PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制研究
——以馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目為例

陳慧君

（中國(guó)土木尼日利亞有限公司，北京 100032）

一、前言

自2013年“一帶一路”倡議正式提出以來，截至2021年1月30日，我國(guó)已與171個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了共205份共建“一帶一路”合作文件。面對(duì)突如其來的新冠肺炎疫情的沖擊，我國(guó)同有關(guān)國(guó)家守望相助、共克時(shí)艱、推動(dòng)共建“一帶一路”取得了顯著成效。其中一個(gè)方面體現(xiàn)在不斷深化的投資合作，沿線國(guó)家承包工程完成營(yíng)業(yè)額911.2億美元，占全國(guó)對(duì)外承包工程的58.4%?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的大型投資項(xiàng)目增長(zhǎng)迅猛，一個(gè)以新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國(guó)-中亞-西亞、中國(guó)-中南半島、中巴、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊為框架，以公路、鐵路、航運(yùn)、航空、管道、空間綜合信息網(wǎng)絡(luò)為主要內(nèi)容，以一批國(guó)家先行合作爭(zhēng)取示范效應(yīng)為抓手，以共建重要港口和節(jié)點(diǎn)城市、繁榮海上合作為紐帶的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展新生態(tài)已經(jīng)初具雛形，且進(jìn)一步邁入正軌。

二、PPP模式及回報(bào)機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有規(guī)模大、配套性強(qiáng)、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。例如，公路工程通過規(guī)劃、勘查、設(shè)計(jì)、施工及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，在建設(shè)期需要大量資金投入支持相關(guān)工作，征地、環(huán)評(píng)、管網(wǎng)、路基、路面、橋梁、隧道、防護(hù)、運(yùn)輸設(shè)備等，大規(guī)模的初始聚集性對(duì)資本金有最低限度的要求，使政府面臨較大的資金壓力。與直接生產(chǎn)部門比較，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長(zhǎng)，例如，公路工程通常建設(shè)期3～5年，運(yùn)營(yíng)期20年甚至更多，在短時(shí)間內(nèi)回收建設(shè)期資本性支出較為困難。

（一）PPP模式及運(yùn)作方式

PPP（Public Private Partnership）模式在國(guó)際上被廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的大型投資項(xiàng)目中，該模式主要包括以下四點(diǎn)特征：

1.社會(huì)資本和政府部門之間的長(zhǎng)期合作。

2.提供新的或現(xiàn)有的公共資產(chǎn)或服務(wù)。

3.社會(huì)資本承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。

4.社會(huì)資本獲得相關(guān)回報(bào)。

通過政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作，PPP模式能夠很好地契合項(xiàng)目的長(zhǎng)周期性，激發(fā)社會(huì)資本的活力，將其投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而減輕政府的財(cái)政壓力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)各方收益的最大化。其典型結(jié)構(gòu)為政府和社會(huì)資本方共同成立PPP項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle），它既是融資主體，又是建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，主要職能有手續(xù)辦理、PPP協(xié)議簽訂、融資、工程設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、工程驗(yàn)收、工程運(yùn)營(yíng)、還本付息、爭(zhēng)議解決、資產(chǎn)或股權(quán)移交等。實(shí)質(zhì)是政府通過公開招標(biāo)或議標(biāo)等方式選定私營(yíng)公司，給予其長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而獲得基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品或運(yùn)營(yíng)服務(wù)，從而加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

PPP項(xiàng)目常見運(yùn)作方式包含BT（建造、移交），BOT（建造、運(yùn)營(yíng)、移交），BOO（建造、擁有、運(yùn)營(yíng)），O&M（運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同），TOT（移交、運(yùn)營(yíng)、移交），ROT（改建、運(yùn)營(yíng)、移交）等。

BT：是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)及建造，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

性質(zhì)：新建。

適用范圍：適用于運(yùn)營(yíng)過程簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，政府作為主管部門需運(yùn)營(yíng)資本項(xiàng)目。

BOT：是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

性質(zhì)：新建。

適用范圍：適用于運(yùn)營(yíng)過程復(fù)雜且運(yùn)營(yíng)責(zé)任重大的項(xiàng)目，技術(shù)密集型的政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

BOO：由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明。

性質(zhì)：新建。

適用范圍：適合私有化阻力較小，投資總體可控的項(xiàng)目。

O&M：是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。

性質(zhì)：存量。

適用范圍：政府的許多服務(wù)，如道路維護(hù)、污水處理、垃圾處理等。

TOT：是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

性質(zhì)：存量。

適用范圍：適用于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共設(shè)施，如具有收費(fèi)來源的存量經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等。

ROT：是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

性質(zhì)：存量。

適用范圍：適用于因?yàn)榧夹g(shù)落后、運(yùn)營(yíng)不良等原因不能滿足市場(chǎng)需求，其本來規(guī)劃的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益不能完全發(fā)揮的存量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

（二）PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

PPP模式合作共贏，但對(duì)合作方目標(biāo)可能各不相同。例如，政府方希望盡可能地減輕財(cái)政壓力，滿足社會(huì)公共服務(wù)需求；社會(huì)資本方希望通過投資實(shí)現(xiàn)收益最大化，因此，在項(xiàng)目實(shí)際操作中，靈活多變。PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。

1.使用者付費(fèi)

指社會(huì)資本直接向終端使用者收取費(fèi)用，以收回項(xiàng)目的投資成本并獲得合理收益。大部分收入來自向用戶收取票價(jià)，額外收入可能來自租金、廣告費(fèi)用等其他商業(yè)機(jī)會(huì)。例如，河北省定州市規(guī)?；锾烊粴馐痉俄?xiàng)目一期工程PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目由河北省定州市政府以土地入股和四方格林蘭定州清潔能源科技有限公司共同投資2.64億元，在定州市建設(shè)年處理玉米秸稈8.28萬(wàn)噸、牛糞污18.25萬(wàn)噸能力的規(guī)模化生物天然氣項(xiàng)目，雙方成立項(xiàng)目公司，并由社會(huì)資本方控股經(jīng)營(yíng)，定州市政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限3年，期滿后項(xiàng)目移交政府指定部門。

2.可行性缺口補(bǔ)助

指使用者付費(fèi)收入不足以覆蓋投資開發(fā)成本和應(yīng)得的合理投資收益時(shí)，政府在使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上提供補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼的形式多樣化，可能在使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上提供固定或遞減金額的補(bǔ)貼，或在建設(shè)期提供一定金額補(bǔ)貼，以抵減項(xiàng)目總投資及融資成本。例如，青島地鐵一號(hào)線項(xiàng)目實(shí)行可行性缺口補(bǔ)助回報(bào)機(jī)制，青島地鐵集團(tuán)與“一號(hào)線基金”成立項(xiàng)目公司后，與青島市政府簽署PPP項(xiàng)目合同。根據(jù)票務(wù)和非客運(yùn)收入、成本費(fèi)用以及稅金等的計(jì)算，該項(xiàng)目現(xiàn)金流入總額約205.6億元，現(xiàn)金流出總額約為823.1億元，最終計(jì)算出的可行性缺口補(bǔ)助總計(jì)約為652.4億元。

3.政府付費(fèi)

只要項(xiàng)目公司滿足政府在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議下約定的KPI要求，例如，可用率達(dá)到一定水平并且公眾能穩(wěn)定使用，政府將支付約定的可用性付款。例如，哥倫比亞波哥大西部有軌電車項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括設(shè)計(jì)、融資、修建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)并移交全長(zhǎng)約 39.64KM 的雙線有軌電車線路，包含 17個(gè)車站（8座城郊車站，9座城內(nèi)車站）、1個(gè)車輛段、1個(gè)停車場(chǎng)以及機(jī)車車輛及相關(guān)系統(tǒng)設(shè)施的供應(yīng)等。項(xiàng)目建設(shè)期總投資為7.15億美元，建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期調(diào)差后的合同額為8，034，446，406，134哥倫比亞比索，折合約 24.77 億美元。滿足政府要求情況下，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)，共分為8個(gè)支付包，通過政府財(cái)政預(yù)算支付。

三、馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目投資回報(bào)初步測(cè)算

為了進(jìn)一步理解PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，本文以馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目為例，說明使用者付費(fèi)情況下該項(xiàng)目的投資收益情況。

馬耳他共和國(guó)簡(jiǎn)稱馬耳他，是位于南歐的一個(gè)微型共和制的國(guó)家。國(guó)土面積316平方公里，全境由五個(gè)島嶼及多處礁石組成，其中馬耳他島最大，約245.7平方公里，多天然良港，海岸線長(zhǎng)190余公里；第二大島為戈佐島，約67.1平方公里。另有科米諾島、科米諾托島和費(fèi)爾弗拉島，后兩個(gè)島很小，無人居住。馬耳他境內(nèi)無鐵路，國(guó)內(nèi)運(yùn)輸基本依靠公路，公路長(zhǎng)2254公里，無高速交通系統(tǒng)，公交系統(tǒng)不太發(fā)達(dá)，私人車輛為主要交通工具。

馬耳他群島的三個(gè)人口稠密的島嶼是馬耳他、戈佐島和科米諾。馬耳他和戈佐在商業(yè)和服務(wù)方面相互依存，并通過從馬耳他Cirkewwa港口和戈佐Mgarr港口的輪渡相連，兩島間距離為5.9公里，輪渡作為唯一交通運(yùn)輸方式，主要承載人和車。

馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目長(zhǎng)約13公里，位于海平面以下100米，且至少50米的巖石層覆蓋。計(jì)劃新建雙向行駛車道，每個(gè)方向一條，寬度為3.25米至3.50米，中間有一個(gè)中央緩沖區(qū)，寬度約為1米，兩側(cè)有緊急車道。原計(jì)劃于2020年完成招標(biāo)，2021年開始建設(shè)。由于疫情影響，該項(xiàng)目暫時(shí)擱置。

項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為20年，建設(shè)期大約5年，運(yùn)營(yíng)期大約15年。建設(shè)期總投資約3億歐元，運(yùn)維成本每年640萬(wàn)歐元。該建設(shè)期總投及運(yùn)維成本均根據(jù)歷史已經(jīng)建成的案例進(jìn)行預(yù)估，挪威海底公路的平均成本為 1200萬(wàn)歐元/公里/孔，但需要非常有利的地面條件。根據(jù)已經(jīng)披露的地質(zhì)剖面形式，馬耳他戈佐隧道并非如此，因此，以挪威海底公路為建設(shè)期總投成本預(yù)估下限。而其他歐洲隧道建設(shè)平均成本大約為1900 萬(wàn)歐元/公里/孔，平均成本包括土木工程、物料處置、機(jī)電工程、入口結(jié)構(gòu)，但不包括巖土工程勘察、設(shè)計(jì)或土地征收成本費(fèi)用等。另外，考慮機(jī)電設(shè)備成本占比約15%，綜合計(jì)算得出馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目建設(shè)期總投資約3億歐元。根據(jù)英國(guó)完工的 Hindhead 隧道（2 公里長(zhǎng)的地下雙孔公路隧道）歷史數(shù)據(jù)，運(yùn)營(yíng)成本約為310萬(wàn)歐元/年，維護(hù)成本約為330萬(wàn)歐元/年，適用于10公里左右的隧道，不分單孔還是雙孔隧道。綜合計(jì)算得出馬耳他戈佐隧道項(xiàng)目運(yùn)維成本每年640萬(wàn)歐元。

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期間票務(wù)收入歸特許經(jīng)營(yíng)商所有。運(yùn)營(yíng)期間票務(wù)收入與票價(jià)、車流量、人流量相關(guān)。票價(jià)的影響因素主要有兩個(gè)方面：內(nèi)在因素包括隧道車道的技術(shù)等級(jí)、投資規(guī)模、運(yùn)維服務(wù)水平等；外在因素主要為宏觀因素，區(qū)域及人均經(jīng)濟(jì)水平、通貨膨脹指數(shù)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等。車流量、人流量也是影收入的重要因素，根據(jù)馬耳他官方統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近年來日均單程乘客數(shù)量及車輛數(shù)量如表1所示。

表1 日均單程乘客數(shù)及車輛數(shù)

由于受到新冠肺炎疫情影響，2020年乘客數(shù)量、車輛數(shù)量均有所下降，甚至回到2017年水平。根據(jù)Mott.MacDonald咨詢公司的保守預(yù)測(cè)，測(cè)算收入時(shí)假設(shè)乘客數(shù)量增長(zhǎng)率2.7%，車輛數(shù)量增長(zhǎng)率2.6%，半數(shù)乘客及車輛往返行駛，半數(shù)乘客及車輛則單向行駛，且隧道票價(jià)和目前輪渡票價(jià)保持相同水平，即車輛標(biāo)準(zhǔn)票價(jià)為15.70歐元/輛，乘客標(biāo)準(zhǔn)票價(jià)為4.65歐元/人。建設(shè)期從2022年開始，運(yùn)營(yíng)期從2027年開始，隧道通行費(fèi)收入將在2030年達(dá)到約4000萬(wàn)歐元，到2041年將增至約6000萬(wàn)歐元。目前，以客流和車輛預(yù)測(cè)量和實(shí)際票價(jià)為基礎(chǔ)計(jì)算隧道票價(jià)收入，且未考慮稅費(fèi)等情況下的全投資收益率約為7.24%。

選取不確定因素進(jìn)行敏感性分析，如建設(shè)期總投、運(yùn)維成本、票價(jià)、車流量、人流量等，變化的幅度分別為5%、10%，以觀測(cè)未考慮稅費(fèi)等情況下的全投資收益率相應(yīng)的變化情況。通過分析結(jié)果，可以看出建設(shè)期總投、車流量及人流量的變動(dòng)較運(yùn)維成本變動(dòng)對(duì)全投資收益率影響更大，見表2。

表2 全投資收益率

但實(shí)際情況遠(yuǎn)比初步測(cè)算復(fù)雜，更準(zhǔn)確地投資收益情況需要進(jìn)行更詳細(xì)的調(diào)查，項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工難點(diǎn)，需要進(jìn)行全面的地質(zhì)和巖土工程勘察，以及考慮可能會(huì)產(chǎn)生與征地拆遷、法律費(fèi)用、公共關(guān)系和環(huán)境成本等費(fèi)用。乘客出行時(shí)間、出行目的、車輛出勤率、路線選擇偏好和支付隧道通行費(fèi)的意愿也是關(guān)鍵因素。對(duì)于社會(huì)資本而言，需要承擔(dān)的投建營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，在提高公共服務(wù)質(zhì)量以及確保公共利益的同時(shí)，社會(huì)資本也要考慮到合理的利潤(rùn)區(qū)間。使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，投資回報(bào)率通常考慮在長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上增加2～3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如按中國(guó)人民銀行公布最新5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率4.6%左右計(jì)算，項(xiàng)目合理的融資前、融資后投資收益率約為7.0%-8.0%。因此，是否有必要引入政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制也有待進(jìn)一步研究。例如，政府給予項(xiàng)目公司最低需求補(bǔ)貼以滿足投資收益要求，以財(cái)政收入、專項(xiàng)資金等方式為項(xiàng)目公司提供建設(shè)資金等。

四、結(jié)語(yǔ)

類似馬耳他戈佐隧道的大型PPP項(xiàng)目通常投資金額大，且項(xiàng)目周期長(zhǎng)，對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)水平、提高出行效率有重大深遠(yuǎn)的影響。社會(huì)資本投資在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)追求合理收益，政府的目標(biāo)則是減輕財(cái)政壓力。公私合營(yíng)如何構(gòu)建公平的投資回報(bào)機(jī)制、分配各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、體現(xiàn)PPP 模式“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則是項(xiàng)目研究的核心內(nèi)容。