關(guān)于國土空間治理數(shù)字化改革建設(shè)的思考
——以衢州市為例

□ 衢州市自然資源和規(guī)劃局 丁宗瑋 賴 儉

省域治理數(shù)字化平臺(tái)是國土空間治理邁向現(xiàn)代化的必答題，是提升治理體系和治理能力的關(guān)鍵抓手。2月22 日，袁家軍書記在浙江省自然資源廳調(diào)研數(shù)字化改革時(shí)，強(qiáng)調(diào)省域空間治理數(shù)字化改革是今年省級一項(xiàng)重大改革，要加快建設(shè)省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，重塑治理體系和治理能力，努力實(shí)現(xiàn)省域空間治理從定性管理到定量管理，從局部最優(yōu)到整體最優(yōu)，并在保障發(fā)展的同時(shí)，最大限度優(yōu)化國土空間，做到產(chǎn)出效率最高。2 月28 日，袁家軍書記在全省數(shù)字化改革大會(huì)上再次提出要打一場省域空間治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)。本文圍繞省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)衢州節(jié)點(diǎn)推進(jìn)情況進(jìn)行分析，提出工作建議。

一、省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)衢州節(jié)點(diǎn)推進(jìn)情況

省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)按“1+11+N”（1 個(gè)省級節(jié)點(diǎn)、11 個(gè)設(shè)區(qū)市節(jié)點(diǎn)、N 個(gè)有條件縣級節(jié)點(diǎn)）個(gè)節(jié)點(diǎn)部署，功能上按一圖一庫一箱X 場景一機(jī)制“3+X”進(jìn)行架構(gòu)，其中“一圖一庫一箱”對應(yīng)一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的“空間中心”，即“空間大腦”；X 場景對應(yīng)數(shù)字化改革“1612”數(shù)字政府系統(tǒng)“浙里省域空間治理應(yīng)用”跑道。目前，該平臺(tái)中的地址關(guān)聯(lián)工具（地址智配）和通用空間分析工具（空間智算）由衢州節(jié)點(diǎn)承擔(dān)建設(shè)。

省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)衢州節(jié)點(diǎn)由衢州市自然資源和規(guī)劃局牽頭，按“全省統(tǒng)一平臺(tái)、省市兩級服務(wù)、省市縣三級數(shù)倉”模式推進(jìn)，謀劃包含一庫一圖一箱、標(biāo)準(zhǔn)地名地址服務(wù)、國土綠化示范試點(diǎn)項(xiàng)目立體感知綜合監(jiān)管等7 個(gè)場景的“3+7”總體框架。目前，衢州一圖一庫已經(jīng)梳理入庫涉及到發(fā)改、自然資源、民政、住建等10 個(gè)部門的116 項(xiàng)數(shù)據(jù)，完成234 個(gè)空間圖層發(fā)布。工具中的地址關(guān)聯(lián)工具和通用空間分析工具2 個(gè)試點(diǎn)工具已經(jīng)上架省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，地址關(guān)聯(lián)工具同時(shí)也上架IRS。場景中的標(biāo)準(zhǔn)地名地址服務(wù)場景已完成地名地址治理77.1 萬條，主城區(qū)核心街道完成率達(dá)60%。圍繞“人房企事物”在疫情防控、企業(yè)開辦、包區(qū)清樓等場景應(yīng)用開展多跨協(xié)同應(yīng)用推廣；國土綠化試點(diǎn)示范項(xiàng)目立體感知綜合監(jiān)管場景持續(xù)優(yōu)化，完成項(xiàng)目全過程管理等模塊建設(shè)并得到國家林業(yè)和草原局認(rèn)可；其他應(yīng)用正在開發(fā)中。

二、存在問題

一是數(shù)據(jù)空間化率低且質(zhì)量不高。目前，衢州市一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)中的絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)是沒有空間化的，省專班要求歸集的民政服務(wù)機(jī)構(gòu)、行政區(qū)劃界線、計(jì)劃出讓土地、儲(chǔ)備地塊、閑置收回、五線、控規(guī)、重大項(xiàng)目等116 項(xiàng)數(shù)據(jù)已經(jīng)完成歸集，但成果質(zhì)量參差不齊，如經(jīng)濟(jì)、人口等數(shù)據(jù)沒有空間化，村社界線缺失且沒有空間化，控規(guī)數(shù)據(jù)兼容用地性質(zhì)、機(jī)動(dòng)車車位數(shù)等字段缺失，不能滿足空間治理要求，亟需將數(shù)據(jù)進(jìn)行空間化，實(shí)現(xiàn)有數(shù)據(jù)必帶空間。

二是空間治理需求數(shù)據(jù)涉密多?？臻g治理多跨場景中需要如三調(diào)、年度變更調(diào)查、土壤環(huán)境、企業(yè)產(chǎn)值、氣象小時(shí)預(yù)報(bào)、測繪、不動(dòng)產(chǎn)宗地、常住人口等基底數(shù)據(jù)均被相關(guān)管理部門確定為秘密級或機(jī)密級數(shù)據(jù)，部、省暫時(shí)沒有該類涉密數(shù)據(jù)解密脫密措施，3 月1 日起施行的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》對這部分?jǐn)?shù)據(jù)也不納入管理范圍，在當(dāng)前情況下仍由各數(shù)源單位自行保管，難以在政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行應(yīng)用，沒有最大程度發(fā)揮出數(shù)據(jù)的聚合效應(yīng)，亟需解決這部分涉密數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和應(yīng)用范圍問題，明確保密措施。

三是強(qiáng)空間應(yīng)用場景謀劃分散。由于自然資源主管部門未參與政府投資數(shù)字化項(xiàng)目全生命周期管理項(xiàng)目論證，沒有強(qiáng)制要求8 個(gè)區(qū)塊、各職能部門將強(qiáng)空間應(yīng)用的場景嚴(yán)格按“一個(gè)平臺(tái)服務(wù)、一個(gè)平臺(tái)協(xié)同、一個(gè)平臺(tái)謀劃”要求落實(shí)，一定程度上仍存在著空間數(shù)據(jù)重復(fù)生產(chǎn)、多場景重復(fù)歸集、基礎(chǔ)工具重復(fù)開發(fā)等現(xiàn)象，空間治理所需的數(shù)據(jù)、工具沒有實(shí)現(xiàn)“一地生產(chǎn)、全市共享”。

▲衢州用地智治場景

四是空間數(shù)據(jù)更新機(jī)制缺乏。目前，省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)管理辦法還未出臺(tái)，衢州市也尚未形成體系化的空間數(shù)據(jù)管理辦法，各個(gè)職能部門對于空間數(shù)據(jù)的管理屬于粗放型。如原衢州市測繪局曾組織建成區(qū)70 余平方公里三維數(shù)據(jù)生產(chǎn)，但缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段，三維數(shù)據(jù)更新機(jī)制未能真正落實(shí)到位，多個(gè)區(qū)塊、職能部門因部門數(shù)字化改革建設(shè)需要再組織生產(chǎn)，導(dǎo)致財(cái)政重復(fù)投入。

三、意見建議

一是注重頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持場景謀劃統(tǒng)籌。建議突出省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)“一個(gè)平臺(tái)服務(wù)、一個(gè)平臺(tái)協(xié)同、一個(gè)平臺(tái)謀劃”的要求，將省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)牽頭部門納入政府投資數(shù)字化項(xiàng)目全生命周期管理項(xiàng)目論證，從頂層設(shè)計(jì)上確保全市的空間應(yīng)用類場景、工具和數(shù)據(jù)在平臺(tái)上更新調(diào)用、在平臺(tái)上開發(fā)應(yīng)用、在平臺(tái)上謀劃落地。

二是注重統(tǒng)籌管理，提升涉密數(shù)據(jù)應(yīng)用。目前，杭州市采用市政府統(tǒng)籌管理涉密數(shù)據(jù)，建議衢州市參照此方式解決涉密數(shù)據(jù)應(yīng)用，并指定一個(gè)全市涉密數(shù)據(jù)管理主體統(tǒng)籌管理全市涉密數(shù)據(jù)，明確由市大數(shù)據(jù)局提供達(dá)到分級保護(hù)要求的云資源給省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)衢州節(jié)點(diǎn)，提升涉密數(shù)據(jù)聚合應(yīng)用效應(yīng)；對涉密數(shù)據(jù)應(yīng)用，采用分級分類的方式，決策和治理側(cè)原則上可使用全量不脫密數(shù)據(jù)，服務(wù)側(cè)推送脫密脫敏數(shù)據(jù)。

三是注重時(shí)序更新，落實(shí)常態(tài)生產(chǎn)機(jī)制。在做好摸清數(shù)據(jù)底數(shù)、開展存量數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵要抓好后續(xù)空間治理數(shù)據(jù)生產(chǎn)機(jī)制的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化數(shù)據(jù)更新。建議建立全域統(tǒng)籌的時(shí)序更新機(jī)制，指定一個(gè)市級部門牽頭進(jìn)行年度統(tǒng)籌更新，依據(jù)空間治理數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性、完整性、準(zhǔn)確性，為后續(xù)國土空間定量、精準(zhǔn)治理提供強(qiáng)有力支撐。

四是注重問題導(dǎo)向，推動(dòng)空間治理體制保障。建議從推動(dòng)空間治理法制化建設(shè)出發(fā)，開展空間治理法制體系建設(shè)，出臺(tái)空間治理規(guī)范性文件、法律法規(guī)，著力解決空間管理碎片化、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等問題，為全省出臺(tái)空間治理法制體系探索“衢州經(jīng)驗(yàn)”。