聚焦開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用 助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展
——基于浙江省省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)踐探索

□ 浙江省國(guó)土空間規(guī)劃研究院 安文占 柴祥君

省級(jí)以上開發(fā)區(qū)作為各地產(chǎn)業(yè)最集中、要素最集聚、經(jīng)濟(jì)最活躍的平臺(tái)，是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“窗口”，也是反映地方節(jié)約集約用地水平的一面“鏡子”。作為推動(dòng)中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對(duì)外開放的重要載體，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

自2008 年開展以來(lái)，自然資源部先后組織完成了十輪全國(guó)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)與成果更新，確立了“一年一次更新、三年一次全面評(píng)價(jià)”的工作組織模式，形成了較為規(guī)范的評(píng)價(jià)工作機(jī)制和成果應(yīng)用路徑，全面掌握了接近2000 個(gè)開發(fā)區(qū)的土地利用狀況和集約利用水平，為嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)區(qū)用地精細(xì)化管理、促進(jìn)開發(fā)區(qū)集約高效發(fā)展提供了重要支撐。本文通過對(duì)比分析浙江省2014 年度、2018年度和2021 年度省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用全面評(píng)價(jià)狀況，總結(jié)開發(fā)區(qū)土地集約利用存在的問題，并提出對(duì)策建議。

一、浙江省省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況對(duì)比分析

本文選取浙江省2014 年度、2018 年度和2021 年度開發(fā)區(qū)土地集約利用全面評(píng)價(jià)成果，從開發(fā)區(qū)基本情況、土地利用狀況和用地效益三方面，深入分析浙江省不同時(shí)點(diǎn)不同類型省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況的變化情況。

（一）開發(fā)區(qū)基本情況

浙江省2021 年度省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用全面評(píng)價(jià)涉及38 個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和91 個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)，共計(jì)129 個(gè)開發(fā)區(qū)。從面積看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)面積3.58 萬(wàn)公頃，省級(jí)開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)面積7.44 萬(wàn)公頃。從類型看，工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)112個(gè)，產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)17 個(gè)。

從省級(jí)以上開發(fā)區(qū)的數(shù)量和面積來(lái)看，與2014 年度相比，2018 年度國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)增加6 個(gè)，面積增加0.34 萬(wàn)公頃，增幅較大；省級(jí)開發(fā)區(qū)增加1 個(gè)，相對(duì)穩(wěn)定。主要是由于2018 年國(guó)家對(duì)全國(guó)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)進(jìn)行了審核并公布了《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018 年版）》，浙江省新設(shè)立的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)均進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。與2018 年度相比，2021 年度國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)增加1 個(gè)，相對(duì)穩(wěn)定；省級(jí)開發(fā)區(qū)增加9 個(gè)，面積增加1.91 萬(wàn)公頃，增幅較大。主要有兩方面原因：一是2018 年后，浙江省深化開發(fā)區(qū)整合提升工作，整合設(shè)立新的開發(fā)區(qū)較多；二是按照自然資源部要求，2018 年度部分未參與全面評(píng)價(jià)的省級(jí)開發(fā)區(qū)，在2021 年度均參與了全面評(píng)價(jià)。從省級(jí)以上開發(fā)區(qū)的類型來(lái)看，工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)和產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)數(shù)量歷年增幅相對(duì)平穩(wěn)，總體來(lái)講，工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)增量多于產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)。

（二）土地利用狀況分析

土地利用狀況主要從土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況和土地利用強(qiáng)度三方面對(duì)比分析；其中工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)主要涉及土地供應(yīng)率、土地建成率、工業(yè)用地率、綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)等七項(xiàng)指標(biāo)，產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)主要涉及土地供應(yīng)率、土地建成率、綜合容積率和建筑密度等四項(xiàng)指標(biāo)。

1.土地利用程度和用地結(jié)構(gòu)狀況分析

土地利用程度和用地結(jié)構(gòu)狀況指標(biāo)主要包括土地供應(yīng)率、土地建成率和工業(yè)用地率等。通過分析三輪全面評(píng)價(jià)成果可知，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)率、土地建成率和工業(yè)用地率指標(biāo)相對(duì)平穩(wěn)，土地總體供應(yīng)狀況良好，開發(fā)區(qū)建設(shè)狀況呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)。與2014 年度相比，2021 年度土地建成率和工業(yè)用地率均有所下降，主要是由于浙江省開發(fā)區(qū)實(shí)施了“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”“退二優(yōu)二”等整合提升措施，部分存量土地和低效用地被再利用、再開發(fā)。

2.土地利用強(qiáng)度分析

土地利用強(qiáng)度指標(biāo)主要包括綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地容積率和工業(yè)用地建筑系數(shù)等。通過分析三輪全面評(píng)價(jià)成果可知，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)四項(xiàng)指標(biāo)均呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。說明通過近幾年的土地管理工作的不斷完善，開發(fā)區(qū)集約用地意識(shí)不斷提高，用地門檻和監(jiān)管措施不斷提升，土地集約利用狀況持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展良好，產(chǎn)業(yè)集聚度逐漸提高。

（三）用地效益

對(duì)工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)，主要側(cè)重分析產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益，分別從工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度和工業(yè)用地地均稅收兩項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比分析開發(fā)區(qū)用地效益狀況；對(duì)產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)，主要側(cè)重分析綜合用地效益，分別從綜合地均稅收和人口密度兩項(xiàng)指標(biāo)分析開發(fā)區(qū)用地效益狀況。

浙江省工業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度和地均稅收指標(biāo)呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。2021年度工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度較2014 年度和2018 年度分別提高了45.24%、13.93%；2021 年度工業(yè)用地地均稅收較2014 年度和2018 年度分別提高了20.97%、4.75%。多年來(lái)，浙江省全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“去產(chǎn)能”“去不良”“去污染”“去違建”取得顯著成效，淘汰落后產(chǎn)能，大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，著重培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，促使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益穩(wěn)中提升。

浙江省產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)，綜合地均稅收和人口密度指標(biāo)也呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。2021 年度綜合地均稅收較2014 年度和2018 年度分別提高了36.49%、16.22%；2021 年度人口密度較2014 年度和2018 年度分別提高了35.44%、16.54%。浙江省產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)，涉及產(chǎn)業(yè)大多數(shù)為傳統(tǒng)工業(yè)，例如汽車配件、金屬制品、電器機(jī)械等，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中受到了一定的影響，但是通過持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)和低效改造，用地效益得到穩(wěn)步提升。

二、浙江省省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用存在的問題

近年來(lái)，浙江省深入貫徹落實(shí)黨中央、省委、省政府節(jié)約集約用地精神，深化開發(fā)區(qū)整合提升工作，通過創(chuàng)新管理機(jī)制，堅(jiān)持增量撬動(dòng)存量，激勵(lì)存量?jī)?yōu)先，以評(píng)促用，以評(píng)促改，以評(píng)增效，大力提升土地利用效率，在保護(hù)生態(tài)壞境的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局的不斷變化，開發(fā)區(qū)也分化演變出各式各樣的園區(qū)，各類園區(qū)的設(shè)立主體、管理機(jī)構(gòu)、用地形態(tài)等發(fā)生了很大變化，其土地利用狀況和管理水平也參差不齊。

（一）發(fā)展不平衡，土地節(jié)約集約利用水平差異大

從土地利用狀況來(lái)看，2021年度省級(jí)以上開發(fā)區(qū)共129 家，其中69 家開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)率超過90%，7 家開發(fā)區(qū)土地開發(fā)率小于60%，部分開發(fā)區(qū)已無(wú)地可用，但有些開發(fā)區(qū)的土地卻長(zhǎng)期未利用，個(gè)別開發(fā)區(qū)存在一定數(shù)量的存在閑置土地，發(fā)展不平衡。

杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

從用地效益來(lái)看，受外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)處于過渡時(shí)期，產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益和綜合用地效益增速放緩，但以高新技術(shù)和特色產(chǎn)業(yè)為主的開發(fā)區(qū)用地效益持續(xù)向好。因此，以生態(tài)文明為主導(dǎo)，進(jìn)一步整合提升傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，加快引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，做好土地要素的優(yōu)化配置，勢(shì)在必行。

（二）用地規(guī)劃及管控亟需優(yōu)化

目前，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)多為園區(qū)管委會(huì)管理，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)省、市級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制本產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃。但總體看，現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)和管控力有所下降、科學(xué)性有待提高。主要有三方面原因：一是伴隨著一系列部門規(guī)章、政策規(guī)范的出臺(tái)，節(jié)約集約用地政策體系已趨于完善，但浙江省大多數(shù)開發(fā)區(qū)成立時(shí)間在2000 年至2010 年之間，成立時(shí)間較早，發(fā)展規(guī)劃中的很多政策、法規(guī)、體系已不再適用；二是現(xiàn)階段第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）成果已經(jīng)公布，發(fā)展規(guī)劃中所用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)需動(dòng)態(tài)更新，以便及時(shí)掌握開發(fā)區(qū)真實(shí)的土地利用現(xiàn)狀情況；三是目前全省正在編制“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)在發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局、空間布局等方面與其做好銜接，同時(shí)應(yīng)滿足其剛性約束要求，科學(xué)調(diào)區(qū)、擴(kuò)區(qū)，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

（三）考核、激勵(lì)和退出機(jī)制不夠健全

由于歷史原因形成的大量占用低價(jià)土地的企業(yè)，在浙江省仍然存在，這導(dǎo)致低效存量建設(shè)用地改造效率低，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)積極性不高。部分企業(yè)規(guī)模不大、高耗能低產(chǎn)出，低效利用甚至閑置土地，卻占用了園區(qū)的大量?jī)?yōu)良地段，導(dǎo)致綜合實(shí)力強(qiáng)、綠色發(fā)展好、產(chǎn)業(yè)定位高的優(yōu)質(zhì)企業(yè)無(wú)法引入。因此，探索完善開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)考核體系，形成企業(yè)退出的機(jī)制和導(dǎo)向，提高產(chǎn)業(yè)用地活力，尤為重要。同時(shí)，浙江省的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系還不夠精細(xì)化，未將開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲和退出機(jī)制掛鉤，導(dǎo)致土地利用效率低、集約狀況差的開發(fā)區(qū)積極性不高，在一定程度上影響了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

▲寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)

三、促進(jìn)浙江省省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的對(duì)策建議

為提高浙江省省級(jí)以上開發(fā)區(qū)土地集約利用水平，優(yōu)化用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀分析和存在的問題，提出以下建議。

（一）加快開發(fā)區(qū)整合提升，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

推進(jìn)開發(fā)區(qū)整合提升，使園區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮更重要的集聚效應(yīng)和增長(zhǎng)動(dòng)力。一是大力推進(jìn)開發(fā)區(qū)平臺(tái)整合、要素集聚、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能優(yōu)化，實(shí)行“扁平化”“大部門制”管理，賦予開發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立、更加完整的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。二是深化“畝均論英雄”改革，推進(jìn)畝產(chǎn)效益領(lǐng)跑者行動(dòng)，引導(dǎo)資源要素向優(yōu)勢(shì)園區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，使土地等資源要素在助推高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

（二）深化“多規(guī)合一”改革，提升開發(fā)區(qū)規(guī)劃水平

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確提出，要提升開發(fā)區(qū)規(guī)劃水平，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。充分發(fā)揮改革開放排頭兵作用，積極開展“多規(guī)合一”是開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。充分利用“三調(diào)”現(xiàn)狀成果和國(guó)土空間規(guī)劃成果，適時(shí)開展開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的修編工作，做好銜接，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地的剛性約束要求，推動(dòng)人口有序集疏、產(chǎn)業(yè)合理集聚、空間高效集約，進(jìn)一步提升發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、全面性和引導(dǎo)性。

（三）聚焦數(shù)字化改革，推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地利用全生命周期管理

以數(shù)字化改革為牽引，推動(dòng)土地供應(yīng)、存量利用等與產(chǎn)出、稅收、就業(yè)、社保、人口、住房、教育等相關(guān)數(shù)據(jù)的歸集共享，建立開發(fā)區(qū)土地利用全域全要素全生命周期的應(yīng)用場(chǎng)景，適時(shí)將歷年開發(fā)區(qū)調(diào)查評(píng)價(jià)成果納入省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)管理。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段、重大項(xiàng)目生成階段、驗(yàn)收階段和考核階段更加注重節(jié)約集約用地剛性約束，建立綜合考核評(píng)估體系，做到以評(píng)促用、以評(píng)促改、以評(píng)增效。同時(shí)，加強(qiáng)信息公開，公開監(jiān)督，建立快速聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，對(duì)異常土地及時(shí)進(jìn)行督導(dǎo)和處理，提高開發(fā)區(qū)土地資源的利用效率。

（四）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)效益最大化

針對(duì)不同級(jí)別、不同類型、不同區(qū)域開發(fā)區(qū)，分類指導(dǎo)，差別化制定發(fā)展政策、供地政策，在全省范圍內(nèi)逐步形成層次遞進(jìn)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性差異化政策供給，必須堅(jiān)持底線思維，持續(xù)優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，完善土地要素配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入評(píng)價(jià)制度全覆蓋。二是全面深化“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，嚴(yán)格控制出讓地塊能耗、環(huán)境、容積率、畝均稅收、投資強(qiáng)度等各項(xiàng)用地條件和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。三是盤活低效用地，通過完善資源要素差別化配置，推行分類指導(dǎo)，對(duì)低效用地企業(yè)進(jìn)行幫扶升級(jí)以提質(zhì)增效，或“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”“退二優(yōu)二”以淘汰落后產(chǎn)能。四是建立健全激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制，總結(jié)推廣節(jié)約集約利用模范開發(fā)區(qū)案例，將評(píng)價(jià)成果與獎(jiǎng)懲措施掛鉤，逐步實(shí)現(xiàn)“有升有退”的動(dòng)態(tài)管理。