訴源治理下的溫州金融ADR機(jī)制優(yōu)化路徑*

曾建飛，金 叢

（1.浙江東方職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 溫州 325011；2.溫州市龍灣區(qū)人民法院，浙江 溫州 325000）

一、金融ADR機(jī)制的必要性

習(xí)近平總書(shū)記在2019年中央政法工作會(huì)議上明確提出要“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。他指出，“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。要?jiǎng)?chuàng)新完善平安建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌好政法系統(tǒng)和相關(guān)部門(mén)的資源力量，形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的良好局面?！盵1]2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。[2]

金融機(jī)構(gòu)為消費(fèi)者提供金融產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，因?qū)Ξa(chǎn)品的理解和期待上的偏差，難免產(chǎn)生爭(zhēng)議，為妥善化解矛盾，降低訴訟成本，提倡引入調(diào)解、仲裁等機(jī)制，將糾紛化解在訴訟之外的柔性ADR機(jī)制。[3]優(yōu)化溫州金融ADR（Alternative Dispute Resolution）機(jī)制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于推進(jìn)訴源治理的重要指示精神在地方金融領(lǐng)域內(nèi)的有效實(shí)施途徑。浙江是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，在原有糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，發(fā)動(dòng)力量建設(shè)縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣級(jí)矛調(diào)中心），截至目前，已覆蓋全省所有縣（市、區(qū)）。

（一）建立金融消費(fèi)信心、防范金融風(fēng)險(xiǎn)

只有金融消費(fèi)者的利益獲得保障，才能構(gòu)筑其消費(fèi)的安全感。若沒(méi)有合適的救濟(jì)方式，影響其投資熱情，動(dòng)輒進(jìn)入耗時(shí)較長(zhǎng)的訴訟程序，對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品的信心造成的消極影響，則會(huì)波及整個(gè)金融行業(yè)的順利發(fā)展。而金融ADR機(jī)制的創(chuàng)設(shè)和優(yōu)化，可以多渠道并行高效解決金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛，扭轉(zhuǎn)金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度，發(fā)掘更多的金融潛在消費(fèi)者，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)和社會(huì)的良性循環(huán)。

（二）追求金融消費(fèi)實(shí)質(zhì)的公平正義

金融消費(fèi)者相較于一般的消費(fèi)者，其交易弱勢(shì)特點(diǎn)較為突出。首先在于金融商品專(zhuān)業(yè)特性，看不見(jiàn)摸不著，消費(fèi)者對(duì)于商品的了解非常有限。金融消費(fèi)有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)狀況、知識(shí)水平、心理承受能力都是考驗(yàn)。其次在于信息的不對(duì)稱(chēng)性，金融消費(fèi)者基于作出消費(fèi)判斷的信息來(lái)源有限，很多時(shí)候根據(jù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)商品的宣傳和業(yè)務(wù)員的推銷(xiāo)，實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)容易利用金融市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱(chēng)侵害消費(fèi)者的權(quán)益。[4]金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的實(shí)力難以勢(shì)均力敵，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，需要國(guó)家公權(quán)力介入平衡二者的利益，做到“扶弱抑強(qiáng)”，達(dá)到實(shí)質(zhì)意義上的公平。

（三）金融糾紛解決方式的多渠道疏解功能

金融消費(fèi)者大部分為普通老百姓，對(duì)訴訟有畏懼心理，且找不到其他解決糾紛的機(jī)制。當(dāng)消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)自己為同一利益受損者且爭(zhēng)議金額不大時(shí)，就怠于行使訴訟權(quán)利，而靜觀其他訴訟者的歷程以便同享有利的訴訟結(jié)果。如此金融機(jī)構(gòu)更欲挑戰(zhàn)小額訴訟糾紛的金融消費(fèi)者的底線，對(duì)其侵害更加肆無(wú)忌憚。若能提供健全的金融ADR機(jī)制，讓普通消費(fèi)者對(duì)爭(zhēng)議的解決途徑毫無(wú)畏懼，沒(méi)有負(fù)擔(dān)，就能更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，將矛盾化解在基層，保障金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。

二、溫州金融糾紛案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

溫州是金融改革的先行者，2012年獲批成立的金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)切實(shí)解決溫州民間借貸問(wèn)題起到積極的作用，為全國(guó)金融改革提供經(jīng)驗(yàn)。改革規(guī)范了民間融資，構(gòu)建了新型的金融組織，發(fā)展了專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)了新的金融產(chǎn)品和服務(wù)，但信用卡等小微金融糾紛，高發(fā)易積聚；金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施依然不容忽視。金融糾紛案件數(shù)量較多，合計(jì)標(biāo)的額比較大。

2020年，溫州市基層法院一審金融案件結(jié)案數(shù)33280件，中級(jí)人民法院受理金融二審案件1446件（含立案庭未繳費(fèi)案件233 件），上訴率約4.34%左右（與上年基本持平）。共審結(jié)金融二審案件1178件，其中發(fā)回重審11 件，改判80 件，其他20 件（含二審裁定駁回起訴14 件，撤銷(xiāo)變更原裁定決定6件），發(fā)改案件共計(jì)202件，發(fā)改率17.14%（2019年為20.14%），詳見(jiàn)表1。

表1 溫州法院近3年金融糾紛案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

三、溫州金融糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

中國(guó)人民銀行從2010年開(kāi)始在各級(jí)分支機(jī)構(gòu)開(kāi)展區(qū)域性的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作，旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，從而構(gòu)建覆蓋面較廣的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系。[5]金融ADR 機(jī)制的程序性?xún)r(jià)值不容忽視，一定程度上解決了部分金融糾紛，但從溫州法院近3 年的案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，金融糾紛案件依然不少。

（一）糾紛的解決依賴(lài)司法系統(tǒng)，ADR 機(jī)制沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》要求建立金融綜合改革風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。該機(jī)制應(yīng)該包含金融糾紛的解決機(jī)制。金融業(yè)的健康有序運(yùn)行不僅要事前、事中予以有效監(jiān)管，事后的糾紛解決機(jī)制也是不可忽視的一環(huán)。[6]從近幾年溫州法院的數(shù)據(jù)（表1）來(lái)看，金融ADR機(jī)制并沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔的低成本，ADR 機(jī)制達(dá)成的協(xié)議執(zhí)行困難，以及較低的信任度等問(wèn)題，訴訟機(jī)制依然是大多數(shù)人的選擇。

（二）缺乏以金融消費(fèi)者為中心的服務(wù)意識(shí)

從銀行、保險(xiǎn)或者證券購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品大部分不是一次性消費(fèi)，所訂立的合同對(duì)雙方的義務(wù)要求是長(zhǎng)期的。比如個(gè)人辦理信用卡，并不是推銷(xiāo)出信用卡就能結(jié)束服務(wù)，對(duì)于信用卡后續(xù)的使用是否做到相應(yīng)的良性引導(dǎo)，配套的還款方式選擇等服務(wù)機(jī)制是否健全等問(wèn)題都有可能引發(fā)金融糾紛。

調(diào)解能通過(guò)和諧談判解決社會(huì)矛盾，有利于當(dāng)事人深入接受化解矛盾的結(jié)果。但溫州針對(duì)金融糾紛的調(diào)解員和調(diào)解系統(tǒng)比較匱乏，沒(méi)有老百姓信服的權(quán)威體系。仲裁作為糾紛解決的方式之一，需要有相應(yīng)的仲裁條款或者協(xié)議，“一裁定局”的方式相對(duì)訴訟靈活，遺憾的是未能獲得廣大消費(fèi)者的接受，在實(shí)踐中應(yīng)用性不高。除仲裁外的其他ADR糾紛解決機(jī)制多不具有實(shí)效性和約束力，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)解能促使雙方達(dá)成協(xié)議。協(xié)議是平等主體協(xié)商的結(jié)果，如果違反的成本不高，雙方都有可能違約。若經(jīng)過(guò)多番努力的調(diào)解協(xié)議“打水漂”，就加重了社會(huì)調(diào)解的負(fù)擔(dān)和資源的浪費(fèi)。金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)最后的選擇依舊是具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的訴訟機(jī)制，溯源治理的效果難以顯現(xiàn)。

（三）金融糾紛解決渠道過(guò)窄，金融消費(fèi)者對(duì)糾紛解決的信心不足

溫州金融消費(fèi)者保護(hù)體系的現(xiàn)狀是分散和割裂的，金融消費(fèi)者投訴歸口不明確，金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部為消費(fèi)者投訴維權(quán)、解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩捷^少。有消費(fèi)者打12345 投訴，有消費(fèi)者向金融機(jī)構(gòu)直接投訴，有消費(fèi)者向銀保監(jiān)會(huì)或者證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴等等，然而這些舉措的實(shí)際效果甚微。投訴途徑多樣，但沒(méi)有健全的融合機(jī)制，各部門(mén)未能協(xié)調(diào)運(yùn)行，維權(quán)渠道依然很有限。例如，金融消費(fèi)者向主管部門(mén)投訴，主管部門(mén)會(huì)反饋至被投訴的金融機(jī)構(gòu)或者上級(jí)機(jī)構(gòu)，讓消費(fèi)者輾轉(zhuǎn)之后回到原來(lái)的矛盾主體，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)是一種時(shí)間上的消耗，同時(shí)增加了消費(fèi)者的不安全感，最終轉(zhuǎn)入仲裁或司法程序的可能性較大。兜圈之后又將爭(zhēng)議交回到消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間，只是簡(jiǎn)單的投訴渠道數(shù)量的增加，并沒(méi)有有效地解決問(wèn)題。[7]此外，普通老百姓對(duì)于訴訟有嫌麻煩的心理，尤其是小額糾紛，性?xún)r(jià)比不高成為金融消費(fèi)者心中的“攔路虎”，久而久之，矛盾若沒(méi)有得到合理的疏解，積少成多，會(huì)對(duì)整個(gè)金融行業(yè)造成一定的影響，同時(shí)也會(huì)影響和諧社會(huì)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。矛調(diào)中心一定程度上解決了上述問(wèn)題，將各個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)在一處，但形式上的“一地”并沒(méi)有完全解決實(shí)質(zhì)上的“兜圈”問(wèn)題。金融ADR機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化。

四、在矛調(diào)中心基礎(chǔ)上優(yōu)化溫州金融ADR機(jī)制的建議

為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于推進(jìn)訴源治理的重要指示精神，浙江省委省政府在基層成立矛調(diào)中心，旨在“一站式”解決人民群眾的爭(zhēng)議，有效將矛盾化解在基層。各縣級(jí)矛調(diào)中心，整合咨詢(xún)、投訴、調(diào)解、仲裁以及訴訟資源，為群眾提供全方位服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“最多跑一地”。矛調(diào)中心的設(shè)立為溫州金融糾紛ADR機(jī)制的完善起到很大的作用，解決了場(chǎng)地、人員、矛盾解決銜接等問(wèn)題，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等多種手段協(xié)調(diào)處理金融糾紛，對(duì)金融糾紛的訴前治理起到較大的積極作用。在黨委和政府的指導(dǎo)和支持下，針對(duì)金融行業(yè)的特點(diǎn)和溫州的地方特色，還應(yīng)提升溫州金融ADR機(jī)制的軟件。

（一）堅(jiān)持黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，多方協(xié)同參與

根據(jù)2021年4月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》要求，優(yōu)化金融ADR機(jī)制，應(yīng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，依托黨委、政府有政治上的優(yōu)勢(shì)，可以廣泛動(dòng)員不同部門(mén)的力量，整合資源，協(xié)同解決問(wèn)題。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，溫州金融ADR機(jī)制的創(chuàng)新工作和智慧治理能力建設(shè)會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。

（二）設(shè)置多層級(jí)的金融調(diào)解專(zhuān)員

首先，金融產(chǎn)品售出時(shí)的專(zhuān)員服務(wù)，應(yīng)延續(xù)到后續(xù)的售后安排。若消費(fèi)者對(duì)已買(mǎi)到的產(chǎn)品有疑問(wèn)或不滿，由專(zhuān)門(mén)的服務(wù)人員負(fù)責(zé)跟進(jìn)解釋。避免因消費(fèi)者情緒上的原因而產(chǎn)生不必要的糾紛。其次，除了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)調(diào)解員之外，建議銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)或者政府設(shè)立有獨(dú)立的金融調(diào)解專(zhuān)員，以第三方介入金融糾紛，以公正無(wú)私的態(tài)度充分了解雙方的分歧，在求同存異的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)雙方利益，達(dá)成共識(shí)，化解金融矛盾。此外，應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。金融管理部門(mén)、金融糾紛調(diào)解組織要積極宣傳金融糾紛ADR 示范案例、加強(qiáng)金融消費(fèi)者的ADR 知識(shí)普及，提升社會(huì)公眾對(duì)金融糾紛ADR解決機(jī)制的知曉度和信任度，引導(dǎo)金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)通過(guò)多元的糾紛解決機(jī)制來(lái)化解矛盾，理性保護(hù)自身的權(quán)益。

（三）以金融消費(fèi)者為中心，降低消費(fèi)者的投訴成本

1.為金融消費(fèi)者提供可操作性較強(qiáng)，時(shí)間和費(fèi)用成本較低的糾紛解決途徑

金融ADR機(jī)制以解決糾紛為目的，以雙方滿意為目標(biāo)，具有費(fèi)用低廉，程序簡(jiǎn)便，較強(qiáng)的靈活度的特點(diǎn)。金融機(jī)構(gòu)自身的調(diào)解機(jī)制費(fèi)用應(yīng)為金融機(jī)構(gòu)自身的成本費(fèi)用，不應(yīng)由消費(fèi)者來(lái)負(fù)擔(dān)。金融ADR專(zhuān)員的費(fèi)用則由銀保監(jiān)會(huì)或者證監(jiān)會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的ADR 基金來(lái)覆蓋。降低金融消費(fèi)者的維權(quán)成本，切實(shí)做到讓消費(fèi)者后顧無(wú)憂。但需要注意的是，在最大限度收案的情況下還應(yīng)有防范惡意投訴的意識(shí)。這就需要加強(qiáng)調(diào)解專(zhuān)員的培訓(xùn)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)能力。

2.加大調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)力度

調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，只是金融糾紛解決的初步共識(shí)，最終的目的是希望當(dāng)事人能信守承諾，履行協(xié)議上的規(guī)定的義務(wù)。為了穩(wěn)固金融糾紛ADR機(jī)制的成果，有必要對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。尤其是對(duì)于分期付款的協(xié)議、履行期限較長(zhǎng)的協(xié)議以及金額較大的調(diào)解協(xié)議，更應(yīng)該引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)。調(diào)解協(xié)議經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)后，當(dāng)事人不得反悔，若不主動(dòng)履行，另一方可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。如此可以避免前期的調(diào)解工作前功盡棄，切實(shí)發(fā)揮訴源治理的實(shí)效。

（四）制定遞進(jìn)式的糾紛解決機(jī)制，深度化解糾紛和矛盾

加強(qiáng)金融糾紛ADR平臺(tái)建設(shè)，金融管理部門(mén)作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，要加強(qiáng)金融糾紛調(diào)解組織的建設(shè)，具有一定的適應(yīng)力、高效性、便民性和覆蓋面。在矛調(diào)中心為金融糾紛的調(diào)解組織和調(diào)解員設(shè)立專(zhuān)門(mén)的金融糾紛調(diào)解室；時(shí)刻掌握調(diào)解組織清單、特邀調(diào)解員名錄，以備金融糾紛當(dāng)事人能隨時(shí)查閱到準(zhǔn)確詳實(shí)的信息，加強(qiáng)信任度。鼓勵(lì)金融管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)為金融糾紛調(diào)解組織提供必要的人員支持。加強(qiáng)信息化建設(shè)。統(tǒng)一發(fā)布操作指引，引導(dǎo)當(dāng)事人網(wǎng)上或無(wú)紙化立案，充分發(fā)揮智慧數(shù)字化、在線糾紛解決（ODR）等平臺(tái)對(duì)金融糾紛網(wǎng)上“一站式”多元化解的積極作用。引導(dǎo)銀行當(dāng)事人通過(guò)在線平臺(tái)，參與在線協(xié)商、在線調(diào)解、在線仲裁等工作。金融糾紛調(diào)解組織應(yīng)積極開(kāi)發(fā)和運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段，建立在線調(diào)解、線下調(diào)解、調(diào)解室調(diào)解、電話調(diào)解等多途徑的調(diào)解體系，高效及時(shí)化解糾紛。