工程總承包模式下工程項目代建管理探討
——以某改擴建項目為例

于 超（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引言

近年來，國內(nèi)采用工程總承包模式的工程建設(shè)項目逐漸增多。工程總承包模式下的項目管理與常規(guī)施工總承包存在許多不同，本文以筆者參與過的某改擴建項目為例，總結(jié)工程總承包模式下改擴建項目代建管理經(jīng)驗，以供類似項目參考。

1 項目簡介

上海某知名公共建筑，其功能以展廳為主，位于上海市中心的人民廣場區(qū)域，規(guī)劃用地面積為5287 m2。本項目建設(shè)內(nèi)容為對現(xiàn)有建筑實施局部擴建加層和結(jié)構(gòu)加固，對室內(nèi)裝飾、建筑機電設(shè)備和室外景觀更新，按原風貌實施外立面工程。項目原建筑面積為18695.32 m2，本次改造新增2265.48 m2，項目實施后總建筑面積為20960.80 m2。本項目采用工程總承包模式，已通過公開招標投標確定上海某大型國企設(shè)計院為項目工程總承包單位（以下簡稱“工程總包單位”），上海某大型國企施工單位為項目施工再發(fā)包單位（以下簡稱“施工總包單位”）。本項目為審批制建設(shè)項目，于2019年7月完成項目建議書批復(fù)，2020年2月初完成可行性研究（以下簡稱“可研”）報告（初步設(shè)計深度）批復(fù)，2020年2月底上網(wǎng)發(fā)布工程總承包招標公告，2020年5月開工，2021年11月竣工，投資約3億元。

2 工程總承包管理與組織

本項目主要參建單位包括可研單位、方案單位、代建單位、工程總承包單位、投資監(jiān)理單位和施工監(jiān)理單位。項目采用由設(shè)計牽頭的工程總承包模式，設(shè)計單位作為工程總包單位，負責項目的總體管理及設(shè)計工作，將施工全部再發(fā)包給施工總包單位，工程總包單位與施工總包單位共同建立了現(xiàn)場項目部。因前期審批原因，工程總承包階段選擇“施工圖＋施工”模式，項目設(shè)計方案及初步設(shè)計由方案單位負責，工程總包單位根據(jù)方案單位的成果繼續(xù)深化完成施工圖，指導(dǎo)現(xiàn)場施工。為確保項目各施工單位合理有序開展施工，本項目工程總包單位形成了公司層級、項目部層級、施工總包及分包層級的三級管理架構(gòu)（如圖1所示）。

圖1 項目三級管理架構(gòu)

在該組織架構(gòu)中，工程總包單位的現(xiàn)場項目部，包含設(shè)計管理、造價管理、施工管理及信息管理等各條線具體負責人，執(zhí)行具體管理工作。工程總包工作重心包含具體的設(shè)計和施工之間的協(xié)調(diào)工作，施工管理工作及造價控制工作。在設(shè)計管理方面，因工程總包單位本身為設(shè)計院，故其設(shè)計管理能力相對較突出，可根據(jù)改造項目的現(xiàn)場實際條件及甲方需求優(yōu)化調(diào)整圖紙，及時將設(shè)計信息向施工單位轉(zhuǎn)達。在施工管理方面，本項目以施工總包單位的工作為主，工程總包單位的各施工負責人完成各項總體管理工作，具體落實均由施工總包單位來實施。在造價管理方面，工程總包單位負責人結(jié)合前期概預(yù)算成果，以施工單位的成本管理為支撐，進行全過程的造價控制工作。

根據(jù)上海市住建委的規(guī)定，雖然本項目工程總包單位為設(shè)計院，但仍然承擔五方責任制中的設(shè)計及施工雙重責任，即工程總包單位既作為設(shè)計單位，也同時作為施工單位，投標的建筑師既作為設(shè)計負責人，也同時作為施工項目經(jīng)理。本項目施工方面的所有資料包括施工專項方案等，均由施工總包單位編制后，報工程總包單位審核通過后，再報監(jiān)理單位審批。

3 項目工程總承包模式實施要點

3.1 前期報批與招標投標

3.1.1 工程總承包階段的選擇

本項目為改擴建工程，暫不考慮勘察工作，可選擇納入工程總承包的內(nèi)容包括方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計和施工四塊內(nèi)容。若考慮從方案設(shè)計開始，將所有設(shè)計工作和施工一起打包納入工程總承包內(nèi)容，對工程總承包單位的總體管控和設(shè)計銜接性有利，但不利于甲方的項目投資控制，且需要甲方從最初階段即確定項目所有的要求，以免過程中再次提出新的要求，造成投資增加，甚至超出概算。但是，由于本項目為公共建筑的改擴建工程，甲方很難一次性提出所有要求，其需求是從方案設(shè)計開始，隨著設(shè)計深度的加深而不斷細化、明確的。若考慮將方案設(shè)計連帶初步設(shè)計一起單獨招標，將施工圖設(shè)計及施工一起打包納入工程總承包，則有利于投資控制，有利于甲方要求的明確，但增加了代建單位在項目實施過程中對方案單位與工程總包單位之間的協(xié)調(diào)工作。

本項目在工程總承包階段進行選擇時也著重考慮了當時上海的政策因素。上海從2019年開始執(zhí)行了項目可研審批改革，要求可研報告達到初步設(shè)計深度，即可研報告及初步設(shè)計需要共同完成，一并獲得批復(fù)，確定項目總投資概算?？裳信鷱?fù)前，項目甲方不知項目的投資額，也未確定項目建設(shè)的規(guī)模和標準，與工程總承包模式的固定要求和固定總價相矛盾，故無法實施工程總承包。結(jié)合以上各因素，本項目最后選擇將方案設(shè)計與初步設(shè)計聯(lián)合單獨招標，采取設(shè)計費按照批復(fù)概算調(diào)整的方式。協(xié)調(diào)方案單位以可研報告為總指導(dǎo)原則，完成了初步設(shè)計文本、圖紙及概算后，一同報上海市發(fā)展改革委審批。審批過程中，政府的要求均同步落實于可研及初步設(shè)計當中，最后一同獲得了批復(fù)。

3.1.2 方案審批與可研（初步設(shè)計深度）審批

本項目為政府投資工程，需要完成項建書、可研（初步設(shè)計深度）、規(guī)劃設(shè)計方案及工程規(guī)劃許可證等一系列審批流程。原審批程序中，先完成可研階段的各主管部門意見征詢及批復(fù)后，開啟規(guī)劃設(shè)計方案的征詢及審批。審改后，可研深度調(diào)整為初步設(shè)計階段，完成時間明顯滯后，未能成為規(guī)劃設(shè)計方案的前置條件，且在可研及初步設(shè)計成果文件專家評審時，各專家均提出需要看到項目前期的征詢意見，以便確定各主管部門對項目的意見和態(tài)度。本項目實際上先啟動規(guī)劃設(shè)計方案的審批流程，以網(wǎng)上行政協(xié)助的形式獲取各主管專業(yè)審批部門對項目規(guī)劃設(shè)計方案的意見，作為可研及初步設(shè)計的評審依據(jù)，通過專家評審后，根據(jù)專家意見調(diào)整可研及初步設(shè)計文本，然后獲得可研（初步設(shè)計深度）批復(fù)。因為需要在可研審批之前啟動方案征詢工作，故需要在前期完成一稿方案文本，這與全階段的工程總承包形式相矛盾，故本項目的工程總承包只能將設(shè)計工作按階段拆分后，分開發(fā)包。

3.1.3 工程總承包招標

項目可研批復(fù)之前，代建單位已組織投資監(jiān)理和招標代理等單位共同編制工程總承包招標文件初稿。在可研批復(fù)后的15 d時間內(nèi)，各相關(guān)方根據(jù)可研批復(fù)意見，完成工程總承包招標文件的調(diào)整及確認工作，并于工程總承包新政策——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)［2019］12號）正式實施（2020年3月1日）前上網(wǎng)招標。本次招標范圍包含施工圖設(shè)計及施工，前期方案單位完成的設(shè)計方案、初步設(shè)計、可研批復(fù)意見（含專家意見）及原竣工圖等均作為招標要求附件。此外，因為工程總承包的特殊性，招標文件中不含工程量清單，代建單位利用公司資源，組織完成了施工圖設(shè)計任務(wù)書、技術(shù)規(guī)格書及主要材料設(shè)備可選品牌表。此三項內(nèi)容為工程總承包招標工作中的重中之重，決定了本項目的完成質(zhì)量及成敗，極為考驗代建單位的能力。代建單位需要具備較為豐富的設(shè)計、施工和招標管理經(jīng)驗，才能高質(zhì)量地完成。最終，此三項文件經(jīng)過初稿、調(diào)整稿、初審和終審等一系列流程完成確認，報甲方審核確認后納入招標文件。項目招標上網(wǎng)后，甲方提出了部分補充的要求，以“總承包補充招標文件”的形式上網(wǎng)發(fā)布。

3.1.4 可研調(diào)整批復(fù)（調(diào)概）

關(guān)于可研批復(fù)，上海市發(fā)展改革委提出本項目上報的可研及初步設(shè)計文本中部分內(nèi)容深度不足，需要補充后再次上報，故項目第一次可研批復(fù)投資為2.2億元，未包含外立面幕墻及泛光照明等內(nèi)容。在工程總承包招標上網(wǎng)后，代建單位同步推進可研調(diào)整的工作，并調(diào)整上報概算。在完成了一些資料補充包括現(xiàn)有幕墻安全檢測和弱電實施內(nèi)容后，推動上海市發(fā)展改革委于2020年5月底完成了本項目的可研調(diào)整批復(fù)，批復(fù)概算調(diào)整為3億元。然而，可研調(diào)整完成后產(chǎn)生了一些新問題，與本項目采取的工程總承包模式有不適應(yīng)的情況，具體如下。

（1）原可研未批復(fù)建筑現(xiàn)有外立面幕墻的更新工程，僅包含部分擴建建筑面積的幕墻。為確保可研調(diào)整批復(fù)完成后幕墻部分施工費用可調(diào)整，工程總承包招標時將幕墻部分設(shè)置為專業(yè)工程暫估價，待可研調(diào)整批復(fù)完成后，幕墻部分總投資確認后，通過暫估價招標，確定幕墻部分的最終施工價。然而，這種暫估價招標也導(dǎo)致出現(xiàn)了問題。暫估價招標完成后，根據(jù)上海市住建委審批平臺的規(guī)定，幕墻專業(yè)單位僅可與工程總包單位簽訂合同并網(wǎng)上完成分包合同備案，以致于幕墻公司與施工總包同屬于一個層級，互相之間沒有管理與被管理的關(guān)系，在實際施工管理過程中增加了大量的協(xié)調(diào)工作。

（2）原可研批復(fù)未包含泛光照明工程，在工程總承包招標時也無法放入專業(yè)工程暫估價，本次調(diào)整批復(fù)新增了泛光照明子項，且泛光照明單項批復(fù)投資超過400萬元，其無法直接納入工程總承包范圍，根據(jù)上海市住建委平臺的招標管理規(guī)定，也無法繼續(xù)在其平臺上招標，只能在政府采購網(wǎng)以設(shè)備采購的形式進行招標。泛光照明的中標單位與工程總承包平級，在施工管理過程中極大地增加了代建單位的管理協(xié)調(diào)工作。

（3）原可研批復(fù)中包含弱電子項，批復(fù)投資約1200萬元，本次調(diào)整可研批復(fù)后，弱電單項投資新增超過400萬元。在工程總承包招標時未預(yù)計到此部分將有調(diào)整，因而未將其設(shè)置為專業(yè)工程暫估價，則此部分弱電新增投資不屬于工程總承包管理范疇，按規(guī)定也無法在上海市住建委平臺招標；也不屬于設(shè)備采購范疇，無法通過政府采購網(wǎng)以設(shè)備采購形式招標。然而，超過400萬元的單項增加投資按規(guī)定又必須要進行招標，這之間矛盾重重，難以解決。最終，項目各參建單位經(jīng)過多次開會協(xié)調(diào)后，考慮到此部分增加的弱電投資與原弱電實施方案的“密不可分性”，確定以總包合同補充協(xié)議的形式將其納入工程總承包管理，由工程總包單位招標后確定了具體實施單位。

3.2 設(shè)計施工管理

3.2.1 圖紙管理

工程總包單位在投標時已完成施工圖初稿設(shè)計，其投標施工圖紙根據(jù)招標文件的要求和方案單位的設(shè)計成果深化而來。但因投標時間緊迫，存在未經(jīng)溝通而理解不足的情況，此施工圖初稿仍存在與招標要求不符的情況。在工程總包單位中標后，代建單位組織對其投標施工圖紙進行審核，提出與招標要求和方案設(shè)計不符之處，要求中標單位對圖紙進行修改，修改完成后再次組織相關(guān)方完成確認，且明確了因不滿足招標要求而產(chǎn)生的圖紙變更不引起合同費用變化。修改完成的施工圖為正式施工圖，施工總包單位按此組織施工，代建單位組織監(jiān)理繼續(xù)圖紙會審工作，并組織工程總包單位完成設(shè)計交底。

此外，代建單位還要求方案單位對工程總包單位的設(shè)計圖紙進行專項檢查，定期至現(xiàn)場檢查現(xiàn)場施工與方案設(shè)計的一致性，確保方案設(shè)計成果得以實現(xiàn)。

3.2.2 變更管理

工程總承包的變更管理是施工階段管理的重點。本項目為改擴建工程，施工圖以原竣工圖為基礎(chǔ)進行繪制，考慮到原竣工圖的準確性問題，必然存在一些圖紙與現(xiàn)場不符，需要調(diào)整的情況。變更總體上分為甲方提出的變更及工程總包單位提出的變更兩種。對于甲方提出的變更，代建單位一般會將要求落實給方案單位，方案單位完成變更的方案設(shè)計并經(jīng)甲方確認通過后，以工程指令單的形式下發(fā)給工程總包單位，由工程總包單位按方案深化并實施，其中部分實施圖紙同步需要由代建單位審核，此類變更一般會引起合同結(jié)算費用的調(diào)整。對于工程總包單位提出的變更，由總包單位組織設(shè)計院完成變更圖紙，經(jīng)監(jiān)理單位、代建單位和甲方確認后實施，此類變更一般不引起合同結(jié)算費用的變化。但實際執(zhí)行時，因甲方及代建單位在設(shè)計專業(yè)性上明顯不如工程總包及設(shè)計院，產(chǎn)生了一個新的問題——信任問題，即甲方不相信工程總包單位提出的變更是應(yīng)該執(zhí)行的、合理的，認為其存在以技術(shù)手段降低成本的嫌疑，所以工程總包單位的管理工作實施起來存在一定的困難。

3.2.3 界面管理

本項目為展示類公共建筑，改擴建工程完成后，需要進行布展。代建單位組織相關(guān)方完成建筑改造與展陳的界面劃分，形成專屬界面劃分表，已在工程總包招標時納入招標文件。在項目實施過程中，隨著展陳設(shè)計的逐步深化，界面劃分也同時逐步細化，最終形成完整的界面劃分成果文件。

同時，代建單位組織完成工程總包與獨立招標的泛光照明及電梯等單位的界面劃分原則，并在施工階段根據(jù)改造項目現(xiàn)場實際情況不斷細化調(diào)整。

3.2.4 建筑改造與展陳的設(shè)計協(xié)調(diào)

展陳方的設(shè)計基于改擴建工程的建筑改造圖紙進行深化布置。在項目招標時，展陳方案未定，對展示空間改擴建設(shè)計僅做了預(yù)留，即展廳均為“大空間”設(shè)計。在改擴建施工過程中，展陳方案逐步確定，需要組織改擴建與展陳雙方對圖紙進行核對，確保展陳設(shè)施設(shè)備布置及因?qū)嵤┱龟惙桨付{(diào)整的機電末端等滿足規(guī)范及驗收需要，不影響改擴建工程的驗收，若影響驗收，可能需要調(diào)整展陳方案。這個過程被稱為“合圖”?！昂蠄D”完成后的圖紙才是最終圖紙。

4 項目采用工程總承包模式的經(jīng)驗總結(jié)

采用工程總承包模式的優(yōu)勢有很多，包括：降低甲方責任，降低投資風險；利于工程總包內(nèi)部設(shè)計施工的統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)，利于方案不斷優(yōu)化；降低成本、縮短建設(shè)周期，增加可實施性；等等。本項目為設(shè)計牽頭的工程總承包，設(shè)計團隊在質(zhì)量和品質(zhì)控制方面發(fā)揮了重要作用。設(shè)計團隊按計劃完成了改擴建主體設(shè)計優(yōu)化，參與了裝飾裝修材料的選擇，參與了方案設(shè)計效果的優(yōu)化，提升了項目的質(zhì)量和品質(zhì)，尤其在與展陳方的設(shè)計協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了巨大的作用。

在完成本項目的代建管理后，筆者也總結(jié)出一些管理經(jīng)驗，包括以下幾個方面。

（1）程序及審批問題。本項目在實施期間，上海市的部分審批管理政策以及上海市住建委的建設(shè)管理平臺還需改進，目前的審批制度與全過程的工程總承包存在沖突，導(dǎo)致在完全合規(guī)的情況下，建設(shè)項目很難選擇全過程的工程總承包。另外，若工程總承包招標時發(fā)生一些特殊情況，即并未全部價格鎖定，存在專業(yè)工程暫估價或其他需要調(diào)整的內(nèi)容，而上海市住建委目前的建設(shè)管理平臺未完全考慮此類情況，可能導(dǎo)致部分子項無法招標，或招標后合同無法與再發(fā)包的施工總包簽訂。此外，由設(shè)計牽頭的工程總承包，其公司及項目負責人應(yīng)提前準備相關(guān)證書，如安全A、B證。

（2）工程總承包階段選擇問題。本項目為審批制項目，因種種原因選擇了“施工圖＋施工”的工程總承包模式。若項目為社會投資備案類項目，可以實施全過程的工程總承包，在前期決策階段僅有方案或者概念方案成果，甲方對項目的理解還不足，提出的要求可能不完整不明確，項目實施期極易產(chǎn)生變更，則建議在完成一定深度的設(shè)計成果如初步設(shè)計后再選擇實施工程總承包。

（3）總包管理問題。本項目為設(shè)計牽頭的工程總承包，項目實施時發(fā)現(xiàn)總包單位經(jīng)驗不足，對現(xiàn)場施工管理能力不足，無法做好對施工再發(fā)包的管理工作。另外，本項目較為特殊，存在部分專業(yè)分包獨立于施工總包單位，由工程總包單位（設(shè)計單位）單獨管理的情況，這增加了工程總包單位的管理難度。因此建議集合公司力量來管理或者借助外部資源來實施施工管理工作。因自身施工管理能力缺失，設(shè)計院在與施工總包單位簽訂合同時應(yīng)明確施工管理目標要求，如進度、質(zhì)量和安全等方面的目標，與施工單位風險共擔；還可以考慮借助施工單位的力量，讓施工總包做施工主導(dǎo)，工程總承包做好監(jiān)督管理工作。

（4）對項目管理的技術(shù)要求較高。工程總承包項目合約履行關(guān)鍵是設(shè)計任務(wù)書及技術(shù)規(guī)格書的制定，若代建方/項目管理方無相應(yīng)的能力，則極易在工程實施階段被合約乙方以“技術(shù)要求不清”為借口拒絕實施，產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象。因此，要求代建方/項目管理方足夠重視，技術(shù)能力相對較強才能做好管理。在工程變更審批時，代建方尤其需要仔細核查，確保所有工程變更“合情、合理、合適”。

（5）信任問題。常規(guī)模式下，甲方及代建方/項目管理方根據(jù)設(shè)計和施工等互相無隸屬關(guān)系或管理關(guān)系的特點，利用一方的成果，對另一方做好管理工作。但工程總承包模式下，設(shè)計和施工聯(lián)合在一起，設(shè)計的主動優(yōu)化與變更導(dǎo)致甲方產(chǎn)生不信任感，認為對方為了降低成本而在欺詐。對于設(shè)計的每次修改，代建方/項目管理方需要具備較強的技術(shù)能力，才能對設(shè)計成果做出審核，對每次變更涉及到的工程量拆改的合理性進行審核。以設(shè)計牽頭的工程總承包，設(shè)計單位處于技術(shù)能力高地，技術(shù)方面從圖紙向現(xiàn)場的整合難度較小。相對于施工單位主要靠調(diào)整施工方案及節(jié)約材料人力等來降低成本，設(shè)計單位主要靠結(jié)構(gòu)方面、系統(tǒng)綜合與集成及材料檔次選擇等來優(yōu)化成本和控制造價。此類方式效果更好，但也會增加甲方的不信任感。以施工牽頭的工程總承包，施工單位對現(xiàn)場管理能力較強，整體工程管理的整合能力也相對較高，但甲方認為設(shè)計院可能完全聽從于施工單位，對其更加不信任。

（6）項目控制權(quán)問題。采用工程總承包模式的初衷是讓工程總承包單位提供集成化和專業(yè)化的建造服務(wù)，為項目節(jié)約投資且創(chuàng)造更多價值，提升項目品質(zhì)。此類項目建設(shè)模式需要甲方讓出一定的項目“控制權(quán)”，轉(zhuǎn)為做好項目策劃、方案確認、實施中監(jiān)督和決策等工作。但從目前的建筑市場情況來看，甲方對項目有著極強的控制欲，基本上事無巨細都要管理，對工程總承包單位缺乏信任。這需要各參建單位之間增加互相了解，需要做好各類協(xié)調(diào)工作。

5 結(jié)語

工程總承包模式是一種整體性好且相對先進的管理模式，設(shè)計和施工單位在一個強有力的團隊整合下可以實現(xiàn)較為明顯的組合優(yōu)勢。工程總承包管理的關(guān)鍵點應(yīng)包含圖紙管理、界面管理和變更管理等。在設(shè)計牽頭的工程總承包項目中，設(shè)計在施工過程中應(yīng)起到龍頭作用，確保甲方對項目功能和品質(zhì)的需求落地，利用施工單位的管理能力做好項目管理工作。實施過程中的設(shè)計優(yōu)化是工程總承包項目降本增效的主要手段，但代建方/項目管理方對工程變更的審核十分關(guān)鍵，應(yīng)充分調(diào)動各種資源，妥善完成變更審核工作，消除甲方的信任顧慮。

綜上，當甲方對項目的具體要求充分明確時，當工程總承包單位具備較強的綜合管控能力時，當甲乙雙方存在誠信的合作關(guān)系時，工程總承包的項目實施模式必定會大放異彩。