生污染的企業(yè)，農(nóng)村人居環(huán)境較差，河湖環(huán)境缺乏整治，綠地建設(shè)不足。區(qū)內(nèi)生態(tài)資源不足，林地布局不合理。無自然保護地和生態(tài)保護區(qū)，林地資源匱乏。依據(jù)第2次、第3次國土調(diào)查數(shù)據(jù)，在過去的10 a中很多林地草地濕地園地大量流失，已變更為建設(shè)用地和耕地。林木種苗市場監(jiān)管體系不健全，林木種質(zhì)資源保存和良種苗木繁育管理現(xiàn)狀混亂。林業(yè)專項資金投入渠道窄，經(jīng)費落實困難。林業(yè)工作繁重，專職人員嚴重不足，缺乏專業(yè)人才隊伍。專業(yè)護林員制度未真正落實到位。

常州林長制自2021年開始部署，2022年全面推行。鐘樓區(qū)地處中心城區(qū)，2021年11月頒布《關(guān)于全面推行林長制的意見》，2022年5月印發(fā)鐘樓區(qū)林長制的會議制度、巡林制度、督察制度、信息報送和公開制度等，在市級林長制工作計劃要求下，從實際出發(fā)制定了2022年鐘樓區(qū)工作計劃。

1 全面推行林長制

1.1 明確總體目標任務

2021年10月30日常州市鐘樓區(qū)制定并印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的實施意見》。根據(jù)常州市“十四五”期間全面推行林長制主要指標(見表1)，“十四五”期間，鐘樓區(qū)全面實施林業(yè)增綠增效行動計劃，擬完成造林綠化面積20 hm2，撫育森林134 hm2次(見表2)。鐘樓區(qū)按照“明確目標，落實責任，長效監(jiān)管，嚴格考核”的要求，建立健全林長制管理制度，強化林業(yè)生態(tài)資源管理，提升林業(yè)生態(tài)資源質(zhì)量，提高科學利用水平，實現(xiàn)森林等資源“一增，二保，三防”目標，促進全區(qū)社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 常州市“十四五”期間全面推行林長制主要指標

表2 鐘樓區(qū)造林綠化及森林撫育任務分配情況

1.2 構(gòu)建組織體系

2021年11月底之前，鐘樓區(qū)組建了由區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等構(gòu)建的系統(tǒng)，明確了“責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力”的生態(tài)系統(tǒng)保護原則，為實現(xiàn)林業(yè)資源永續(xù)利用、建設(shè)更美麗更富裕更文明鐘樓提供制度保障。

(1)根據(jù)層級來設(shè)置林長制體系。區(qū)級單位設(shè)置總林長，由區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導兼任；設(shè)立副總林長，主要由區(qū)政府分管的副區(qū)長來兼任；鎮(zhèn)(街道)級林長、村(社區(qū))級林長由主要分管的同志擔任。建立區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))一共3個層級的林長制體系。

(2)構(gòu)建區(qū)級林長制工作小組。為了能夠高效輔助區(qū)級林長進行各項工作，確保有效地將森林資源保護工作落實和執(zhí)行下去。在區(qū)級部門構(gòu)建“鐘樓區(qū)林長制工作領(lǐng)導小組”，組織架構(gòu)見圖1。其小組組長主要由區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導擔任，副組長是區(qū)政府的分管副區(qū)長來擔任，同時區(qū)委辦公室、區(qū)政府辦公室的分管領(lǐng)導，司法局、財政局、民政局、人社局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、應急局、統(tǒng)計局、公安分局等領(lǐng)導作為小組主要成員。鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))落實做好網(wǎng)格化管理。

圖1 鐘樓區(qū)林長制工作領(lǐng)導小組組織架構(gòu)

1.3 健全制度機制

為林長制持續(xù)規(guī)范運行，構(gòu)建了林長制制度體系。建立鐘樓區(qū)林長制區(qū)級會議制度，以規(guī)范林長制工作議事程序，保障林長制工作有序開展；建立鐘樓區(qū)林長巡林制度，以規(guī)范各級林長對其責任區(qū)域森林資源的巡查檢查，督促指導做好林長制各項工作；建立鐘樓區(qū)林長制區(qū)級督查制度，以強化林長制工作落實，掌握督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長制工作進展情況。

進一步完善和健全林長制具體工作實施內(nèi)容，以確保各項制度規(guī)范，對相關(guān)信息予以透明化管理和公示，加強巡查制度的落實，編制合理可執(zhí)行的考核評估方案。制作林長工作規(guī)范手冊。設(shè)立常州市鐘樓區(qū)林長公示牌，面向社會公眾公布林長名單，林長的工作職責。

1.4 強調(diào)監(jiān)督考核

構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序，制度健全，追責有力的林業(yè)資源營造、培育、監(jiān)測和保護體系，實現(xiàn)森林資源保護從林業(yè)部門唱“獨角戲”到黨政各部門齊抓共管的“大合唱”。在林長制執(zhí)行過程中，特別強調(diào)了督導考核機制，主要是上級林長對下一級林長監(jiān)督和考核，將考核結(jié)果上報到上一級政府和黨委部門，采取合適的方式對外通報，還要組織相關(guān)部門的領(lǐng)導對考核結(jié)果進行評價，評價報告作為領(lǐng)導干部任用、提拔、罷免的主要依據(jù)。針對領(lǐng)導干部不作為或是有損害生態(tài)環(huán)境的行為進行終身追責，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行處罰。

2 重點工作

2.1 優(yōu)化林地空間布局

在鐘樓區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)對林地保護與利用做出總體安排和綜合部署，結(jié)合2020年度國土變更調(diào)查的林地數(shù)據(jù)，緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定工作，按照“三上三下”的工作方式，明確各級林長管護的森林資源，全面開展鐘樓區(qū)林地保護利用規(guī)劃工作。

2.2 大力開展國土綠化行動

“十四五”期間，將進一步加強國土綠化美化和林業(yè)資源的保護與管理，利用一切可利用的空間科學開展國土綠化。

2.3 推進森林資源管護智能化

加強對森林資源保護的警示宣傳教育，構(gòu)建森林防火人人有責的保護意識和社會責任；對森林火源加強管控，讓森林資源防火工作變成常態(tài)化，嚴格用火審批、林內(nèi)巡護；繼續(xù)推進森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升“人防”+“技防”監(jiān)測和撲火能力。將林業(yè)存在的有害生物災害列入到重點防治機制中，提升社會化防治力度，加強對林業(yè)有害生物進行防控的管制能力；推進林業(yè)植物檢疫關(guān)口前移，提高主管單位的監(jiān)測水平，運用智能化管理模式，提高突發(fā)事件的處置能力。建立健全日常監(jiān)管巡查制度，實行常態(tài)化、長效化、全覆蓋動態(tài)監(jiān)管。

2.4 改善生態(tài)環(huán)境

(1)加強山水林田湖草整體保護、綜合治理。系統(tǒng)開展生態(tài)保護與修復工作，開展山水林田湖草生態(tài)空間保護專項行動，提高林木覆蓋率、自然濕地保護率，從而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，筑牢生態(tài)安全屏障。

(2)適度增加林地保有量和森林覆蓋率。通過實現(xiàn)年度營造林生產(chǎn)指導性計劃，確保每年適度增加新增營造林方案布局；通過林地面積增加來抵消二氧化碳排放，實現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展目標。

(3)提高公眾對生態(tài)環(huán)境滿意度。通過提高受污染耕地安全利用率，保障重點建設(shè)用地安全利用，提升固體廢物減量化、資源化、無害化水平，優(yōu)化單位地區(qū)生產(chǎn)總值重復用水率、能源消耗、碳排放強度等指標，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)。進一步組織農(nóng)村人居環(huán)境整治提升專項行動，最終實現(xiàn)特色綠美鄉(xiāng)村建設(shè)目標。

(4)加強生態(tài)綠城建設(shè)。開展生態(tài)綠城建設(shè)專項行動，著力建設(shè)沿長江、沿運河、環(huán)太湖等干線綠廊，持續(xù)放大區(qū)域自然資源稟賦優(yōu)勢，打造美麗風景線，大力建設(shè)口袋公園，讓更多市民出門見園，開窗見綠，提高群眾見水親綠空間。

(5)科學長效管理。通過年度林地、草地、濕地、生態(tài)綜合監(jiān)測評價和“一張圖”年度更新工作，確保林地、草地、濕地、生態(tài)總量不減少；通過10 a 1次的土地資源調(diào)查和年度土地變更調(diào)查，為自然資源綜合管理提供數(shù)據(jù)支撐。

2.5 聚焦重點工程

(1)推進生態(tài)綠城建設(shè)。加快京杭大運河、新孟河、皇糧浜、鄒區(qū)濕地等重點河流區(qū)域兩側(cè)的環(huán)境綜合整治，打造水利風景區(qū)，采取“增核—擴綠—連網(wǎng)”3大措施，推進實施京杭大運河十里玉蘭長廊建設(shè)、新孟河生態(tài)廊道、皇糧浜濕地公園建設(shè)等一批優(yōu)秀生態(tài)綠城工程項目。

(2)構(gòu)建綠美村莊。對傳統(tǒng)古村落等鄉(xiāng)村復興指明方向。殷杏泰融合發(fā)展試驗區(qū)項目是鐘樓區(qū)推進老城再興的重要一步，將推進殷杏泰美麗宜居村莊建設(shè)，促進殷杏泰片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡化發(fā)展。在村莊環(huán)境綜合整治過程中基本實現(xiàn)林地全覆蓋，村民房前屋后、河湖水面加強景觀綠化建設(shè)，制定景區(qū)整體發(fā)展理念,結(jié)合鐘樓區(qū)林木種質(zhì)資源的類型，利用本地林木優(yōu)勢樹種，構(gòu)建多樣化的景觀。

(3)組織林地草地、濕地、數(shù)據(jù)監(jiān)測工作和編制國土空間造林綠化方案、省級公益林優(yōu)化落界和新林地保護利用規(guī)劃。依據(jù)原土地利用現(xiàn)狀用地分類，全國第2次土地調(diào)查數(shù)據(jù)林地、草地、濕地含在農(nóng)用地中，2020年全國第3次土地調(diào)查和土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)中林地和園地沒有分開，養(yǎng)殖坑塘、水田、溝渠等濕地類型包含在濕地中，在過去的10 a中很多林地草地濕地園地大量流失。面積8 hm2(含8 hm2)以上的湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地以及寬度10 m以上、長度5 km以上的河流濕地未納入第3次國土調(diào)查范圍。著力加強林地、草地、濕地監(jiān)測，加快“一張圖”年度更新工作。

2.6 優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

通過健全林木種苗市場監(jiān)管體系，加強苗木特色鎮(zhèn)、村建設(shè)和加強林木良種基地、種質(zhì)資源庫和保障性苗圃管理，通過林木種苗和林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

2.7 建立多元化資金投入機制

設(shè)立好扶持專項資金，吸引社會資金注入。確保資金投入的高效性，構(gòu)建多元化投入機制。加強項目經(jīng)費和林長制工作經(jīng)費審計監(jiān)督，規(guī)范資金使用。制定和健全地方林長制資金管理制度，確保市場持續(xù)保持活力態(tài)勢。

2.8 推動政府職能社會化

(1)建立新型林業(yè)社會化服務體系，整合管理資源，加強林業(yè)專業(yè)人才隊伍建設(shè)，強化物資經(jīng)費保障，提升林業(yè)管理與服務水平。

(2)結(jié)合各地森林資源特點，科學合理劃分若干網(wǎng)格，明確管理邊界，由村(社區(qū))、鎮(zhèn)(街道)到區(qū)網(wǎng)格全覆蓋，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，推動森林資源保護責任措施落實落地。

(3)各級林長配備專職林長制網(wǎng)格員(社會化用工)，有效助推當前林業(yè)行政職能的社會化。

3 展望與思考

未來鐘樓區(qū)可有效利用京杭大運河、312國道、龍江路高架、江宜高速、騰龍路和新孟河2側(cè)的省級公益林資源打造高品質(zhì)、多功能的綠色開敞空間，進一步提升區(qū)域人居環(huán)境與綠色空間品質(zhì)。鐘樓區(qū)還應利用一般公益林資源，與青楓公園、荷園、西林公園和五星公園等市級區(qū)級公園綠地相結(jié)合，利用零星公益林資源打造5 min步行可達的市民廣場、街頭綠地、游園、口袋公園等民生幸福工程。進一步落實慢行體系規(guī)劃、海綿城市專項規(guī)劃、鐘樓區(qū)生態(tài)文明建設(shè)實施方案。只有以人民為中心、積極探索綠地功能復合、營建新型活力綠色空間，鐘樓區(qū)全面推進林長制才能進一步提升綠色空間環(huán)境品質(zhì)，打造人與自然和諧共生的現(xiàn)代化鐘樓。